當代俄羅斯住房管理初探

葉召霞

摘要：俄羅斯住房改革之初，沿襲蘇聯(lián)時期的住房管理模式。隨著住房私有化改革的深入和私有住房的普及，舊的住房管理體系無法保證住房基礎設施的正常運營，住房服務質(zhì)量嚴重下降，迫使政府對住房管理體系進行改革。新的住房管理體系呈現(xiàn)多元化趨勢，住房公共服務質(zhì)量得到提高，但亦存在一系列問題亟待解決。

關鍵詞：俄羅斯；住房；管理

中圖分類號：C913.31 文獻標志碼：A 文章編號：1008—0961（2014）02—0032—04

在市場經(jīng)濟條件下，高效的管理對提高工作效率尤為重要。住房管理狀況對住房本身的質(zhì)量及公共服務的質(zhì)量有重要影響。本文研究的住房管理主要指除單體獨戶住宅外的“多住戶居民樓”（下文中以“公寓樓”代之）的管理。

俄住房管理的法律依據(jù)主要是：俄聯(lián)邦《住房法》、俄聯(lián)邦第1086號政府決議《關于住房的國家監(jiān)察問題》（1994年9月26日）、《俄聯(lián)邦地方自治機關基本組織原則》（1995年8月28日），等。

一、住房管理改革

俄羅斯聯(lián)邦住房政策的主要內(nèi)容是對國有和市政住房進行私有化，發(fā)展私人商業(yè)住房建設，促進私有住房比例的增加，并通過改革使國民的居住環(huán)境更人性化。因此，俄聯(lián)邦中央和地方權(quán)力機關鼓勵公民對私有化住房進行管理，尤其支持住房私有者協(xié)會等組織機構(gòu)的組建和發(fā)展。由業(yè)主參與組建的這種組織有權(quán)參與住房運營、監(jiān)督住房維修和養(yǎng)護，并有權(quán)自由選擇住房公共服務運營組織，從而保證了住房事業(yè)的運作效率和運行質(zhì)量。

（一）當代俄羅斯住房管理的歷史繼承

十月革命前的俄羅斯是個農(nóng)業(yè)國，82%的人口生活在農(nóng)村。城鎮(zhèn)住房主要由私營企業(yè)掌管，住房擁擠且設施配備水平低下，衛(wèi)生條件極差。布爾什維克掌權(quán)后，資本家的私有住房被沒收，所有城市土地被收歸國有，從此實行國有化的住房政策和住房的集中管理。

在集中管理原則下，國有住房的管理由地方蘇維埃和住房所屬的國有企業(yè)負責，由居民大會選舉產(chǎn)生的住房委員會執(zhí)行。市政住房由住房協(xié)會和住房聯(lián)合會管理，負責住房養(yǎng)護和維修、調(diào)節(jié)協(xié)會成員的住房需求。住房租賃聯(lián)合會負責國有住房的出租。

在計劃經(jīng)濟體制下，蘇維埃國家作為國有市政住房的唯一持有者，對全國的住房實行統(tǒng)一管理，由國家住房公用事業(yè)部和地方政府具體執(zhí)行。住房所屬企業(yè)對住房并無實際管理權(quán)，住房管理部門負責人由上級委派，其執(zhí)行能力取決于上述兩級國家機關。住房物質(zhì)技術(shù)和金融資源的分配，由地方政府和國家安排，資金運作依靠國家補貼的支持，住房養(yǎng)護和服務質(zhì)量由國家負責保障，公民只須安心工作為社會做貢獻，無須為自己的住房狀況擔心。蘇聯(lián)后期，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展速度的放慢，住房及其公共服務系統(tǒng)的開支逐漸成為國家財政的沉重負擔，對住房管理進行改革勢在必行。蘇聯(lián)時期住房管理改革的目的在于要探索出一種高效的住房管理模式，以保證住房公用事業(yè)的正常運營，同時促進住房體系改革的其他環(huán)節(jié)順利進行。

（二）當代俄羅斯的住房管理改革

有效組織管理和使用包括住房在內(nèi)的社會財富有多種機制。俄羅斯從蘇聯(lián)繼承下來的住房管理形式包括住房托拉斯、住房運營監(jiān)管處、住房公用事業(yè)管理處、住房運營管理處、維修運營管理處、住房私有者協(xié)會、住房管理公司等。

1992年，住房私有化改革改變了國有市政住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，住房所有權(quán)轉(zhuǎn)到居民手中。國有公寓型住宅樓里普遍出現(xiàn)私有住房，住房公用基礎設施（包括公共空間和非住房）的養(yǎng)護問題由此出現(xiàn)。改革前的管理模式存在很多漏洞，導致管理效率不高。國家決定把這個問題轉(zhuǎn)給住房私有者去解決，建議他們聯(lián)合起來，成立住房私有者協(xié)會。1993年12月23日第2275號俄聯(lián)邦總統(tǒng)令《確立住房集團的臨時地位》，將住房私有者協(xié)會更名為房主協(xié)會。1994年，俄聯(lián)邦《民法》第1部分的通過使住房私有者協(xié)會的合法地位得到確認。根據(jù)《民法》第291條，業(yè)主為保證公寓住宅的正常運營、養(yǎng)護和使用住房及其公寓樓內(nèi)外的公用財產(chǎn)而組建住房私有者協(xié)會。

1995年8月28日第154號聯(lián)邦法《俄聯(lián)邦地方自治的基本原則》第6條規(guī)定市政所屬財產(chǎn)（包括住房）由市政管理。1995年俄聯(lián)邦總統(tǒng)令《關于組建住房集團和業(yè)主協(xié)會的制度》，鼓勵建立住房自管組織以改善住房服務質(zhì)量和居住環(huán)境，組建和發(fā)展住房私有者協(xié)會成為住房改革的重要內(nèi)容。1996年6月15日第72號聯(lián)邦法《住房私有者協(xié)會法》（1996）規(guī)定了該協(xié)會的三種組建形式：在現(xiàn)有公寓樓里組建；在新建住宅綜合體里組建；通過對已有住房建設聯(lián)合會進行重組，經(jīng)重新注冊而成。

業(yè)主作為私有化住房的主人，有義務保護住房、住房基礎設施及其外部環(huán)境，并按照規(guī)定標準對其進行及時維護，保證住房基礎設施的正常運行，保持公共空間良好的衛(wèi)生狀況。《住房私有者協(xié)會法》第20條和第2l條規(guī)定，“為保證公寓住房的正常運營、保證公寓所屬公共財產(chǎn)的正常使用，業(yè)主們有權(quán)在業(yè)主大會上獨立選擇住房管理方式和隨時更改管理方式”。住房私有者協(xié)會為那些需要住房公共服務者形成統(tǒng)一主體創(chuàng)造有利條件，為自由選擇優(yōu)質(zhì)高效的住房公共服務爭取了主動權(quán)，能大大提高住房管理的功能效率?！蹲》克接姓邊f(xié)會法》明確規(guī)定住房私有者協(xié)會在管理住房方面的功能及其權(quán)限，即該協(xié)會具有法人地位，是實現(xiàn)業(yè)主親自參與住房管理的非商業(yè)性管理組織。

俄聯(lián)邦《住房法》（2005）規(guī)定，為提高住房公共服務效率，必須改變現(xiàn)行的住房管理形式，鼓勵居民參與住房管理。2011年6月4日，第123號聯(lián)邦法對《住房法》進行修訂，其中第161條規(guī)定，公寓住宅的業(yè)主們根據(jù)自身經(jīng)濟能力和住房狀況，必須在業(yè)主大會上決定選擇某一種管理方式：業(yè)主自己直接管理，按照合同委托給管理公司管理，業(yè)主通過建立住房私有者協(xié)會、住房合作社或其他專業(yè)消費合作社參與管理。由于公寓住宅樓里住戶眾多，管理起來比較復雜，后兩種管理方式比較常見。無論哪種管理方式，其管理活動都應符合上級主管部門的相關要求。

1.業(yè)主直接管理。業(yè)主直接進行住房管理是由業(yè)主與住房公共服務供應商直接簽訂服務合同，這是保護業(yè)主權(quán)益、降低服務價格、提高公共服務質(zhì)量最有效的管理方式之一。但由于住房管理本身就是一項涉及面較廣、技術(shù)復雜的服務工程，再加上討論住房管理問題時遇到的業(yè)主召集困難、業(yè)主意見分歧等種種因素，這種住房管理模式只適合于住戶較少的公寓住宅樓或住宅小區(qū)。不超過4戶的多住戶居民樓可以由業(yè)主直接管理，公共區(qū)域和住房毗鄰地段的養(yǎng)護費用根據(jù)住房面積多少按比例分攤。2005年生效的《住房法》取消了業(yè)主直接管理模式對住戶的數(shù)量限制。但2011年6月4日第123號聯(lián)邦法對《住房法》第161條進行修訂，規(guī)定住戶不超過12戶的住宅里，各戶可以作為個體單獨管理自己的住房；多于12戶的住宅里，須通過業(yè)主大會投票選擇專業(yè)管理公司委托管理。由業(yè)主直接管理住房的方式主要存在于低層住房和農(nóng)村地區(qū)，個別大城市（車里雅賓斯克、梁贊、阿斯特拉罕等）的一些住宅樓也較普遍采用這種管理方式。

2.委托管理公司管理。業(yè)主直接進行住房管理時往往須通曉住房管理方面的相關業(yè)務知識，顯然這種管理活動并非所有業(yè)主都能勝任，因此很多業(yè)主一般會把住房管理權(quán)限委托給專業(yè)住房管理公司。業(yè)主們通過召開業(yè)主大會，公開招標管理公司，然后基于服務合同將住房養(yǎng)護及住房公共服務等工作事項委托給各種所有權(quán)性質(zhì)的專業(yè)住房管理公司負責，并根據(jù)合同定期支付服務費。管理公司則對所有業(yè)主負責，代替業(yè)主與各種維修組織、住房運營組織、公共服務企業(yè)簽訂購銷合同，再由它們根據(jù)各自的專業(yè)開展住房維修和養(yǎng)護工作，提供所需的各種住房公共服務。由于許多管理公司是由以前的市政住房運營組織或市政住房服務的承包商改組而成，他們擁有自己的物質(zhì)技術(shù)基礎和住房養(yǎng)護維修人員。其業(yè)務程序和服務范圍與以前大致相同，主要負責住房養(yǎng)護和維修，負責為用戶訂購各種住房公共服務等。

3.建立住房私有者協(xié)會、住房合作社或其他專業(yè)消費合作社進行管理。鑒于獨戶住房的管理問題一般由業(yè)主自己解決，負責住房及其附屬設施的養(yǎng)護、維修和現(xiàn)代化改造，必要時可以借助于外界幫助。對公寓住宅乃至大型住宅集團的管理，則需要所有業(yè)主共同參與，實行國際上通行且效率較高的住房私有者協(xié)會（或稱業(yè)主協(xié)會）形式的管理比較合理。

住房私有者協(xié)會是居民參與住房管理的重要形式，是公寓樓或多座住宅樓組成的住房集團的業(yè)主聯(lián)合起來依法組建的非商業(yè)性獨立組織，是住房私有化的伴生物。在住房私有化過程中，住房轉(zhuǎn)為私有財產(chǎn)，而基礎設施則仍由市政管理，存在諸多弊端。成立住房私有者協(xié)會后，公用基礎設施成了業(yè)主們的集體財產(chǎn)，應該由業(yè)主們來共同管理。建立住房私有者協(xié)會是為了落實法律規(guī)定的業(yè)主對住房綜合體公用財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)，在業(yè)主之間分配為保持公共財產(chǎn)應有的衛(wèi)生技術(shù)狀況而產(chǎn)生的支出義務。這樣的組織成立后，可以自主決定對公寓樓進行維修養(yǎng)護和采購公共服務，或是將這些業(yè)務承包給管理公司，自己履行監(jiān)督義務。在這種管理方式下，業(yè)主既可以參與住房公共服務的采購管理，又可以實現(xiàn)對公共服務的監(jiān)督，被公認為最為有效可行的公寓住宅管理方式。

1996年制定《住房私有者協(xié)會法》后，將住房私有者協(xié)會作為管理公寓住宅的最佳方式加以推廣。但真正大規(guī)模建立住房私有者協(xié)會，則是在2005年《住房法》生效后。其第6條對此類組織的建立及其活動進行規(guī)定：住房私有者協(xié)會是有法人地位的非商業(yè)聯(lián)合會，由業(yè)主為管理住房集團里的公共財產(chǎn)而建立。協(xié)會成員有義務交納公共服務費、管理費和會員費；有權(quán)參加業(yè)主大會，決定協(xié)會事務。協(xié)會可以組建自己的管理公司和工作隊，對居民樓進行養(yǎng)護和維修，與公共服務供應商簽訂合同，也可以在合同基礎上，將這些工作全權(quán)委托給管理公司，自己僅對其工作進行監(jiān)督，使住戶得到整潔良好的居住環(huán)境。根據(jù)《住房法》第152條，公寓樓的住房私有者協(xié)會可以使用非住房空間，在公寓建筑的立面布置廣告，開展這些業(yè)務的收入用于住房公共服務支出，則業(yè)主就有可能降低公共服務費支出，或者將這些收入存入儲備基金用于協(xié)會章程規(guī)定的其他支出?！蹲》糠ā返?38條規(guī)定，住房私有者協(xié)會作為非商業(yè)性機構(gòu)，有義務對公寓型居民樓進行管理，使居民樓公用財產(chǎn)保持應有的衛(wèi)生和技術(shù)狀況，促使所有住房私有者共同完成對公用財產(chǎn)的養(yǎng)護和維修，保證住房私有者對公共財產(chǎn)的合法權(quán)益，對協(xié)會成員進行統(tǒng)計并報送其所在地所屬的俄聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機關等。

這樣，《住房法》以基本法的形式對有關住房管理的內(nèi)容加以規(guī)定，并著重強調(diào)住房私有者協(xié)會在住房管理中的作用，使其法律地位得到提高。

二、住房管理改革的成效

俄羅斯住房管理改革的成果主要體現(xiàn)在公寓住宅管理方式的變化上。俄聯(lián)邦政府鼓勵業(yè)主們積極成立住房私有者協(xié)會，甚至采用對居民施壓的方式，促使盡快通過這種協(xié)會形式辦理住房集體所有權(quán)，將住房養(yǎng)護和維修責任轉(zhuǎn)給業(yè)主，以便減輕地區(qū)和地方財政負擔。已有的法律基礎（1997年制定《住房私有者協(xié)會法》）、國家的大力支持和居民對高效住房管理模式的追求，為住房私有者協(xié)會的建立和發(fā)展創(chuàng)造了條件。近20年來，住房私有者協(xié)會經(jīng)歷了從無到有，再到近幾年推廣速度明顯加快的發(fā)展歷程（見圖1）。

《住房法》第161條第4款規(guī)定，對那些在召開業(yè)主大會后一年內(nèi)未公開招標管理公司或進行了公開招標而未開展任何住房管理行為的居民樓，由地方自治機關強制取代業(yè)主來進行管理公司的公開招標。

住房管理改革的成果，除了包括使住房私有者協(xié)會得以建立和發(fā)展外，還引入專業(yè)住房管理公司對公寓住宅進行管理，尤其是住房管理改革催生了大批私營住房管理公司，使住房管理實現(xiàn)多元化。截至2011年初，俄羅斯從事住房管理的企業(yè)有9.03萬家，占全國各類企業(yè)（共482.33萬家）總數(shù)的1.9%；其中，國有企業(yè)5 300家，私營企業(yè)7.46萬家，混合所有制企業(yè)1萬家。截至2012年底，俄羅斯13.49%（163 883棟）的公寓住房建立起住房私有者協(xié)會，53.06%（644 463棟）的住宅樓由私營管理公司負責管理。

住房管理改革對提高管理效率、改善住房公共服務質(zhì)量有促進作用。為降低住房公共服務費，減輕國民住房開支負擔，全俄83個聯(lián)邦主體均積極參與提高能源使用效率的節(jié)能計劃。

隨著俄羅斯向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，國家財政逐漸退出住房領域，整個住房體系已實現(xiàn)市場經(jīng)濟的運營模式。以建立住房市場、滿足公民自由選擇居住方式為目的的住房私有化改革，將俄羅斯國有市政住房無償轉(zhuǎn)給公民所有，造就大批住房私有者，住房市場也建立起來。同時，住房的運營和養(yǎng)護，即住房公共服務也步入市場經(jīng)濟軌道。住房公共服務費和維修養(yǎng)護費由業(yè)主全額負擔，公寓樓內(nèi)外的公用物品和空間、住房周邊領域附帶工程基礎設施的運營和養(yǎng)護由所有業(yè)主共同承擔，減輕了國家財政預算對此的支出負擔。在市場經(jīng)濟條件下，住房管理改革使住房脫離行政計劃式管理，業(yè)主可以根據(jù)自己住房的具體情況，采取自管、委托專業(yè)住房管理公司管理或通過組建住房私有者協(xié)會來參與管理。改革提高了住房公共服務質(zhì)量，從而改善了居民的住房條件。

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