PPP模式在開發(fā)區(qū)建設中的應用

董祥峰

[提要] 近年來，PPP模式在各地開發(fā)區(qū)建設中發(fā)展迅速，是推動開發(fā)區(qū)多元化運營模式的有益探索。本文分析開發(fā)區(qū)建設中PPP模式應用的可行性，對當前開發(fā)區(qū)建設中PPP項目存在的問題進行探討，并提出對策建議，希望為推動開發(fā)區(qū)PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展提供有益借鑒。

關鍵詞：PPP模式;開發(fā)區(qū)建設;應用

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年4月18日

一、引言

近年來，開發(fā)區(qū)建設成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要平臺。根據國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版），我國共有2，543家開發(fā)區(qū)，其中國家級開發(fā)區(qū)552家、省級開發(fā)區(qū)1，991家。開發(fā)區(qū)建設對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產業(yè)集聚、發(fā)展開放型經濟發(fā)揮了不可替代的作用。

當前，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，必須進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用。2017年2月6日，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署。引導社會資本參與開發(fā)區(qū)建設，是推進多元化開發(fā)區(qū)運營模式的有益探索。

二、開發(fā)區(qū)建設中PPP模式應用的可行性

PPP模式在我國起步較晚，最早在基礎設施、能源等領域得到應用。隨著國家和地方各項政策的推出和實踐的深入，PPP模式的應用領域不斷被拓寬。未來，開發(fā)區(qū)建設中PPP模式將有較大的發(fā)展空間。

（一）國家政策層面。自2014年以來，政府相關部門出臺了一系列政策，從頂層設計、模式規(guī)范、管理辦法、立法保障等多個層面推動PPP模式的發(fā)展。2014年，國務院發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確提出鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與到城市基礎設施投資和運營中。同年9月，財政部下發(fā)通知明確指出PPP模式中政府和社會資本分別應負的責任，提出PPP項目設計、建設、運營及維護基礎設施的大部分工作應由社會資本負責，政府則需保障配套基礎設施。2016年以來，發(fā)改委、財政部等部委相繼出臺《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》等相關通知，對PPP項目的審核、可行性研究論證等相關內容進行了更明確的規(guī)定，使得PPP運作更加規(guī)范化。2017年7月21日國務院法制辦聯(lián)合發(fā)改委、財政部起草《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，我國PPP項目立法進程加速，PPP模式的發(fā)展日趨規(guī)范嚴格。

（二）開發(fā)區(qū)政府層面。對開發(fā)區(qū)政府而言，推進PPP模式可以引入社會資本雄厚的資金支持，減輕財政壓力，促進風險合理分擔，實現政企“雙贏”。同時，有利于減輕開發(fā)區(qū)管理壓力，將政府從繁雜的日常管理中解脫出來，更好履行監(jiān)督責任，促進政府職能轉變。另外，社會資本可以帶來專業(yè)的運營和后期服務保障，為開發(fā)區(qū)提供更專業(yè)和完善的運營服務，能夠減輕開發(fā)區(qū)內部專業(yè)領域和專業(yè)人員短缺的壓力。

（三）社會資本層面。對社會資本而言，參與PPP項目一方面是能夠獲取穩(wěn)定且長期的收益，在當前經濟新形態(tài)下，PPP項目的穩(wěn)定收益回報，對于追求穩(wěn)健收益的長期投資者而言是非常理想的投資標的;另一方面PPP模式為社會資本提供了由政府合同背書的長期投資機會，可以有效提升企業(yè)信譽，保持良好的政商關系，有利于促進社會資本進行業(yè)務及市場開拓，有利于提升其市場競爭力。

三、開發(fā)區(qū)建設中PPP項目存在的問題

近年來，在國家大力推動下，PPP項目在各地開發(fā)區(qū)遍地開花迅速發(fā)展，但在發(fā)展的背后，卻存在一些制約開發(fā)區(qū)PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問題。

（一）項目選取缺乏前期科學論證。目前，許多開發(fā)區(qū)在選取PPP項目上不甚合理，在項目多、周期長、建設資金緊張的情況下，不考慮項目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補成本的準經營項目進行整體打包，包裝成PPP項目進行推廣，缺乏科學論證。有些開發(fā)區(qū)為了招標順利還會隱性做出兜底的承諾，甚至選擇明股實債的方式。這種方式只顧眼前利益，沒有長遠考慮，并不會減少政府財政的支出，只是把資金支付的時間向后拖延。雖然緩解了前期財政資金緊張的情況，但卻給后期政府造成巨大的財政壓力，甚至形成中長期政府債務風險。

（二）項目建設缺少后期相應的市場化運營環(huán)節(jié)。國家推廣PPP模式的本意是轉變政府職能，通過社會資本的參與，增強市場競爭性，借助社會資本雄厚的資金、先進的技術和高效的后期管理運營能力提升公共服務的質量。但在目前看來，在PPP項目中大多存在只顧項目建設，而后期運營乏力的現象。PPP模式強調的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設環(huán)節(jié)，更加強調社會資本的后期運營管理環(huán)節(jié)。但在實際操作中，開發(fā)區(qū)政府往往會忽略這一點，導致項目后期缺少市場化的運作，更談不上進行金融創(chuàng)新。對一些社會資本而言，雖然資金實力雄厚，但自身也缺乏后期項目運營管理的經驗，只是簡單的建設移交，難以實現有效運營。

（三）PPP專業(yè)人才稀缺，項目進展緩慢。目前，雖然各開發(fā)區(qū)都在熱推PPP模式，但其興起時間較短，開發(fā)區(qū)政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項目的前期識別、后期的管理運營上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，在沒有自己專業(yè)人員全程參與的情況下，提出的論證往往與當地實際情況不符，工作效率不高。這就導致對項目的定位不準確，模式選擇不合理，最后致使項目進展緩慢，落地難。習近平曾強調：“發(fā)展是第一要務，人才是第一資源?！倍瞬攀前l(fā)展的基礎，開發(fā)區(qū)建設中亟須補充PPP專業(yè)人才。

四、推進開發(fā)區(qū)PPP項目建設幾點建議

（一）選擇項目需要進行前期科學論證。在PPP項目的識別上，要科學審慎地進行物有所值論證和財政承受能力論證，充分考慮項目投入、回報和財政的承受能力的匹配度，切合實際地做好財政預算。同時，要謹慎使用整體打包的形式，根據項目自身的類型，合理選取運作模式。對于能夠產生穩(wěn)定現金流并可以覆蓋建設成本的經營性項目，要積極采用PPP模式進行推介;對于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準經營性項目，要明確開發(fā)區(qū)和社會資本方各自的支出責任，開發(fā)區(qū)在進行可行性缺口補貼時要嚴格把握財政預算支出;對沒有現金收益的公益型項目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會資本方后期運營維護的職責和開發(fā)區(qū)的績效考核標準。

（二）加大項目的后期市場化運營。PPP模式的本質可以說是一套以市場化方式生產公共產品的機制，應采取有效措施解決重融資輕模式等市場化程度較低的問題，進一步提升PPP領域的市場化程度。首先，要放寬市場準入，營造公平競爭的市場環(huán)境，在PPP項目設計時充分引入多家公司進行競爭，使真正有運營能力、效率高的企業(yè)參與到PPP模式中;其次，開發(fā)區(qū)在選擇PPP合作對象時，除充分考慮合作方整體實力以外，也需要考慮PPP合作對象的市場化程度以及市場競爭力。應該以積極的態(tài)度進行盈利模式創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)政府應廣泛借鑒吸收國內外成功經驗，為PPP項目選擇合法、適當的盈利模式，并客觀地對待社會資本提出的盈利模式方案。社會資本應充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，設計可行的盈利模式方案，通過技術或管理創(chuàng)新優(yōu)化項目成本，提升生產效率與運營效率;最后，開發(fā)區(qū)應完善監(jiān)管體系，通過制定產品與服務質量標準及定價機制、對產品與服務質量進行評估與監(jiān)管等方式，保證PPP領域市場競爭的有序進行，保障公共利益免受市場化的影響。

（三）強化對PPP模式研究，培養(yǎng)和引進專業(yè)人才。開發(fā)區(qū)政府作為PPP項目的參與者，要正確理解PPP模式的內涵，積極邀請專業(yè)知識豐富的專家學者為相關人員定期開展PPP相關內容的培訓，并經常組織學習發(fā)改委和財政部發(fā)布的各類PPP項目操作指南，不斷強化PPP從業(yè)隊伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數。還可以與高等院校和資質較高的專業(yè)機構達成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進專業(yè)知識，提高工作人員自身專業(yè)素質。加大專業(yè)人才引進，努力建設一批高水平的人才隊伍。

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