PPP模式中的行政法律問題研究

徐志剛

摘 要：進入21世紀以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。作為有效的項目推進模式，PPP模式已經(jīng)成為我國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式，對經(jīng)濟發(fā)展起到了重大的促進作用。目前PPP模式尚處于初級階段，其中諸多法律關(guān)系問題亟待完善，尤其是政府、企業(yè)、社會公眾之間的法律關(guān)系始終并不明確，一旦發(fā)生爭議，社會公眾的利益無法得到最大化保障?；诖?，本文圍繞PPP模式中的行政法律問題開展研究，從行政法視角，討論PPP模式法律規(guī)制構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：PPP模式；行政法；法律規(guī)制

一、PPP模式含義及法律關(guān)系

（一）PPP模式含義

PPP模式是政府與私人之間圍繞公共物品或服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議的方式形成合作關(guān)系，通過簽署相應(yīng)的合同，規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保合作能夠?qū)崿F(xiàn)，完成相應(yīng)的合作項目。PPP模式利用特許權(quán)經(jīng)營的方式將政府責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，形成政府與企業(yè)共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的合作關(guān)系，PPP模式能夠減輕政府的財政負擔(dān)，并且能夠減少企業(yè)的經(jīng)營阻力。

（二）PPP模式法律關(guān)系

PPP模式作為一種特殊的合作模式，具有較為復(fù)雜的法律關(guān)系。首先，以政府為主的公權(quán)組織和投資者之間的合作關(guān)系，2015年國家已經(jīng)明確將此種關(guān)系列為民事法律關(guān)系，但是政府在合作過程中的監(jiān)管及公權(quán)力運用仍歸屬為行政法律關(guān)系。其次，政府與私人共同出資新建經(jīng)營主體，這種關(guān)系可以視為前一種關(guān)系的延伸，仍是由民事法律進行調(diào)節(jié)。最后，政府公共權(quán)利部門與第三方運營部門之間的法律關(guān)系，比如政府監(jiān)督管理權(quán)利，PPP項目回收給政府等行為的法律關(guān)系，這些涉及行政特許經(jīng)營和行政監(jiān)管，必須由行政法律予以調(diào)整。由此可以看出，PPP模式的法律關(guān)系既包括民事法律關(guān)系，又包括行政法律關(guān)系，本文主要探究的是行政法律關(guān)系。

二、PPP模式法律規(guī)制存在的主要問題

（一）PPP模式法律層級較低

從目前實際情況來看，PPP模式法律并不完善，縱觀涉及PPP模式的相關(guān)立法，均以國家部門規(guī)章和政府規(guī)章形式出現(xiàn)，并不具備較高層級的法律效應(yīng)。值得注意的是，PPP模式的項目類型繁多，各自具有特點，由國家部門以規(guī)章形式予以立法可以理解，但長期缺乏上位法律，只由部門規(guī)章予以立法必然缺乏立法的系統(tǒng)性和全面性，更容易出現(xiàn)各部門規(guī)章矛盾的現(xiàn)象。因此，目前PPP模式中法律層級較低，一定程度上導(dǎo)致PPP模式下法律依據(jù)并不牢固，相應(yīng)的立法規(guī)范也存在較多問題，容易導(dǎo)致政府部門和企業(yè)之間產(chǎn)生矛盾，并且在司法實踐中難以解決。PPP模式法律規(guī)制存在的最嚴重問題就是現(xiàn)階段PPP模式立法層級較低，相應(yīng)的法律法規(guī)并不健全，因此PPP模式容易產(chǎn)生矛盾。

（二）PPP模式相關(guān)立法不完善

PPP模式由來已久，直至2015年財政部門才頒布《PPP項目合同指南》，明確規(guī)定了PPP模式屬于政府向社會資本采購的公共服務(wù)民事法律行為，由民事法律關(guān)系予以調(diào)整。但是，政府仍是該合作項目的監(jiān)督管理者，其與社會資本之間仍存在行政法律關(guān)系。筆者認為，政府與社會資本既存在民事法律關(guān)系，又存在行政法律關(guān)系。根據(jù)《PPP項目合同指南》要求，合作雙方應(yīng)出于平等自愿，一旦雙方之間產(chǎn)生爭議，應(yīng)適用民事訴訟程序，此項規(guī)定顯然無視PPP模式中的行政法律關(guān)系，鑒于政府地位具有特殊性，利用民事法律關(guān)系調(diào)整政府和社會資本的行為顯然并不合適。一旦政府和社會資本產(chǎn)生矛盾，政府的地位就會影響民事法律關(guān)系的公正性，甚至?xí)?dǎo)致行政公權(quán)力凌駕于司法審判之上，因此，目前相關(guān)部門出臺的涉及PPP模式的立法并不完善，民事法律關(guān)系并不能完全解決政府和社會資本的矛盾。

（三）PPP模式法律救濟缺位

PPP模式法律救濟在《PPP項目合同指南》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，該規(guī)定將PPP模式法律救濟適用于民事訴訟救濟制度，但事實上，民事訴訟制度并不能很好地救濟PPP模式中存在的爭議。一方面，PPP模式民事訴訟救濟無法保障平等。實踐中政府和企業(yè)之間的地位并不平等，企業(yè)往往不敢對政府提起訴訟，在合作過程中始終處于弱勢地位，民事法律關(guān)系無法更好地保障企業(yè)合法訴求。另一方面，政府兼具合作者、管理者、經(jīng)營者三重身份，一旦在合作過程中出現(xiàn)糾紛，往往以行政命令的方式解決糾紛，這就導(dǎo)致政府既是“當(dāng)事人”，又是“裁判者”，政府在涉及自身利益的前提下，往往發(fā)布有利于自身的行政命令。因此，目前PPP模式法律規(guī)制存在的主要問題就是救濟缺位。

三、從行政法視角構(gòu)建PPP模式法律規(guī)制

（一）構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法

自黨的十八屆三中全會開始，我國對市場資源配置十分關(guān)注，強調(diào)政府要轉(zhuǎn)變職能，要簡政放權(quán)，要從“管理型”政府向“服務(wù)型”政府過渡，要將政府工作的重點落實到公共服務(wù)之中。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)行政法的相關(guān)要求已經(jīng)偏離現(xiàn)實，應(yīng)基于政府轉(zhuǎn)型對行政法相關(guān)內(nèi)容進行修繕，完善行政法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法?，F(xiàn)階段PPP模式大量出現(xiàn)，其中產(chǎn)生的矛盾不占少數(shù)，我國應(yīng)借鑒先進國家作法，把PPP模式中涉及的法律問題納入到新行政法體系之中，讓政府更多地承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，避免在與企業(yè)合作中產(chǎn)生民事法律關(guān)系。

（二）充分展現(xiàn)PPP模式中行政法律價值

PPP模式中政府需要對公共物品或服務(wù)的質(zhì)量、安全予以保證，并且要為企業(yè)運營行為提供擔(dān)保，確保PPP模式下合作的公共物品或服務(wù)能夠滿足公眾需求，讓公共利益能夠得到最大化的保障。但是，目前關(guān)于PPP模式的相關(guān)規(guī)章要求，并沒有對政府的監(jiān)管責(zé)任進行進一步明確，政府在履行監(jiān)管責(zé)任時難免出現(xiàn)懈怠，一旦PPP模式下的項目對社會公眾利益造成侵犯，社會公眾只能以民事法律關(guān)系對相關(guān)企業(yè)提出訴求，并無法對政府部門提出訴求，限制了社會公眾的權(quán)利。從行政法視角，PPP模式法律規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)行政法律價值，突出政府責(zé)任，并在司法救濟中增加社會公眾對政府部門的追責(zé)，政府部門只有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，才能更好地履行監(jiān)督和管理義務(wù)，更加充分地維護社會公眾利益。

（三）強調(diào)行政法律對公共利益的維護

PPP模式存在的根本意義在于更好地提供公共物品或服務(wù)，最大限度滿足社會公眾利益。政府不應(yīng)站在社會公眾的對立面，而是應(yīng)與社會公眾利益一致，對PPP模式中的項目進行監(jiān)督和管理，這才能體現(xiàn)出PPP模式的優(yōu)勢所在?，F(xiàn)階段《PPP項目合同指南》中涉及社會公眾利益維護的內(nèi)容相對單薄，并沒有強調(diào)和突出政府對社會公眾利益維護的態(tài)度。只有賦予政府相應(yīng)的責(zé)任，讓政府代表社會公眾，利用行政法律維系政府和社會公眾之間的關(guān)系，才能讓社會公眾利益得到充分保障。歸根結(jié)底，政府創(chuàng)設(shè)PPP模式的目的是讓公共利益最大化，一旦PPP模式項目與社會公眾利益相悖，社會公眾不僅能夠向企業(yè)提出民事訴訟，更應(yīng)允許社會公眾向政府提供行政訴訟，借助雙軌道保障社會公眾利益，才能讓社會公眾利益最大化。

四、結(jié)論

PPP模式中蘊含復(fù)雜的法律關(guān)系，只有理清這些法律關(guān)系，讓民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系共同發(fā)揮作用，調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、社會公眾的利益，PPP模式才能在中國走得更遠。在未來的發(fā)展過程中，從行政法視角，PPP模式法律規(guī)制構(gòu)建應(yīng)構(gòu)建以行政服務(wù)為核心的新行政法，并充分展現(xiàn)PPP模式中行政法律價值，強調(diào)行政法律對公共利益的維護，確保PPP模式能夠在社會經(jīng)濟發(fā)展中貢獻出更多的力量。

參考文獻

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