小額貸款公司法律問題初探

摘 要 截至2017年末，我國共有小額貸款公司8551家，貸款余額9799億元，全年增加504億元。 與2016年相比，公司數量和從業(yè)人數略有下降，但貸款余額有所增加。距離小額貸款公司在我國試點已有十個年頭，其固有的法律問題接連顯現，在面對市場經濟新變化的過程中又衍生了新的法律問題，如融資渠道狹窄、放貸風險管控力度不足，這是金融工作者、也是我們法律人應該思考的問題。

關鍵詞 小額貸款公司 法律問題 性質 融資 管控

作者簡介：李偉，中南財經政法大學法學專業(yè)2015級本科生。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.149

信貸金融業(yè)務并非我國首創(chuàng)，小額信貸起源于上世紀中后期的孟加拉國，但“小額貸款公司”這一名稱并不是舶來品。根據中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行于2008年發(fā)布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），我國的小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。按照其定義，小額貸款公司不同于從事小額信貸（Micro Credit）業(yè)務或微型金融（Micro Finance）服務的金融機構，也不是一般意義上以盈利為目的的企業(yè)法人，除《指導意見》對小額貸款公司的設立、經營和監(jiān)管有特殊規(guī)定以外，小額貸款公司適用《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）的一般性規(guī)定。金融市場日新月異，經濟形勢也是不斷地在變化，而這一文件仍是目前我國小額貸款公司據以經營的主要依據。

小額貸款公司之所以能夠在我國落地生根，是因為它有利于我國經濟的全面、協調發(fā)展，其肩負的任務就是增加農村金融資源供給，為我國小微企業(yè)、農戶與個體工商戶提供生產周轉所必須的資金，提高小微企業(yè)和農戶的信貸可獲得性，促進農村經濟發(fā)展 。這些年來中國人民銀行發(fā)布的年度數據顯示，小額貸款公司已經有了長足發(fā)展，逐漸成為我國小微企業(yè)和農戶進行融資的主要途徑；同時，小額貸款公司還在擴大居民就業(yè)、提高居民收入方面起到了積極作用，為進一步解決“三農”問題做出了巨大貢獻。雖然小額貸款公司與銀行一樣經營貸款業(yè)務，但是和后者相比，小額貸款公司在發(fā)放貸款方面更為便捷、迅速，甚至能夠在申請的當天放貸到賬，從而及時滿足中小、微型企業(yè)以及農村金融市場的資金需求。而相較于民間借貸這類民事行為，小額貸款則是商行為，即是一種經營行為 ，采取了更為規(guī)范的方式，風險也能得到一定程度的控制，利率高于民間借貸，而且在救濟依據上也不限于民法規(guī)范。所以，從功能和地位兩方面看來，我國的小額貸款公司類似于玻利維亞的陽光銀行、印度尼西亞的人民銀行小額信貸部以及孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。

一、小額貸款公司現存的法律問題

從2008年《指導意見》出臺以來， “小額貸款公司”也成為了理論與實務界熱議的話題，法學領域內的學者們也紛紛撰文著書發(fā)表對小額信貸的觀點。雖然具有“普惠性”的小額貸款公司擁有自由的貸款模式和風險管控機制，但經過近十年的發(fā)展，小額貸款公司存在的法律問題還是逐漸顯露。筆者參考《指導意見》、2014年中國人民銀行與銀監(jiān)會聯合發(fā)布的《小額貸款公司管理辦法（征求意見稿）》，將存在的法律問題總結為以下幾點：

（一）對小額貸款公司的性質和地位不明確

關于小額貸款公司到底是一般企業(yè)法人還是金融機構的爭議一直存在，尚無高位階法律進行規(guī)定。小額貸款公司與一般企業(yè)法人有著相同的公司制組織結構，但是其經營的貸款業(yè)務超出了普通企業(yè)的經營范圍；另一方面，小額貸款公司不能吸收公眾存款，也沒有金融業(yè)務經營許可證，貸款的額度和對象都有限制，故不同于一般金融機構。處在這樣的尷尬地位，小額貸款公司的性質只能是從事政府規(guī)定的特殊信貸服務的機構。由于在法律上缺乏對小額貸款公司性質、地位的明確規(guī)定，具體適用法律時出現了重大問題，比如能否適用有關的金融優(yōu)惠政策、貸款時不能抵押或擔保，這都不同程度地影響了我國小額信貸的發(fā)展。

（二）規(guī)定過于嚴格，融資渠道狹窄

小額貸款公司作為一個政策性經濟實體，在設立的資金標準上，《指導意見》明確了有限公司和股份公司的注冊資金分別不低于五百萬和一千萬元，且必須以貨幣形式一次性付清，這比《公司法》的同類規(guī)定更為嚴格；多個地方政府對作為發(fā)起人的企業(yè)也有額外規(guī)定，如上海有“凈資產不低于五千萬元，總利潤金額總數達到1500萬元并且連續(xù)3年處于盈利狀態(tài)”的規(guī)定；而在利率上，小額貸款公司不能設定高于同期銀行4倍的貸款利率，浮動范圍有限；小額貸款公司若想轉制成為村鎮(zhèn)銀行也有諸多條件限制。這么多的限制性規(guī)定相當于給小額貸款公司上了“緊箍咒”，使其在運營過程中缺乏活力，也缺乏足夠的收益來源。

小額貸款公司在“只貸不存”的制度規(guī)范下，無法吸收足夠的資金來充實貸款金庫，現行的融資渠道僅有股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構的融入資金。而銀行業(yè)金融機構基于風險和效益回報率考慮，并不愿意或不十分愿意向提出請求的小額貸款公司提供資金，現實中很少有小額貸款公司能夠達到《指導意見》中規(guī)定的對外融資50%的比例上限?！靶☆~貸款公司與正規(guī)金融機構相比，其并未取得金融機構的名號，造成兩方主體在身份地位上形成‘馬太效應，且自身風險防控能力較差，使得從商業(yè)銀行實際貸取資金遠遠小于公司融資需求?！?所以，許多小額貸款公司成立后不久，就將現存資本金全部發(fā)放一空，出現有貸款之名而無貸款之實的現象。由于小額貸款公司無法像普通金融機構一樣經營存款業(yè)務以及開發(fā)其他金融產品來增加收益，如尤努斯 說的那樣，等于“鋸掉了小額信貸的一條腿”，當可供貸款余額不足時，小額貸款公司的正常運營將受到嚴重影響，其承載的扶持小微企業(yè)和農戶的普惠性目的也難以實現。

（三）稅收負擔沉重，盈利空間小

從我國現行財稅政策來看，還沒有針對小額貸款公司的稅收優(yōu)惠政策和相關的財政補貼，對比于其他農村金融機構，在扶持政策上明顯處于劣勢?，F實中，小額貸款公司需繳納包括25%的企業(yè)所得稅和5%的營業(yè)稅，而農村信用社則只需要繳納12.5%的企業(yè)所得稅和3%的營業(yè)稅，因而除了較重的一般運營成本外，小額貸款公司還不得不負擔沉重的稅收壓力，這與我國目前的稅收減免趨勢相背。歸根結底，造成稅負沉重的原因，在于小額貸款公司介于金融機構和普通企業(yè)間的定位模糊和雙重性質問題，使其不僅享受不了國家的稅收優(yōu)惠，還要以全部利息為計稅依據繳納稅收。

筆者認為其利潤空間小、盈利水平低有三方面原因：其一，在制度設計方面，小額貸款公司不能吸收公眾的存款，從兩個以內銀行融資數量有限，被允許開發(fā)的金融產品和金融服務較少，貸款利率有嚴格的范圍限制，缺乏創(chuàng)造收益的有效途徑，而且公司內部的財務杠桿率低，無法在既定的創(chuàng)收途徑內達到利益的最大化；其二，就是在財政稅收負擔上面臨著不小的壓力；其三，小額貸款公司內部業(yè)務人員知識、技能有限，難以推動公司的業(yè)績和利潤不斷增長。不以“商業(yè)性”為主要特征的小額貸款公司，就政策優(yōu)惠不及農村信用社等金融機構，就利潤空間無法與其他商業(yè)銀行相匹敵，股東們的股權回報率較低，我認為這也是近幾年小額貸款公司數量呈下降趨勢的一個重要原因。據中國農科院貧困與發(fā)展研究室主任汪三貴的測算，在中國，一個小規(guī)模的小額貸款機構需要20%左右的利率，才能補償操作成本。 若這個利率可信，那么實際貸款利率必須高于20%才能有利潤空間，而實際的貸款利率一般為百分之十幾，針對農戶的貸款利率更低。

（四）監(jiān)管力度不夠，風險管控不足

按照《指導意見》的精神，小額貸款公司為非完全意義的金融機構，其從事的貸款業(yè)務只是類金融業(yè)務，我國小額貸款公司還未納入“一行三會”系統，對于這一類公司，基本由各地方金融辦或者臨時組建的領導小組來承擔監(jiān)管職責，既存在全國性的集中監(jiān)管缺失問題，又存在地方政府部門多頭監(jiān)管、協調困難的問題。地方政府部門或領導小組沒有配備專業(yè)的審查人員，有限的人員難以應對大量的專業(yè)化審批工作，審查也慢慢流于形式，且大多只在設立階段對呈交的書面材料進行準入資格監(jiān)管，缺少對這類公司日常業(yè)務活動的監(jiān)管。不能否認，現場進入與現場檢查制度會耗費政府部門的成本，可只注重資格審查的監(jiān)管難免有“虎頭蛇尾”之嫌，也不利于引導小額貸款公司朝著合法有序的狀態(tài)發(fā)展。此外，由于我國小額貸款公司并未接入全國征信系統，且信用制度體系不能符合現實發(fā)展需求，對信用風險的監(jiān)管仍舊存在真空區(qū)域。

而缺少了監(jiān)管，逐利性會驅使小額貸款公司一步步劍走偏鋒，增加風險隱患。比如，實際中部分小額貸款公司為其他企業(yè)提供注冊驗資貸款、向不符合《指導意見》規(guī)定的項目發(fā)放貸款以提高回報率；有的公司不規(guī)范地經營小額貸款業(yè)務，設置的貸款利率超過規(guī)定標準4倍的上限，甚至已達到高利貸標準；部分公司變相吸收公眾存款來增加可供貸款額，違反“只貸不存”的制度設計規(guī)范；有的公司為減少人力成本，在招錄勞動者過程中，除高級管理人員外，對一般員工多不要求擁有金融業(yè)務方面的技能。此外，關乎小額貸款公司發(fā)展的信用風險、股東抽逃資本金風險、洗錢風險等，都是目前制約我國小額貸款公司進一步發(fā)展的隱患。

（五）遭遇互聯網借貸業(yè)務的強烈沖擊

互聯網借貸服務，簡稱P2P（peer to peer），實際上是一種民間借貸形式，不過它創(chuàng)新地將小額借貸與實時便捷的互聯網聯系起來，在第三方互聯網平臺的介入下，借貸雙方無需碰面，在任何時間、任何地點就可完成借貸手續(xù)?；ヂ摼W借貸不僅具有貸款額度小、快捷、便利、有保證等和小額貸款公司相同的特點，還具有零擔保、無負擔與高靈活性的個性。論及P2P網貸服務的優(yōu)勢，相對于小額貸款公司而言，最為突出的當屬借貸不受時空范圍的限制、投資門檻低以及收益率高 。小額貸款公司在經營放貸業(yè)務時，一般會囿于行政區(qū)域的限制，因貸款人主要向本區(qū)域內的小額貸款公司申請貸款。而在融資以及投資人數上的限制，使得設立小額貸款公司的條件更為嚴格。稅負重、盈利空間小的小額貸款公司在市場上難以與P2P網貸機構競爭，從而導致更多的人改變投資方向。盡管P2P網貸已經在走下坡路，但是小額貸款公司必須正視自己的短板，增強應對更多潛在金融服務或機構沖擊的能力，當然，這還得以國家政策為導向。

二、小額貸款公司法律問題的解決路徑

相比于國家對混亂的網絡貸款市場尤其是“校園貸”采取明令限制甚至取締的措施，筆者以為要解決小額貸款公司現存的法律問題，應該從多方面入手，慢慢規(guī)制小額貸款公司的不良現象。具體來說，包括以下四個方面：

（一）制定高位階法律，明確小額貸款公司的性質、地位

筆者建議，制定《小額信貸法》，專門的法律法規(guī)再輔之以配套的政策規(guī)定，可提高法律權威和針對性，縮小模糊地帶，既有利于小額貸款公司的正常有效運行，也有利于政府部門對其進行切實監(jiān)管。孟加拉國針對小額信貸行業(yè)就制定了高位階的《農村銀行法》，用以監(jiān)管本地銀行的實際經營活動。筆者以為應該明確小額貸款公司的金融機構地位，雖不同于銀行等一般金融機構，但小額貸款公司主要從事的是信貸服務，須執(zhí)行國家金融政策和方針，且依法納入銀監(jiān)會系統進行監(jiān)管，理應享受和其他金融機構平等的對待，其中包括統一適用稅率和享受財政補貼。

（二）放松條件限制，拓寬融資渠道

筆者贊同在設立條件方面制定嚴于《公司法》的規(guī)范，但是為了保障小額貸款公司的經營活力和經營收益，對注冊資本、發(fā)起人資格、利率設置、轉制條件等要減輕限制程度，釋放效益創(chuàng)造力。比如，要拓寬小額貸款公司的有效融資渠道，提高可供貸款資金額，支撐貸款業(yè)務。在基本的貸款業(yè)務之外，小額貸款公司可以創(chuàng)新經營方式，開發(fā)更多的業(yè)務方向，提高收益水平，例如：經營收益抵押貸款業(yè)務，以未來現金流換取現實資金融通，充分盤活借貸者自身財務資源，省去尋找擔保的艱難過程。 再者，小額貸款公司可嘗試私募債券，“在發(fā)行私募債的實體和程序規(guī)定上可以參照經證監(jiān)會批準的《上交所中小企業(yè)私募債券業(yè)務試點辦法》……可嘗試在銀行間拆借中心下設一個小額貸款公司的同行業(yè)拆借中心……將會促進全國范圍內的小額貸款公司通過同業(yè)拆借中心網絡聯結起來，避免區(qū)域內資金流動性風險，有效整合全國小額貸款公司的資金配置” ，從而提高自身可貸資金的可獲得性。

（三）完善小額貸款公司的治理結構，使其科學化、規(guī)范化

小額貸款公司在沿用公司制的基礎之上，改善“分散化”的治理結構，按責設職，按職用人，比如設立獨立董事和獨立監(jiān)事，保障其依照公司章程獨立履行自己的職責，實現決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權相分離，防止股東操縱董事會損害其他股東（尤其是中小股東）的權利。再者，筆者以為國家應該放寬主要發(fā)起人的持股比例約束，但公司內部也要避免股權過度集中而形成“一股獨大”的局面。除此之外，小額貸款公司還要依據金融法規(guī)、政策建立完善的財務會計制度，定期結算和評定本公司的損益，必要時可以設立占資本金一定比例的風險應對準備金或周轉金，建立針對呆賬、壞賬的應對機制。而通過中國小額貸款公司協會（CMCA），小額貸款公司之間可以互相交流管理經驗，在條件成就時可以“抱團取暖”，共同應對經濟形勢帶來的沖擊。

（四）嚴格貸款風險控制，加強監(jiān)管

在內部風險管控方面，小額貸款公司目前尚未獲得央行征信數據庫的支持，筆者認為應該加強征信系統建設，同時將征信系統引入到小額貸款公司的日常經營活動，強化對貸款人的信用等級評定。小額貸款公司應該落實“小額、分散”的貸款原則，嚴格審核貸款人提交的資料；建立適當的議事表決制度和權責制度，各部門間協調一致，管控風險；錄用有金融業(yè)務技能的勞動者，并定期進行職業(yè)能力培訓，提高風險防范水平。在外部風險管控上，首先，鑒于我國社會，尤其是農村社會，是一種“熟人社會”，故可以借鑒外國的聯保制度，讓農戶間相互聯合、相互擔保，分散風險；其次，可以通過CMCA集體對抗政策、經濟波動帶來的風險。

針對目前我國監(jiān)管小額貸款公司存在的“多頭管理、效率低下”的現象，我國應該完善立法設計，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管內容，填補監(jiān)管漏洞，做到監(jiān)管不缺位。筆者以為，銀監(jiān)會擁有專業(yè)的監(jiān)管人員和技術，以它為主要的監(jiān)管機構在目前來說為最合適。同時，“進一步完善小額貸款公司信用評級，按照信用評級結果實施分類監(jiān)管，可以引導小額貸款公司規(guī)范運作……評級不同，在監(jiān)管資源分配、現場檢查和非現場檢查頻率等方面也將區(qū)別對待，小額貸款公司評級越低越會被重點監(jiān)管，現場監(jiān)管的頻率也會更高?！?/p>

解決這些法律問題，給小額貸款公司“松松綁”、“治治病”刻不容緩。筆者希望，在不久的將來能夠看到我國小額貸款公司在專門的法律法規(guī)下規(guī)范有序地發(fā)展，成為我國農村金融的領頭羊。

注釋：

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