衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題與對(duì)策探討

董澤艷，陳琳

[摘 要]隨著深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)現(xiàn)代衛(wèi)生計(jì)生單位管理要求越來越高，要求衛(wèi)生計(jì)生單位在不斷提升自身管理水平的同時(shí)也要增強(qiáng)其行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。內(nèi)部控制建設(shè)是國(guó)家加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生計(jì)生單位監(jiān)督管理，規(guī)范其內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)廉政建設(shè)的重要措施，是對(duì)衛(wèi)生計(jì)生單位建立健全各項(xiàng)管理制度的客觀要求，同時(shí)也是提升衛(wèi)生計(jì)生單位管理水平的重要體現(xiàn)。本文分析了國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下衛(wèi)生計(jì)生單位在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在的典型問題，并由此提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]衛(wèi)生計(jì)生單位；內(nèi)部控制；醫(yī)藥衛(wèi)生體制；改革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.003

[中圖分類號(hào)]F239.45；R197.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）08-00-02

內(nèi)部控制建設(shè)既是衛(wèi)生計(jì)生單位的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，也是一項(xiàng)重要的制度建設(shè)安排，是提高衛(wèi)生計(jì)生單位自我管理水平的基石。衛(wèi)生計(jì)生部門必須制定和落實(shí)相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，同時(shí)在內(nèi)部管理體制中引入制衡機(jī)制，才能在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)防控風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。不僅如此，內(nèi)部控制與制衡對(duì)于提高單位管理水平，改進(jìn)衛(wèi)生計(jì)生單位醫(yī)療，提高公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效率，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，建設(shè)專業(yè)化、精細(xì)化、規(guī)范化管理的服務(wù)型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位都具有重要意義。下面針對(duì)衛(wèi)生計(jì)生內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題進(jìn)行剖析。

1 目前衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

1.1 缺乏內(nèi)部控制理念，輕視內(nèi)部控制效力

黨的十八大以來，內(nèi)部控制作為堵塞漏洞、完善監(jiān)管、優(yōu)化流程等的有效管理途徑，在確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠，以及提高醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和效率方面，取得了巨大成效，越來越得到各行各業(yè)政事業(yè)單位的高度重視。但在進(jìn)行衛(wèi)生計(jì)生單位體制改革的過程中，一些單位的負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作的認(rèn)識(shí)和重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們對(duì)于中央和上級(jí)的相關(guān)文件精神消極對(duì)待，虛與委蛇、敷衍了事，以至于對(duì)內(nèi)部控制的具體內(nèi)容和要求模糊不清；甚至有的單位負(fù)責(zé)人不認(rèn)同內(nèi)部控制建設(shè)屬于單位的重要工作，認(rèn)為做好醫(yī)療公共衛(wèi)生服務(wù)業(yè)務(wù)才是單位主要任務(wù)，內(nèi)部控制建設(shè)完全是沒事找事。此外，一部分財(cái)務(wù)人員也存在著錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)政部門逐年出臺(tái)了一系列資金監(jiān)管制度、部門預(yù)算編制以及決算編制審核制度等，完善了國(guó)庫集中支付系統(tǒng)，能對(duì)單位各項(xiàng)開支進(jìn)行全程監(jiān)管，而開展多此一舉的內(nèi)部控制建設(shè)除了增加自身工作量外別無它用，因此認(rèn)為內(nèi)部控制制度建設(shè)工作是勞民傷財(cái)、出力不討好的事。

1.2 內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制執(zhí)行力在諸多方面存在落實(shí)不到位的情況，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，單位制度是一套，內(nèi)部控制制度又是一套，存在“兩張皮”的情況，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，例如：個(gè)人借款長(zhǎng)期不清賬，未做能到“前賬不清，后賬不結(jié)”，甚至存在部分領(lǐng)導(dǎo)跨越制度，繞開本該執(zhí)行的審批程序，使內(nèi)部控制失效的情況。第二，做事敷衍，遇事推諉，重視結(jié)果而不重視過程，無過程監(jiān)管，例如：?jiǎn)挝粌?nèi)部預(yù)算的執(zhí)行隨意調(diào)整，致使單位績(jī)效目標(biāo)管理的管理效果大打折扣，而當(dāng)制度執(zhí)行涉及單位多個(gè)部門時(shí)無人跟蹤、督促與落實(shí)；主管部門對(duì)所屬單位的重大項(xiàng)目的監(jiān)管不到位，特別是對(duì)特大項(xiàng)目采購審批存在走過場(chǎng)的情況，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改情況未跟蹤；未仔細(xì)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行定期盤點(diǎn)，特別是部分基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在藥品管理混亂、盤點(diǎn)不清的情況；固定資產(chǎn)存在賬實(shí)不符的情況；檔案管理不規(guī)范，存在財(cái)務(wù)檔案資料移交及借閱較隨意以及重要檔案資料或信息缺失的現(xiàn)象；績(jī)效自評(píng)價(jià)分析工作僅觸及表皮，難以深入，或者簡(jiǎn)而化之。第三，內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)與績(jī)效考核結(jié)果相脫節(jié)，比如：績(jī)效未根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)，打人情分或怕得罪人打平均分等，未做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而未能調(diào)動(dòng)職工工作積極性。

1.3 內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏監(jiān)管約束，監(jiān)督部門獨(dú)立性缺失

內(nèi)部控制監(jiān)督是內(nèi)部控制建設(shè)的基本要素，也是內(nèi)控措施圓滿執(zhí)行的重要保障機(jī)制。一般情況下，衛(wèi)生計(jì)生單位雖然大部分設(shè)立了內(nèi)審部門，但內(nèi)審部門作為內(nèi)部控制的監(jiān)管部門，其執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力受到單位領(lǐng)導(dǎo)的直接約束，缺乏獨(dú)立性，不能有效、獨(dú)立地對(duì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。此外，作為衛(wèi)生計(jì)生單位主要的外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)等部門其關(guān)注的焦點(diǎn)大多集中于財(cái)政資金的使用是否合法、合規(guī)。對(duì)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)來說，自用資金才是單位的運(yùn)營(yíng)資金主要組成部分，而審計(jì)部門往往對(duì)被審計(jì)單位的自用資金執(zhí)行情況不予重視。這些外部和內(nèi)部監(jiān)管的缺失，使得衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制制度體系的完善失去了助推力。

2 加強(qiáng)衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

2.1 強(qiáng)化第一責(zé)任人意識(shí)，提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)

加大宣傳力度，把內(nèi)部控制的管理理念傳至單位所有干部職工，讓其充分意識(shí)到內(nèi)部控制在有效保護(hù)單位資產(chǎn)的安全與完整、防范腐敗與舞弊行為以及實(shí)現(xiàn)單位績(jī)效目標(biāo)管理等方面的重要性。在具體的工作中，要運(yùn)用好內(nèi)部控制方法，加強(qiáng)對(duì)單位重大風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位的掌控，分解職責(zé)，責(zé)任目標(biāo)落實(shí)到人，逐漸形成制度管人，而非人管制度的良好內(nèi)控建設(shè)氛圍。與此同時(shí)，還需強(qiáng)化衛(wèi)生計(jì)生單位全面貫徹內(nèi)部控制管理的理念，不能為“內(nèi)控”而控，為“檢查”而查，全面樹立內(nèi)部控制的思想，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制循序漸進(jìn)地從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)。只有實(shí)現(xiàn)主觀能動(dòng)性的自我轉(zhuǎn)變，才能真正地有序提升衛(wèi)生計(jì)生單位的內(nèi)部控制執(zhí)行力。

2.2 內(nèi)部控制重在建設(shè)，關(guān)鍵在于執(zhí)行

內(nèi)部控制體系建設(shè)中制度建設(shè)是基礎(chǔ)，執(zhí)行是關(guān)鍵。習(xí)近平總書記曾在十八屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)：“好的法規(guī)制度如果不落實(shí)，只是寫在紙上，貼在墻上，編在手冊(cè)里，就會(huì)成會(huì)為稻草人，紙老虎，不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有的作用，反而會(huì)損害法規(guī)制度的公信力。我們要下大氣力建制度、立規(guī)矩，更要下大力氣抓落實(shí)、抓執(zhí)行，堅(jiān)決糾正隨意變通、惡意規(guī)避、無視制度等現(xiàn)象。”因此，內(nèi)部控制制度關(guān)鍵在于執(zhí)行。當(dāng)然所有制度的制定、執(zhí)行和完善都離不開集體智慧和個(gè)人的參與，而內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，依靠單位各級(jí)管理人員和每一位干部職工逐步提高對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的覺悟，正確理解內(nèi)部控制的內(nèi)容和要求，并認(rèn)同嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制的真正含義，只有這樣才能不折不扣地貫徹落實(shí)單位內(nèi)控制度。此外，衛(wèi)生計(jì)計(jì)生單位的內(nèi)部控制建設(shè)還應(yīng)結(jié)合精神文明建設(shè)，加大宣傳和培訓(xùn)力度，逐步讓單位每個(gè)干部職工都認(rèn)可內(nèi)部控制管理理念，最終讓內(nèi)部控制管理工作回歸日常化，使其成為干部職工遵守執(zhí)行內(nèi)控制度的自發(fā)行為。假若能努力做到這一點(diǎn)，那么提升單位內(nèi)部控制執(zhí)行力的效率和質(zhì)量會(huì)真正地從口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的工作成效。此外，內(nèi)控制度的有效執(zhí)行也是財(cái)政部門內(nèi)部控制工作考評(píng)的重點(diǎn)。在衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制常態(tài)運(yùn)行機(jī)制建立以后，單位及各部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)定，并動(dòng)員單位全員學(xué)習(xí)，使內(nèi)部控制的執(zhí)行成為一種工作常態(tài)。

2.3 提高單位內(nèi)部審計(jì)水平，強(qiáng)化內(nèi)部控制職責(zé)監(jiān)管

通過內(nèi)部控制度監(jiān)管，能夠增添單位各個(gè)部門、各個(gè)崗位之間嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度的動(dòng)力，保證內(nèi)部控制執(zhí)行的效率；同時(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系在設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的缺陷，從而有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見，促進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)的不斷改進(jìn)和完善。應(yīng)賦予單位內(nèi)部審計(jì)部門相應(yīng)的內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)其權(quán)責(zé)范圍，做到每年至少進(jìn)行一次本單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，摸清在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)及其監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。此外，在執(zhí)行內(nèi)控制度的過程中，還應(yīng)將單位的重要或重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)列為關(guān)注的核心，尤其對(duì)一些權(quán)力過分集中的重要崗位和關(guān)鍵領(lǐng)域要充分引起注意，在綜合考慮單位內(nèi)部本身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及管理需求的基礎(chǔ)上，提出合理的內(nèi)部制度改進(jìn)意見，不斷完善其內(nèi)控建設(shè)制度，形成與其內(nèi)、外部環(huán)境充分適應(yīng)的衛(wèi)生計(jì)生單位內(nèi)部控制體系。

2.4 靈活運(yùn)用內(nèi)部控制方法，做好內(nèi)部控制建設(shè)執(zhí)行的協(xié)調(diào)工作

開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，包括單位層面和業(yè)務(wù)活動(dòng)兩方面工作，在執(zhí)行過程中卻往往涉及單位的諸多職能部門，貫穿于單位的各個(gè)層面和執(zhí)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)，并最終在財(cái)務(wù)管理的業(yè)務(wù)活動(dòng)中反映出來。因此，應(yīng)充分利用好內(nèi)部控制方法，使得不同屬性的內(nèi)控制度從不同角度上各盡其用，同時(shí)單位的各個(gè)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的內(nèi)部控制職責(zé)，從源頭上建立和健全權(quán)責(zé)對(duì)等、彼此約束的監(jiān)督機(jī)制，全力推動(dòng)內(nèi)部控制執(zhí)行協(xié)調(diào)工作的順利進(jìn)行。

3 結(jié) 語

內(nèi)部控制制度的建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷完善的過程。內(nèi)部控制制度的生命在于嚴(yán)格執(zhí)行。在新時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中，衛(wèi)生計(jì)生單位，特別是醫(yī)療衛(wèi)生單位要保證良性運(yùn)營(yíng)并實(shí)現(xiàn)其自身發(fā)展，就必須懂得完善本單位的內(nèi)部控制建設(shè)，來達(dá)到控費(fèi)、降低衛(wèi)生計(jì)生單位的營(yíng)運(yùn)成本的目的，從而促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

注：陳琳，通訊作者

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