行政事業(yè)單位內部控制研究

涂敏燕

[摘 要]行政事業(yè)單位是社會公共服務的主要載體，但是其在發(fā)展過程中，內部控制工作存在著很大的不足，在一定程度上阻礙了自身的發(fā)展。而隨著社會經濟的發(fā)展，我國對行政事業(yè)單位內部控制又提出了較高的要求。因此，只有做好內部控制工作，才可以更好地滿足時代發(fā)展要求，促進行政事業(yè)單位更好、更快地發(fā)展。本文將會對行政事業(yè)單位內部控制過程中存在的問題進行全面、系統(tǒng)的分析，然后制定與之相匹配的預防和解決措施，以提高行政事業(yè)單位內部控制效率。

[關鍵詞]行政事業(yè)單位；內部控制；財務預算

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.002

[中圖分類號]F239.45；F810.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）08-000-04

近些年來，我國市場經濟體制進行了一系列的改革和完善，同時也對行政事業(yè)單位部控制建設工作提出了全新的要求。但是，受到各種因素的影響和制約，行政事業(yè)單位在內部控制過程中出現(xiàn)了或多或少的問題，嚴重影響了行政事業(yè)單位內部控制工作的效率和質量。因此，為了確保行政事業(yè)單位內部控制工作的順利進行，需要加大對內部控制的系統(tǒng)研究，并制定一套適合我國基本國情的行政事業(yè)單位內部控制體系，以更好地促進事業(yè)單位的發(fā)展。

1 內部控制概述

1.1 內部控制的含義

內部控制通常是指事業(yè)單位為了更好地實現(xiàn)其經營目標，以保證相關信息資料的真實性、準確性，確保經營方針得到有效執(zhí)行，提高經營活動的效率性、經濟性和效果性而實施的自我調整、規(guī)劃、控制、約束、評價的一系列手段、方法與措施的總稱。

1.2 行政事業(yè)單位內部控制的基本原則

1.2.1 全面性原則

全面性原則通常是指內部控制工作始終貫穿于行政事業(yè)單位的各個環(huán)節(jié)，并實現(xiàn)全過程的、全面的控制。實際上，行政事業(yè)單位內部控制一般需要依靠人來建立和實施，在層次上需要涵蓋各個層級的人員，如單位負責人和所有相關工作人員。經濟活動是行政事業(yè)單位內部控制工作的主要對象，從這個層面來看，就需要把內部控制的對象覆蓋到行政事業(yè)單位及所有附屬單位的業(yè)務，如政府釆購業(yè)務、預算業(yè)務、收支業(yè)務等。內部控制的思想需要融入執(zhí)行、決策和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中，從而有效避免內部控制工作存在漏洞，確保內部控制工作的有效性。

1.2.2 制衡性原則

制衡性原則通常是指行政事業(yè)單位在部門崗位設置、議事決策機制、業(yè)務流程及權責分配等方面形成相互監(jiān)督、相互制約的機制，確保各個部門、不同崗位之間所進行的權責分配能更好地滿足內部控制的基本要求。從橫向的角度分析，可以發(fā)現(xiàn)完成某項任務一般需要由兩個或兩個以上相互獨立且平行的人員或部門共同協(xié)作完成；從縱向的角度分析，可以發(fā)現(xiàn)完成某項任務一般需要經過兩個或兩個以上互不隸屬的環(huán)節(jié)或崗位，形成上級受下級牽制、下級受上級監(jiān)督的監(jiān)督制約機制，而且任何人都不能擁有完全凌駕于內部控制之上的權力。

1.2.3 重要性原則

對于事業(yè)單位而言，行政事業(yè)單位在全面控制的基礎上需要盡可能地突出重點，針對重要經濟活動實施更為嚴格的內部控制制度，從而保證內部控制工作中不會出現(xiàn)重大缺漏。雖然行政事業(yè)單位屬于國家的非營利性組織，不會跟企業(yè)一樣從事生產經營活動，但是還會經常面臨各種各樣的風險，例如經濟風險、管理風險、法律政策風險與道德風險等。同時，在開展內部控制建設過程中，行政事業(yè)單位需要對經濟活動中所遇到的各項風險給予高度的關注，并采取有效的內部控制措施來解決，從而把風險盡可能地降到最低。

1.2.4 適應性原則

內部控制工作的開展需要與行政事業(yè)單位的業(yè)務范圍、性質、特點、具體環(huán)境及風險水平相適應，同時還需要根據內外部環(huán)境的變化情況來對其進行適當?shù)恼{整，從而提高內部控制效率和質量。此外，行政事業(yè)單位內部控制的程序、制度和措施也需要與其所處的環(huán)境結合在一起，并根據新的要求和變化，及時調整程序、完善制度、改進措施，不斷對行政事業(yè)單位內部控制工作進行修訂和完善，以更好地滿足時代發(fā)展需求。

1.3 行政事業(yè)單位內部控制的重要性

行政事業(yè)單位內部控制工作的開展對于推動事業(yè)單位的發(fā)展具有十分重要的意義。行政事業(yè)單位的資金基本上依靠財政資金，因此，做好事業(yè)單位財政資金的管理工作就顯得尤為重要。對財政資金進行科學、合理的利用是保證行政事業(yè)單位內部控制工作得以順利進行的前提。通過完善內部控制制度，可以提高事業(yè)單位財政資金的使用效率，避免資金的浪費，同時也可以有效預防貪污、欺詐現(xiàn)象的發(fā)生，保障資金的安全。通過對行政事業(yè)單位內部控制制度進行科學的分工、規(guī)范化的處理、合理的管理，不僅可以有效地對控制方案進行調節(jié)和分配，并實現(xiàn)對相關資源的優(yōu)化配置，還可以保障內部控制工作的效率和質量，推動事業(yè)單位更好、更快地發(fā)展。

2 行政事業(yè)單位內部控制中存在的問題

2.1 內部控制意識薄弱

目前，我國大部分事業(yè)單位管理者對內部控制工作缺乏足夠的了解和認識，內控意識相對比較薄弱，從而導致內部控制工作無法得到有效的開展。同時，現(xiàn)有的行政事業(yè)單位內部控制制度更多地將重點放在財政預算安排方面，管理者認為只要嚴格按照相關規(guī)范和標準來對財務預算進行編制，從而完成資金的申領和使用就可以了。但是在具體工作過程中，由于大部分事業(yè)單位員工未對內部控制工作給予重視，從而導致財政經費失控現(xiàn)象經常發(fā)生，在一定程度影響了事業(yè)單位內部控制的效率和質量。此外，還有些事業(yè)單位的管理者和相關人員認為內部控制工作是會計部門、財政部門的事情，從而導致他們的主觀能動性比較差，致使行政事業(yè)單位內部控制工作明顯滯后，不能很好地滿足事業(yè)單位的需求。

一些行政事業(yè)單位的管理者，未真正意識到內部控制的重要性，未能做到以身作則，未在內部控制工作中投入大量的人力、物力和財力。而事業(yè)單位員工上行下效，也嚴重缺乏內部控制意識，把內部控制制度視為一種書面文件，無法真正落實到實際工作中去，甚至有些行政事業(yè)單位開展內部控制工作只是簡單地應付上級，敷衍了事，走走過場而已，無法更好地發(fā)揮內部控制工作的作用。

2.2 缺乏完善的內部控制環(huán)境

要想確保行政事業(yè)單位內部控制工作有條不紊地進行，需要構建一個良好的內部控制環(huán)境，能夠真實地反映事業(yè)單位自上而下對內部控制工作的重視程度。良好的內部控制環(huán)境是保證內部控制工作得以順利進行的關鍵。對于行政事業(yè)單位而言，內部控制環(huán)境包含以下三個方面：①組織框架；②人力資源；③內部控制意識。每一個部分又涉及了多方面的內容，從而增加了建設及處理的難度。目前，我國行政事業(yè)單位內部控制缺乏完善的內部控制環(huán)境作為保證。首先，大部分行政事業(yè)單位內部控制制度不完善，從而導致內部控制工作缺乏可以依靠的制度，致使內部控制工作比較混亂，而且各個部門之間缺乏行之有效的溝通與協(xié)調。因此，行政事業(yè)單位內部控制需要從自身的實際情況出發(fā)，構建一套系統(tǒng)性的內部控制制度，并加強各個部門之間的有效協(xié)調與溝通。同時，一些行政事業(yè)單位雖然具備了內部控制建設制度，但是具體實施起來缺乏一定的嚴謹性、科學性和合理性，甚至出現(xiàn)了內部控制制度與相關法律法規(guī)不協(xié)調的地方。其次，事業(yè)單位內部控制工作中的組織框架存在權責不清的現(xiàn)象，例如：行政事業(yè)單位中的財務人員每天只是簡單地進行收支工作，而自身更多的職能并未得到充分的挖掘和發(fā)揮，不利于行政事業(yè)單位更好、更快地發(fā)展。

2.3 缺乏必要的監(jiān)督機制

在行政事業(yè)單位發(fā)展過程中，由于受到傳統(tǒng)管理模式的影響，我國行政事業(yè)單位現(xiàn)有的監(jiān)督體系不夠完善，而且各個職能部門之間缺乏行之有效的牽制與制衡，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位內部控制工作的開展。首先，大部分行政事業(yè)單位過多地依賴內部會計與審計部門，這樣無法對內部控制控制進行全方位的監(jiān)督與管理。由于行政事業(yè)單位的會計、審計人員所具有的權限完全來自于單位的管理者，缺乏一定的獨立性，從而導致內部控制監(jiān)督工作不能做到公平、公正。其次，行政事業(yè)單位所開展的內部監(jiān)督工作的注意力更多地集中在財政撥付資金上，而很少把注意力放在自有資金方面，這樣一來極易滋生貪污腐敗現(xiàn)象。最后，行政事業(yè)單位內部控制在我國發(fā)展時間有限，缺乏行之有效的經驗作為借鑒，從而導致監(jiān)督評機制不夠完善，還處于探索和建立階段，在一定程度上限制了行政事業(yè)單位內部控制工作的開展。

2.4 缺乏風險防范意識

隨著經濟全球化的不斷發(fā)展，世界各國之間的交流越發(fā)頻繁，但是次貸危機和金融危機的發(fā)生頻率逐漸提高。作為國有管理與服務單位，行政事業(yè)單位很少參與經濟活動，缺乏風險防范意識，這會對行政事業(yè)單內部控制工作的開展產生一定的影響。首先，行政事業(yè)單位不以盈利為目的，其基本職能是社會服務和社會管理，從而導致大部分行政事業(yè)單位人員缺乏一定的風險防范意識，當風險真正來臨的時候，會出現(xiàn)內心茫然、手忙腳亂的現(xiàn)象，無法采取有效的措施給予預防和解決。其次，在行政事業(yè)單位內部控制工作中，我國缺乏與之相匹配的法律法規(guī)，從而導致行政事業(yè)單位管理者或相關人員借助職權來做一些貪污腐敗的事情，影響了事業(yè)單位的發(fā)展。最后，對于國家財產，行政事業(yè)單位具有一定的使用權，但是在使用的過程中缺乏相應的風險防范意識，導致資金無法得到科學、合理的分配，進行出現(xiàn)了資源浪費現(xiàn)象。

2.5 信息溝通系統(tǒng)不完善

（1）信息滯后。在行政事業(yè)單位內部控制工作中，信息滯后會導致上下級之間、部門之間交流不足，不能即時解決問題，但是最細小的問題如果無法給予及時、有效的解決，也會造成嚴重后果，例如：事業(yè)單位某些部門未按照規(guī)定對專項資金進行使用，從而出現(xiàn)了?？畈粚Ｓ玫默F(xiàn)象。而事業(yè)單位管理者并不能真正意識到后果的嚴重性，未及時采取有效的溝通方式來向上級部門進行匯報。在未得到下屬報告的情況下，上級領導無法對相關問題進行及時、有效的糾正，致使內部控制工作不能有效地開展。

（2）溝通不暢。如今，我國大部分行政事業(yè)單位采用的是會計集中核算制，直接由會計部門來開展行政事業(yè)單位會計監(jiān)督工作，此時需要兩個部門進行有效的交流和溝通才可以確保內部控制工作的開展。但是由于兩個部門各行其是，一個只關注實物，一個只關注賬務，他們之間存在比較嚴重的溝通不暢問題，從而出現(xiàn)了賬實分離現(xiàn)象，致使行政事業(yè)單位內部控制工作無法產生真實、有效的信息。

2.6 內部審計監(jiān)管機制不健全

首先，事業(yè)單位內部監(jiān)督機構不合理。如今，我國大部分事業(yè)單位內部監(jiān)督機制還在沿用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，把目標停留在控制主體內部方面。雖然在同一體系不同部門之間這種監(jiān)督機制可以達到很好的監(jiān)控效果，但是其仍屬于一種“自己監(jiān)督自己”的模式，存在比較嚴重的監(jiān)督機構設置不合理現(xiàn)象。同時，行政事業(yè)單位的管理者認為，內部控制工作的開展一般不需要安排內部審計，從而導致內部審計機構無法更好地發(fā)揮其作用。

其次，內部審計缺乏獨立性，致使工作流于形式。目前，我國大部分行政事業(yè)單位采用的是“雙重領導”審計體制，內審計機構一般是在人力資源主管或財務主管等的領導下進行，從而導致內部審計缺乏獨立性。在開展審計監(jiān)管工作時，一般會考慮本部門高層領導的利益，這不利于內部控制審計監(jiān)管工作的開展，不能更好地貫徹執(zhí)行內審工作，致使最終得到的審計結果缺乏權威性，難以服眾。一些行政事業(yè)單位工作人員兼職內審工作，由于他們歸所屬部門負責，這樣將間接地導致審計工作也會或多或少地受控于所屬部門，使內部審計缺乏獨立性。有些行政事業(yè)單位內部控制審計監(jiān)督人員由紀檢部門相關人員兼職，雖然他們具備一定的監(jiān)督控制能力，但是不具備審計專業(yè)知識和技巧，從而無法確保內部控制工作的質量，在一定程度上影響了內部審計工作的效率，制約了行政事業(yè)單位內部控制工作的開展。

3 提高行政事業(yè)單位內部控制工作質量的措施

3.1 提高內部控制意識

對于行政事業(yè)單位而言，要想使內部控制工作有條不紊地進行，其就需要提高管理者和相關人員的內部控制意識，使他們真正意識到內部控制工作對于行政事業(yè)單位發(fā)展的重要性。首先，行政事業(yè)單位管理者和相關人員需要定期進行內部控制相關知識的學習，同時行政事業(yè)單位還需要通過定期組織交流會、講座等形式來培養(yǎng)各級行政事業(yè)單位管理者和相關人員的內部控制意識，使他們真正意識到內部控制對于行政事業(yè)單位未來發(fā)展的重要性。其次，行政事業(yè)單位在開展內部控制工作過程中，要遵循不相容職務相分離的原則，對內部機構的權力與責任進行科學、合理的劃分，有針對性地對崗位層級進行梳理，從而實現(xiàn)對內部審計機制的有效補充和健全，更好地提高內部控制工作的作用，為行政事業(yè)單位的發(fā)展奠定良好的基礎。

3.2 構建良好的內部控制環(huán)境

對于行政事業(yè)單位而言，要想構建良好的內部控制環(huán)境需要做好以下幾個方面的工作。①行政事業(yè)單位要制定一套標準、規(guī)范、科學及合理的內部控制制度，并對相關的法律法規(guī)進行補充和完善，以更好地確保內部控制工作的協(xié)調性。行政事業(yè)單位在對內部控制制度進行制定的時候，可以對國外內部控制的典型案例進行分析，并在結合我國基本國情的基礎上適當?shù)亟梃b，從而制定清晰明確、標準規(guī)范、邏輯合理的內部控制制度，以更好地滿足我國行政事業(yè)單位內部控制工作開展的需求。②行政事業(yè)單位不僅要確保組織結構框架清晰，而且要保證崗位設置的科學性、合理性，盡可能地做到人崗匹配，保證內部控制制度更好地落實到每個部門或每個人員身上，一旦出現(xiàn)問題也可以問責到人。③行政事業(yè)單位管理者還需要對內部控制制度建設工作給予重視，只有這樣員工才會給予積極的響應，從而在行政事業(yè)單位內部構建良好的內部控制環(huán)境，確保內部控制工作的順利進行。

3.3 健全內部控制監(jiān)督機制

首先，對內部控制監(jiān)督的重要性給予重新認識，以更好地提高其獨立性，只有這樣才可以更好地發(fā)揮內部控制監(jiān)督的作用。同時，還需要對內部控制工作的各個環(huán)節(jié)定期開展監(jiān)督工作，以提升內部控制建設的整體水平。其次，各級行政事業(yè)單位管理者也需要強化對行政事業(yè)單位的日常監(jiān)督和管理，不僅要對國家財政資金的使用情況給予全方位的監(jiān)督，還需要關注員工的工作情況以及單位的運行情況；同時，積極倡導社會監(jiān)督，以確保行政事業(yè)單位朝著公開化、透明化的方向發(fā)展，借助全社會的共同監(jiān)督更好地促進行政事業(yè)單位的發(fā)展。最后，建立賞罰分明的獎懲機制，對于在內部控制工作中表現(xiàn)優(yōu)異的員工要給予一定的精神和物質獎勵，但是對于表現(xiàn)不理想的員工也要進行相應的處罰，并督促其進行糾正，以更好地推動行政事業(yè)單位內部控制工作的開展。

3.4 提高風險防范意識

行政事業(yè)單位隸屬于國家，其是不以盈利為目的單位，社會管理與社會服務是其主要職能。這樣往往會導致其內部控制人員缺乏必要的風險防范意識，從而導致內部控制工作效率不明顯。此時，為了更好地提高行政事業(yè)單位內部控制工作人員的風險防范意識，就需要做好以下幾個方面的工作。①強化行政事業(yè)單位管理者的風險防范意識。管理者要對行政事業(yè)單位的全局進行有效的把控，要具備敏銳的洞察力和前瞻性的目光，在風險還未到來之前就可以準確地意識到，然后有針對性地制定一套風險防范措施，這樣即使風險來臨，也能夠從容地應對，避免給行政事業(yè)單位帶來太大的影響。②在行政事業(yè)單位內部定期組織所有員工進行風險意識學習，使他們更好地意識到風險防范對行政事業(yè)單位內部控制工作的重要性。③行政事業(yè)單位的財務人員需要對單位內部資金的流動情況有個全面的了解和掌握，并做好各個環(huán)節(jié)資金流動的有效檢測和監(jiān)控工作，更好地促進行政事業(yè)單位的發(fā)展。

3.5 完善信息溝通系統(tǒng)

對于行政事業(yè)單位而言，要想確保內部控制工作的順利進行，就需要完善信息溝通系統(tǒng)，確保信息能夠得到及時、有效的傳遞。首先，完善的信息化系統(tǒng)可以提高信息溝通效率，保證信息質量。在行政事業(yè)單位內部控制工作中，傳統(tǒng)的信息傳遞過程極易受到主客觀因素的影響，從而導致信息出現(xiàn)或多或少的偏差，嚴重影響信息溝通的效率和質量。而通過信息化系統(tǒng)的完善，可以有效解決上述問題，從而實現(xiàn)各個部門之間的有效溝通，促進行政事業(yè)單位與社會的互動與交流。其次，傳統(tǒng)的面對面溝通方式有限，而且溝通效率不理想，為了實現(xiàn)溝通信息程序化、溝通方式多樣化，可以對信息溝通系統(tǒng)進行有效的改進和創(chuàng)新，這樣不僅可以有效縮短信息傳遞時間，還能降低溝通成本，從而有效提高信息溝通的效率。最后，內部控制信息溝通系統(tǒng)的建立，還可以促進行政事業(yè)單位有效開展例外管理工作，也便于管理者對一些突發(fā)性狀況或重大事項，給予及時的反應，提高風險管理的針對性，以保證相關問題得到有效的解決。行政事業(yè)單位可以根據實際情況設立電子信息平臺，借助網絡與社會公眾進行有效的交流和溝通，并實現(xiàn)電子政務管理，極大地促進信息的有效傳遞。電子政務還可以實現(xiàn)信息共享，方便行政事業(yè)單位與民眾的溝通，不僅促進行政事業(yè)單位與民眾的互動，也可以提高單位在民眾中的影響力。

此外，在開展行政事業(yè)單位廉政建設過程中，電子政務也可以起到很好的推動和促進作用，借助電子信息管理手段極大地方便了公眾對于相關問題的反饋，使行政事業(yè)單位可以及時地了解問題，并制定有效的解決措施，進而提高內部控制工作的效率。這樣不僅可以樹立行政事業(yè)單位在群眾中的良好形象，還可以成為預防腐敗的有力措施，更好地促進行政事業(yè)單位的發(fā)展。

3.6 完善內部審計監(jiān)管體系

首先，要充分意識到內部審計工作的重要性，根據行政事業(yè)單位的實際情況來對內部審計的組織機構進行科學、合理的配置，以確保相關制度更好地落到實處；同時，還要求行政事業(yè)單位配備專業(yè)的內部審計監(jiān)管人員，明確他們的工作內容和職責權限，提高他們的地位，提高內部審計監(jiān)督工作的獨立性。在招聘內部審計人員時，要根據國家的相關規(guī)范和標準對其進行嚴格把關，只有業(yè)務素質強、愛崗敬業(yè)、政治覺悟高、誠信可靠的人員才可以勝任此項工作。做好對內部審計工作人員的培訓與教育工作，這樣不僅可以使他們更好地了解和掌握與內部審計相關的知識，還可以提高他們的業(yè)務技能，確保內部審計監(jiān)管工作高效、高質量地完成。此外，定期為內部審計監(jiān)管人員提供交流探究的機會，不僅可以使他們工作中經常遇到的一些問題能夠得到及時、有效的解決，還可以提高他們的綜合素質。

其次，提高內部審計機構的獨立性。目前，大部分行政事業(yè)單位都存在“自己監(jiān)督自己”的弊端，這導致內部審計監(jiān)管工作缺乏一定的獨立性，不利于行政事業(yè)單位內部控制工作的開展。為了有效解決上述問題，就需要采取措施來盡可能地提高內部審計機構的獨立性，只有這樣才可以使他們更好地對行政事業(yè)單位開展全面審計，對被審計單位內部控制工作的具體實施情況予以真實反映。同時，內部審計監(jiān)管部門還需要對內部幕僚控制系統(tǒng)進行有效的整合，實行全方位的審計，并對內部控制設計和運行情況進行科學、合理的評價，對事業(yè)單位各個部門的風險管理、控制和治理工作給予客觀評估，采取措施對公共管理實務進行持續(xù)不斷的改進，從而有效確保保證內部審計監(jiān)管的獨立性，提高其工作效率和質量。

最后，推動內部審計技術的創(chuàng)新。如今，隨著科學技術的發(fā)展，內部控制審計監(jiān)管工作要想更好地滿足時代發(fā)展需求，就需要對現(xiàn)有的內部審計技術進行不斷的改進和創(chuàng)新，只有這樣才可以更好地順應時代發(fā)展潮流，更好地滿足內部控制審計監(jiān)管工作的需求，從而有效提高內部審計監(jiān)管工作的效率和質量，促進行政事業(yè)單位內部控制工作的順利開展。

4 結 語

行政事業(yè)單位屬于我國經濟體系中比較重要的一部分，而內部控制工作是行政事業(yè)單位管理體系的重要組成部分，因此做好行政事業(yè)單位內部控制工作顯得尤為重要，其不僅可以促進行政事業(yè)單位更好、更快地發(fā)展，而且還能使行政事業(yè)單位更好地服務于人民、服務于社會。

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