義務(wù)教育階段“就近入學(xué)”政策下的教育不公平性研究

李竹林

【摘要】“就近入學(xué)”是國家針對“擇校熱”而出臺(tái)的一項(xiàng)教育政策，旨在促進(jìn)教育的公平發(fā)展。這項(xiàng)政策的實(shí)施有效遏制了因“擇校”產(chǎn)生的一些教育不公現(xiàn)象，但也造成了如教育機(jī)會(huì)不均、教育資源不均等新的教育不公平。如何在發(fā)揮“就近入學(xué)”這一政策優(yōu)勢的同時(shí)盡可能減少其帶來的一系列不公平性，將是教育政策研究的重要課題。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育；就近入學(xué)；教育不公平性

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，教育公平主要體現(xiàn)為：教育起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平，即受教育者平等享有教育機(jī)會(huì)；在接受教育過程中能夠受到平等對待及享受到符合自己的教育并在學(xué)校教育的影響下得到充分的發(fā)展。

“就近入學(xué)”政策是國家為實(shí)現(xiàn)教育公平，解決擇校問題而出臺(tái)的一項(xiàng)義務(wù)教育入學(xué)、招生政策。該政策的落實(shí)在一定程度上克服了“條子”擇校、金錢擇校和分?jǐn)?shù)擇校的各種問題，有利于實(shí)現(xiàn)各學(xué)校之間的生源均衡，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡化變革。然而，由于地域發(fā)展差異，資源分配不均等問題的存在，這項(xiàng)政策在實(shí)施中造成了諸多新的不公平。

一、“就近入學(xué)”教育政策的出臺(tái)背景及發(fā)展

中華人民共和國成立初期，百廢待興，人才極缺，為滿足建設(shè)需要，國家將有限的教育資源集中投入到部分學(xué)校的建設(shè)上，并實(shí)行“以分擇?！钡娜瞬胚x拔制度。自此，分?jǐn)?shù)成了學(xué)校教學(xué)評價(jià)的唯一指標(biāo)。為提高學(xué)生分?jǐn)?shù)，“題海戰(zhàn)術(shù)”等備考方法司空見慣，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。為改變學(xué)?！盀榉侄獭钡默F(xiàn)狀，教育部在《關(guān)于進(jìn)一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點(diǎn)意見》中首次以官方文件形式提出了“初中招生原則上采取劃片就近入學(xué)的辦法”。此后，小學(xué)升初中的“以分擇?！敝鸩奖恢行W(xué)生“就近入學(xué)”取代。

隨后，1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》和2006年的《義務(wù)教育法（修訂案）》將義務(wù)教育“就近入學(xué)”政策提高到法律的高度。2014年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》，并連續(xù)四年以教育部辦公廳基礎(chǔ)教育司一號文件名義出臺(tái)政策，規(guī)范城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作。

“就近入學(xué)”政策的出臺(tái)和發(fā)展過程表明：“義務(wù)教育就近入學(xué)”是我國基礎(chǔ)教育的一項(xiàng)重要政策，不同時(shí)期有其特殊的目的、內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。該政策從早期的“減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)素質(zhì)教育”，到1995年以后的“推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校均衡發(fā)展，平衡重點(diǎn)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間的差距；杜絕以考試方式擇優(yōu)選拔學(xué)生”，逐漸成為促使我國教育公平的制度保障。

二、就近入學(xué)政策下的教育不公平

“就近入學(xué)”政策的實(shí)施方式主要為“劃區(qū)就近入學(xué)”，而目前的劃區(qū)方式主要是“單校劃區(qū)”和“多校劃區(qū)”。所謂“單校劃區(qū)”即以一所學(xué)校為中心劃定學(xué)區(qū)，區(qū)內(nèi)所有學(xué)生只能就讀于這一所學(xué)校；“多校劃區(qū)”即劃定的學(xué)區(qū)內(nèi)有多所學(xué)校，區(qū)內(nèi)學(xué)生可以自由擇校就讀。

在學(xué)校布局、教育資源分配不均的大環(huán)境下，不論是“單校劃區(qū)”還是“多校劃區(qū)”都無法實(shí)現(xiàn)教育的均衡和公平。不說我國幅員遼闊，地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大，即使同一個(gè)省、同一個(gè)城市內(nèi)也不能保證各學(xué)校擁有相當(dāng)?shù)慕逃Y源。

（一）教育起點(diǎn)的不公平

“就近入學(xué)”限制了學(xué)生擇校范圍，在教育資源分配不均的大環(huán)境下各學(xué)校的教育質(zhì)量客觀上存在差異，甚至相去甚遠(yuǎn)，致使在“遠(yuǎn)”“近”不同學(xué)校就讀的學(xué)生獲得的教育機(jī)會(huì)存在實(shí)質(zhì)上的不平等。教育機(jī)會(huì)的不平等，影響著教育結(jié)果的公平性，若“近”學(xué)校教育質(zhì)量偏高，意味著該學(xué)區(qū)學(xué)生擁有更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)；反之，則輸在起跑線上。教育機(jī)會(huì)的不平等不僅普遍存在于我國的城市和農(nóng)村之間，也存在于社區(qū)之間、學(xué)校之間。因此，“就近入學(xué)”教育政策的實(shí)施造成了不同學(xué)區(qū)學(xué)生教育起點(diǎn)的不公平性。

（二）教育過程的不公平

隨著社會(huì)的發(fā)展和人們觀念的轉(zhuǎn)變，市場對人才類型多樣化的需求愈加明顯，學(xué)生發(fā)展的分化也越來越顯著。要適合學(xué)生的個(gè)體差異，滿足其充分發(fā)展，國家必須給予受教育者一定的選擇空間，使其能根據(jù)自己的興趣、特長選擇適合的學(xué)校接受教育，促進(jìn)學(xué)生的充分發(fā)展。而當(dāng)前，我國義務(wù)教育已由數(shù)量擴(kuò)張進(jìn)入到內(nèi)涵發(fā)展階段，“特色立校、內(nèi)涵發(fā)展”成為各學(xué)校的發(fā)展方向，每個(gè)學(xué)校各有千秋： 有突出科技的，有突出人文的，有突出信息的，有突出雙語教育的……“就近入學(xué)”政策的實(shí)施限制了學(xué)生的入學(xué)范圍，遏制了“不正當(dāng)”擇校的同時(shí)也限制了家長的“正當(dāng)”選擇，學(xué)生因此而失去了教育的選擇權(quán)，有可能接受不到適合自身的教育。

（三）“學(xué)區(qū)房”背后的不公平

受重點(diǎn)學(xué)校、重點(diǎn)班的慣性思維影響，在“有好小學(xué)才有好初中，有好初中才有好高中，有好高中才有好大學(xué)”的指導(dǎo)下，為了“不讓孩子輸在起跑線上”，家長們從幼兒園到小學(xué)、初中、高中都在為孩子讀好學(xué)校而努力奮斗著。為了能讓孩子上“好”學(xué)校，接受優(yōu)質(zhì)教育，家長們研究“就近入學(xué)”政策的漏洞，尋求擁有新政策要求的條件。而“就近入學(xué)”政策在實(shí)際運(yùn)作時(shí)一般“按戶口就近入學(xué)”，同時(shí)兼顧“按實(shí)際居住地就近入學(xué)”（必須要有房產(chǎn)證），直接導(dǎo)致“以戶口擇校”和“以房擇?！背蔀樾碌膬A向?！皺?quán)”“錢”不再是擇校的直接工具，而演變?yōu)楣P(guān)戶籍管理部門獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)戶籍和“學(xué)區(qū)房”的手段，使“學(xué)區(qū)戶籍”和“學(xué)區(qū)房”成為家長哄搶的“香餑餑”，造成房地產(chǎn)開發(fā)商大打“學(xué)區(qū)房”牌，提高“學(xué)區(qū)房”的價(jià)格，“學(xué)區(qū)房”成了最牛投資品。爭搶、壟斷優(yōu)質(zhì)“學(xué)區(qū)房”不僅加重了一般家庭的負(fù)擔(dān)，也給“權(quán)”“錢”家庭打開了另一扇方便之門，加劇了教育的不公平性。

三、消除“就近入學(xué)”政策下教育不公平性的對策

“就近入學(xué)”政策有效限制了各種擇校，促進(jìn)了教育的公平發(fā)展，從整體上保障了大部分人的利益。而面對這一政策引發(fā)的新教育不公平，我們是視而不見還是盡量彌補(bǔ)呢？答案不言而喻。教育行政部門應(yīng)該在充分發(fā)揮這一制度優(yōu)勢的前提下，盡量調(diào)整、彌補(bǔ)這一制度的弊端，揚(yáng)長避短，促進(jìn)教育的公平、均衡發(fā)展。

（一）完善相關(guān)法律和制度，為“就近入學(xué)”政策提供制度保障

政府和教育管理部門應(yīng)該在調(diào)查“就近入學(xué)”政策存在問題的基礎(chǔ)上，修改和完善相關(guān)法律、制度，對教育資源配置問題、教師分配問題、“就近入學(xué)”戶口政策問題和“學(xué)區(qū)房”問題等做出明確規(guī)定，防止和糾正其偏差。建設(shè)健康的、科學(xué)的教育質(zhì)量考核制度，改革當(dāng)前把升學(xué)率、考試成績等作為主要甚至唯一評價(jià)、考核學(xué)校和學(xué)生指標(biāo)的制度，真正建立并嚴(yán)格執(zhí)行從多角度、全方位考核學(xué)生素質(zhì)的素質(zhì)教育制度，并在升學(xué)、選拔錄用等方面加以運(yùn)用。

（二）加大對學(xué)校教育投入，合理配置資源，為“就近入學(xué)”政策提供物質(zhì)保障

《義務(wù)教育法》第一章第六條指出：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育?！?/p>

首先，必須加大對教育的投入。只有教育所需資金和其他資源能滿足教學(xué)的要求，討論教育資源的配置和利用效率才有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和意義。因此，各級政府要加大教育預(yù)算和支出，確保教育投入比例。其次，在教育資源和投入總量一定的情況下，要合理安排教育資源投入結(jié)構(gòu)和方向，提高資源的配置效率。根據(jù)教育資源的現(xiàn)狀，在教育投入時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)增加對鄉(xiāng)村學(xué)校等處于劣勢的學(xué)校的財(cái)政投入，并隨時(shí)間的推移、學(xué)校的發(fā)展而定期不定期地進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整，逐步縮小校際差異，實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置。再次，要積極探索建立教育資源協(xié)調(diào)和共享的機(jī)制。針對已經(jīng)形成并且短期難以改變的校際間各方面存在的差距，通過學(xué)校之間領(lǐng)導(dǎo)、教師和學(xué)生交流、輪換、支援、網(wǎng)絡(luò)共享等方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀人才、成功的教育經(jīng)驗(yàn)和教學(xué)方法、良好的教學(xué)環(huán)境的共享，通過教學(xué)設(shè)施的轉(zhuǎn)讓、租借、無償使用等方式減小教學(xué)設(shè)施差距的影響。

（三）完善“就近入學(xué)”政策，合理劃分學(xué)區(qū)，實(shí)行“大學(xué)區(qū)”制

“就近入學(xué)”政策旨在為遏制因擇校引起的各種教育不公平現(xiàn)象，促使教育的均衡和公平發(fā)展。而擇?，F(xiàn)象的出現(xiàn)主要原因在于教育資源的分配不均?！熬徒雽W(xué)”政策雖然在一定程度上遏制了擇校，但是由于教育資源的配置不均，目前實(shí)行的“單校劃區(qū)”的就近入學(xué)政策不但不能完全消除擇?，F(xiàn)象，而且引發(fā)了一些新的矛盾，像“學(xué)區(qū)房”等造成部分弱勢民眾的不滿。而所謂“大學(xué)區(qū)”制就是改變之前“單校劃區(qū)”的方式，實(shí)行“多校劃區(qū)”。這樣每個(gè)學(xué)區(qū)就不只有一所學(xué)校，學(xué)生可以根據(jù)自己的意愿選擇本學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校就讀。當(dāng)然，大學(xué)區(qū)的劃分需要考慮適齡學(xué)生人數(shù)、學(xué)校分布、學(xué)校規(guī)模、交通狀況、各個(gè)學(xué)區(qū)之間的均衡、學(xué)區(qū)邊界的穩(wěn)定、學(xué)區(qū)邊界與社區(qū)及鄉(xiāng)村的行政區(qū)劃相一致等多種因素，是一項(xiàng)科學(xué)性、公平性都要求很高的行政決策。

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