分權與制衡：國際刑事法院檢察官職權配置研究

摘要：基于所管轄犯罪的嚴重性和特殊性，國際刑事法院并無專門的警察部門，而是將一般意義上的犯罪偵查和起訴職能都賦予檢察官，屬于最為徹底的檢警一體化體系。國際刑事法院檢察官具有相當的自由裁量權：一方面，“羅馬規(guī)約”授權締約國和聯合國安理會將相關情勢提交給國際刑事法院，但是否啟動案件調查的決定權在于國際刑事法院檢察官；另一方面，檢察官可以無需締約國同意或授權，自行決定是否調查某一情勢中涉及的犯罪和個人?！傲_馬規(guī)約”同時授權檢察官決定是否起訴某一案件或某一嫌疑人。檢察官是否調查、是否起訴的裁量權要接受國際刑事法院預審分庭的審查。這種復雜的分權與制衡機制有助于保障國際刑事法院檢察官公正無偏地履行職責，防止國際干涉和權利濫用。這一機制是否能切實發(fā)揮效用，仍有待于實踐和時間的檢驗。

關鍵詞：羅馬規(guī)約； 檢察官職權； 預審分庭； 制衡

中圖分類號：D993.9 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）01-0097-07

作者簡介：蘇敏華，上海對外經貿大學法學院講師（上海201620）

“二戰(zhàn)”結束后，紐倫堡審判和東京審判結束了國際犯罪“有罪不罰”的歷史，開啟了現代意義上的，通過國際刑事審判追究個人國際刑事責任的序幕，二者在國際刑事審判史上具有重要意義。但紐倫堡審判和東京審判也被質疑是“勝利者的審判”和“勝利者的正義”?；诖耍瑖H社會嘗試通過多邊條約，確立國際刑事審判的“實體法”和“程序法”，使國際刑事審判更加“有法可依”。經過國際社會的不懈努力，《國際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡稱“羅馬規(guī)約”）于1998年開放簽署，2002年7月1日，“羅馬規(guī)約”正式生效，“常設國際刑事法院從‘烏托邦變?yōu)榱爽F實，國際社會的長久努力終于有了結果?！雹俪闪H常設刑事法院，從機構上最大限度地獨立于國家與國際組織，是國際社會進一步加強合作以懲治核心國際犯罪的一種新的嘗試，是懲治和防范危害人類基本利益的國際罪行的必然要求，也是國際刑法的發(fā)展與進步的重要體現，在人類刑事審判史上具有劃時代的意義。截至2017年10月，簽署“羅馬規(guī)約”的國家有155個，批準的已有124個。②

檢察官辦公室是國際刑事法院最重要的職能部門之一，在核心國際犯罪的調查、起訴、審判過程中，檢察官發(fā)揮著至關重要的作用。由于國際刑事法院處理的案件都具有高度的政治性與復雜性，與國際政治、國際關系，區(qū)域及國家沖突緊密相關，并非單純涉及法律問題。那么，檢察官的職權與國內法中檢察官的職能有何區(qū)別？在復雜的國際環(huán)境下，如何做到既賦予檢察官充分的調查與起訴權保障其履職，又能有效防止權力被濫用，避免出現選擇性執(zhí)法？這需要國際刑事法院的締造者們發(fā)揮集體智慧，在充分賦權的同時實現有效制衡。目前，已經有相關研究成果關注國際刑事法院檢察官的地位并介紹其職能，如龍宗智：《國際刑事法院檢察官的地位與功能研究》，《現代法學》2003年第3期；魏武：《國際檢察官的獨立性及其保障》，《人民檢察》2008年第6期；陳鋼：《“羅馬規(guī)約”中的檢察官制度及其借鑒和啟示》，《法制與社會》2010年第6期；曲濤：《國際刑事法院檢察官自行調查權及其制約因素探析》，《河北法學》2010年第10期；楊柳：《國際刑事法院檢察官自行調查權及其實踐策略》，《法制研究》2013年第11期；金曉宇《論國際刑事法院檢察官自行調查案件的制度分析——以肯尼亞案件為視角》，《法制與社會》2016年第8期。

但從規(guī)范和比較研究的視角出發(fā)，通過保障和制約的雙重視野來研究國際刑事法院檢察官的調查與起訴職權，尚屬首次。

一、國際刑事法院中的檢警一體化及緣由

刑事訴訟的進程包括偵查、起訴和審判三個階段。無論英美法還是大陸法國家，起訴均由檢察官負責，審判由法官主持。但在偵查權的配置及檢察官的具體職能上，當今兩大訴訟模式即當事人主義和職權主義訴訟模式并不完全相同。其中，英美法國家強調個人自由，注重控辯雙方地位的平等和相互對抗，體現當事人主義的特征。就偵查而言，英美法國家偵查活動主要由警察負責，特殊情況下檢察官在警察偵查的基礎上繼續(xù)調查或獨立進行調查。英美法國家采取起訴便宜主義，檢察官有很大的起訴裁量權。大陸法國家則強調職權主義，實行檢警一體化，由檢察官指揮、協(xié)調警察開展偵查活動，保障國家追訴權的順利行使。大陸法實行起訴法定主義，檢察官的起訴裁量權較小。究竟是“檢警分離”還是“檢警一體”更好，與每個國家的歷史發(fā)展、法制傳統(tǒng)緊密相關，難以一概而論。

國際刑事法院的內設機構包括院長會議，上訴庭、審判庭和預審庭，檢察官辦公室，書記官處。其中，檢察官辦公室的職能包括對犯罪的偵查英文原文為“investigation”，“羅馬規(guī)約”中文版譯為調查。、起訴，國際合作與司法協(xié)助等。 詳見“羅馬規(guī)約”第13條、第53條、第54條。可見，國際刑事法院的內設機構中，并無專門的警察部門，由檢察官辦公室承擔國內法意義上的警察與檢察官承擔的偵查與起訴職能，是最為徹底的檢警一體化。

國際法院為何采用檢警一體化，而未對偵查和起訴權進行分離，是由國際刑事訴訟的特殊性決定的。從國際刑事審判的發(fā)展歷程來看，無論是紐倫堡、東京審判，還是前南斯拉夫問題國際刑事法庭（以下簡稱前南法庭）和盧旺達問題國際刑事法庭（以下簡稱盧旺達法庭），均由檢察官負責偵查與起訴工作，并未單獨設立警察部門。從必要性與可行性來看，國際刑事法院審判的四類國際犯罪，無論戰(zhàn)爭罪、反人類罪、種族滅絕罪，還是侵略罪，都發(fā)生在一個或幾個主權國家的領域內，由于司法活動涉及國家主權，故國際刑事法院越過一國邊境，直接進入一國領土進行調查的可能性較小，無論證據的收集、逮捕令的執(zhí)行，還是財物的扣押主要都是由相關國家的司法機構，或者國際組織（如國際刑警組織）來執(zhí)行，因而國際合作與司法協(xié)助在偵查、起訴中起著至為重要的作用。基于此，國際刑事法院并無單設警察部門的必要性，“羅馬規(guī)約”也因此并未設立專門的警察部門，而是授權檢察官全面負責犯罪的偵查和起訴工作。

國際刑事法院檢警一體化模式有哪些優(yōu)勢？總體而言，這一模式能夠順應犯罪調查與檢控的一致性與協(xié)調性要求，便于統(tǒng)一組織和協(xié)調犯罪調查、證據收集與起訴的活動。龍宗智：《國際刑事法院檢察官的地位與功能研究》，《現代法學》2003年第3期。國際刑事法院所管轄的是規(guī)模巨大、影響惡劣的犯罪，以戰(zhàn)爭罪和種族滅絕罪為例，不但涉嫌犯罪者眾多，受害人也可能達到數十萬甚至數百萬，而且這些犯罪行為都發(fā)生于某個或某幾個國家的領域內，無論逮捕嫌疑人還是調查取證，都要獲得國家的支持和配合，難度非一般國內犯罪可比擬，因而將偵查權和起訴權都賦予檢察官無疑是最為合適的制度安排。

國際刑事法院采用最為徹底的“檢警一體”模式，盡管順應了國際刑事犯罪調查、起訴的客觀需求，但潛在的問題和風險是，如果完全授權檢察官偵查犯罪和提起公訴，不受任何約束，難免會受外部因素，尤其是政治因素的影響和干預，錯誤地發(fā)動調查和起訴，或者放縱某些涉嫌犯罪的行為?！傲_馬規(guī)約”明確了檢察官的哪些職權，又如何防止檢察官不作為或濫用職權？

二、國際刑事法院檢察官在案件調查啟動中的具體職權

除非獲得相關國家的同意和支持，國際刑事法院要越過一國邊界，對屬于主權國家管轄范圍內的犯罪偵查取證異常艱難。根據 “羅馬規(guī)約”設定的管轄機制和犯罪調查啟動機制，國際刑事法院是否調查某一核心國際犯罪行為，在很大程度上要受締約國或者受安理會意愿的約束。但是，如果國際刑事法院自身在調查啟動方面無任何主動權，就難以保證國際刑事法院的獨立性?；诖耍傲_馬規(guī)約”明確締約國、安理會可以向國際刑事法院提交情勢（situation），同時賦予國際刑事法院檢察官自行啟動調查權。 具體而言：

1.被動啟動：締約國、聯合國安理會有權提交情勢

根據“羅馬規(guī)約”確立的管轄權補充性原則，在締約國不愿或不能管轄發(fā)生在其境內的戰(zhàn)爭罪、反人類罪、種族滅絕罪時，可以向國際刑事法院提交相關情勢，由檢察官判斷是否有啟動調查的合理根據，并初步決定是否啟動調查。 有關國際刑事法院管轄權的補充性原則與框架，詳見蘇敏華《論<國際刑事法院羅馬規(guī)約>管轄權補充性原則》，《政治與法律》2011年第8期。這是案件調查的重要來源之一。

“羅馬規(guī)約”同時明確，安理會根據《聯合國憲章》第7章 《聯合國憲章》第7章是“對于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法”。根據該章授權，“在判定存在和平之威脅、和平之破壞或侵略行為時，安理會可以促請當事國遵行必要或合宜之臨時辦法，甚至可以采取包括軍事行動在內的一系列強制措施，以維持或恢復國際和平及安全?！毙惺?，可以向國際刑事法院檢察官提交情勢，這是檢察官啟動案件調查的另一個重要來源?！堵摵蠂鴳椪隆返?章是聯合國集體安全機制的核心。允許安理會通過決議向國際刑事法院提交情勢，使得國際刑事法院實際上成為了聯合國集體安全機制的一部分。

允許聯合國提交情勢賦予了國際刑事法院普遍管轄權。“羅馬規(guī)約”本質為多邊條約，根據條約不能對第三國創(chuàng)設義務和權利的國際法規(guī)則，“羅馬規(guī)約”應當只對締約國具有效力，對非締約國無拘束力。根據“羅馬規(guī)約”的規(guī)定，無須犯罪地或被告人國籍國的關聯，也無須獲得當事國的同意，只要屬于四類核心國際罪行，安理會決議提交，就可以啟動國際刑事法院的管轄權，從這些特征來看，國際刑事法院安理會提交情勢的管轄權具有普遍管轄的性質。美國國際法教授巴西奧尼指出，“由安理會提交給國際刑事法院的其管轄內的罪行情勢則構成了普遍管轄權?！?[美]謝里夫·巴西奧尼：《普遍管轄權的歷史回顧：從起訴海盜罪到當前普遍管轄權的理論與實踐》，王秀梅譯，趙秉志、盧建平主編《國際刑法評論》（第1卷），中國人民公安大學出版社2006年版，第29頁。授予聯合國安理會對核心國際犯罪的調查啟動權，對于某地區(qū)、某一國境內發(fā)生的嚴重違反國際人道法的行為，無論是武裝沖突還是種族屠殺等等，聯合國安理會不需要再設立前南法庭和盧旺達法庭這樣的專項法庭， 兩個特設法庭成立后，取得了不小的成績，但也招致了許多批評。2004年，時任聯合國法律事務助理秘書長拉爾夫·薩克林（Ralph Zacklin）在前南法庭成立10年的論壇上指出，前南和盧旺達法庭耗費巨大、效率過低、未起到預想的作用（costly， inefficient and ineffective）。并且指出，兩個特設法庭是否能夠公正、高效運轉，影響國際社會是否會努力推進國際刑法執(zhí)行。正是兩個法庭耗費巨大、效率過低、未起到預想的作用。因此，對于新出現的情勢，將不考慮設立類似的特設法庭。Ralph Zacklin， “The Fallings of Ad Hoc International Tribunals”， 2 J. Int'l Crim. Just. 541 （2004）.可以直接將有關情勢提交給國際刑事法院調查并審判，從而編織一套嚴密的“國際刑事法網”，無疑有利于打擊核心國際犯罪。由此可見，國際刑事法院事實上可以管轄全世界范圍內的核心國際犯罪行為，這一制度設計也確立了國際刑事法院在結束“有罪不罰”歷史方面的重要地位。

值得注意的是，締約國和安理會只能將某一個地區(qū)發(fā)生的情況整體提交給國際刑事法院，至于這個情勢中究竟涉及多少具體犯罪、多少嫌疑人，是否有必要起訴，都由國際刑事法院檢察官具體判斷并決定?？梢?，區(qū)別于國內刑事司法中對具體個案的偵查，國際刑事法院的調查區(qū)分情勢與案件調查兩個階段，締約國與安理會只能向提交涉嫌核心犯罪行為的整體情況，而不能確定具體的案件，更不能指定調查某一嫌疑人。

這種情勢與案件的區(qū)分，無疑是“羅馬規(guī)約”起草者試圖避免大國直接干預國際刑事法院的訴訟活動，確保國際刑事法院檢察官獨立性的一個有益嘗試，也表明國際社會意圖保持國際刑事法院獨立的一種決心?？梢哉f，國際刑事法院區(qū)分情勢與具體案件的“雙重”審查機制，賦予檢察官相當大的自由裁量權，是在復雜的國際環(huán)境下保障國際刑事法院獨立性與公正性的一個創(chuàng)舉！

2.主動出擊：檢察官有權決定自行調查

安理會是否提交情勢受犯罪行為的規(guī)模、國際影響，尤其是大國一致等因素的制約，而如果完全依賴締約國來提交的話，又難免要受到締約國國內政治因素的左右?；诖耍傲_馬規(guī)約”特別賦予檢察官自行啟動調查的權限，明確檢察官可以依職權自行調查發(fā)生于締約國境內的、屬于國際刑事法院管轄范圍內的犯罪。賦予檢察官獨立的調查啟動權，既是確保國際刑事法院職能發(fā)揮的有效保障，也是確保國際刑事法院獨立性的必然要求，但對究竟是否賦予檢察官這一權限，在“羅馬規(guī)約”的制定過程中卻引起了不小的爭議。

“羅馬規(guī)約”的制定者認為，一方面，如果沒有充分的調查權與起訴權，檢察官就無法履行職務，而無法自行決定調查，將導致國際刑事法院被虛置；另一方面，許多人擔心賦予檢察官自行調查權會導致干涉內政，尤其是，沒有制約和限制，直接賦予檢察官跨越國境實施的現場調查權會影響國家主權。來自英美法國家的談判代表認為，在犯罪偵查階段，除了傳統(tǒng)的簽發(fā)令狀功能，任何司法干預都會影響檢察官的獨立性。而來自大陸法國家的談判代表則認為，一定程度的司法監(jiān)督和干預有助于保障嫌疑人辯護權的實現，也可以防止檢察官濫用權利。經過多輪磋商，那些原本不同意賦予檢察官裁量權的代表意識到，國際刑事法院所管轄的犯罪規(guī)模是如此之大，潛在的犯罪嫌疑人數量是如此之多，調查程序是如此之復雜，一定的自由裁量權是確保檢察官有效工作所必須的。與此同時，那些以往不同意對檢察官行為進行司法審查的代表也意識到，由預審分庭對檢察官進行制衡，既可以防止檢察官濫用裁量權，也不至于影響其獨立性。 Roy S. Lee edt.， “The International Criminal Court， The Making of the Rome Statue， Issues Negotiations Results”， Kluwer Law International， 1999.在“羅馬規(guī)約”的制定過程中，在意見相同集團為代表的一些國家意見相同集團（like-minded caucus）從預備會議初期開始就積極活動，在羅馬會議時，已經有60多個國家加入其中，詳見夏巴斯著《國際刑事法院導論》，黃芳譯，中國人民公安大學出版社2006年版，第19-20頁。和非政府組織的積極推動之下，最終各方達成了共識：賦予檢察官自行調查權是國際刑事法院公正獨立運轉的必要條件；為避免檢察官受到不當干涉和影響，有必要設立預審法庭對檢察官的職權進行制衡。

聯合國《關于檢察官作用的準則》規(guī)定了檢察官的職業(yè)榮譽和尊嚴、職務獨立、身份保障等內容。其中第4條規(guī)定：“各國應確保檢察官得以在沒有任何恐嚇、阻障、侵擾，不正當干預或不合理地承擔民事、刑事或其他責任的情況下履行其專業(yè)職責?！睂τ趪H刑事法院而言，賦予檢察官獨立的調查啟動權是建立一個獨立、公正的國際刑事法院的必要條件。締約國和安理會決議提交的情勢受國際政治因素的影響巨大，只有檢察官依職權自行調查犯罪這一啟動方式能在最大程度上避免各國政治勢力的干預，最有可能是獨立、公正的。當然，在締約國和安理會未予提交的情況下，檢察官自行決定調查的案件，在開展調查時遇到的阻力必定會很大。尤其是，在得不到相關締約國，尤其是犯罪發(fā)生地國的支持，也無法爭取聯合國支持的情況下，檢察官如何順利進行調查并逮捕嫌疑人？這些都是現實中國際刑事法院檢察官在進行自行調查時必須面對的挑戰(zhàn)。

三、國際刑事法院預審分庭對檢察官職權的制衡

為確保國際刑事法院訴訟程序啟動的公正性與審慎性，檢察官的調查啟動權與起訴權都要受到預審分庭的監(jiān)督與制約。

1.預審分庭對檢察官調查啟動權的制衡

“羅馬規(guī)約”明確，如果檢察官認為有合理根據進行調查，應當請求預審分庭授權調查。預審分庭審核后認為屬于國際刑事法院管轄，則可授權開始調查。也即，啟動調查程序的最終決定權在于國際刑事法院預審分庭，而非檢察官。這種制衡機制可以防止檢察官基于政治因素、個人私利等的影響而錯誤地開始調查，確保國際刑事法院調查程序的公正性。

什么是“合理根據”？“羅馬規(guī)約”明確，檢察官應當考慮如下幾方面的因素，判斷是否具有開始調查的合理根據：根據掌握的全部證據材料，初步判斷是否發(fā)生了國際刑事法院管轄的核心國際犯罪；案件是否具有可受理性；結合犯罪的嚴重程度及被害人的利益，判斷進行調查是否有助于實現公正。如果不符合上述三個條件，應當認定沒有進行調查的合理根據，從而不啟動調查。 “羅馬規(guī)約”第14條、第15條、第53條和“程序規(guī)則”的規(guī)則48。但上述三個條件的內容并不明確，尤其是第三點“犯罪的嚴重程度和被害人的利益”與“是否有助于實現公正”均相當寬泛，犯罪嚴重到哪種程度必須調查？如果犯罪并不太嚴重，但被害人強烈要求懲罰，是否應當調查？這有待于國際刑事法院在實踐中予以明確。

“羅馬規(guī)約”進一步明確，如果檢察官認為開始調查的理由完全是基于犯罪的嚴重程度和被害人的利益所作出的，應當通知預審分庭；預審分庭也可以主動復核檢察官基于這一理由所作的不開始調查的決定。 “羅馬規(guī)約”第53條第1款。也即，這種情形下，不予調查的決定必須得到預審分庭的確認方為有效。由此推斷，如果檢察官是基于前面兩個原因，即根據現有的證據材料尚無法證明有人已經實施或正在實施管轄范圍內的犯罪，或者案件并無可受理性，而作出不予調查決定的，則可以不受預審分庭的審查。

由于案件性質嚴重、影響巨大，國際刑事法院設定了嚴格的立案程序，與英美法和大陸法國家所強調的刑事訴訟程序啟動上的隨機性并不相同。如果檢察官認為有合理根據，要獲得預審分庭的授權后才能開始調查；如果檢察官認為沒有合理根據，決定不開始調查的，在特定情況下也要預審分庭的同意?？梢娛欠駟诱{查的決定權在于國際刑事法院預審分庭，而非檢察官。

理想狀況下，所有的犯罪行為都應追訴，所有的犯罪分子都要受到應有的懲罰，但基于各種考量，囿于各種因素的限制，這種情況在現實中并不可能發(fā)生。任何國家都不可避免地存在調查以及刑事追訴的“選擇”問題，并非所有的犯罪行為都必須追訴、都得到了追訴。因此，無論一國的刑事司法體系多么完善，技術手段多么先進，即使法律明確規(guī)定所有的犯罪行為都必須受到懲罰，但事實上仍然會存在一定的自由裁量權，不可能追訴、懲罰所有的犯罪行為。比如，德國實行起訴法定主義德國《刑事訴訟法》第152條第2款規(guī)定，“除法律另有規(guī)定外，在有足夠的事實根據時，檢察院負有對所有可予追究的犯罪行為進行追究的義務。”，只要有足夠的證據證明確有犯罪事實，且具備起訴條件，檢察官就必須起訴，這有利于防止檢察官濫用起訴裁量權，有利于維護法律的穩(wěn)定和統(tǒng)一。但即使在德國，檢察官實質上仍然具有一定的裁量權，并非追訴所有涉嫌犯罪的行為。而在英美法國家，檢察官有相當大的裁量權決定是否起訴。因此，任何國家的刑事司法都存在“選擇性”問題，“選擇性并非本質上完全錯誤。許多國家都規(guī)定了檢察官自由裁量權，檢察官的自由裁量權中就包含了選擇性的內容?！盧obert Cryer， Prosecuting International Crimes： Selectivity and the International Criminal Law Regime， Cambridge University Press， 2005， p192.只是國際刑事法院檢察官行使自由裁量權時，應當注意防止政治因素等的不當干預。

國際刑事法院決定受理某一情勢不僅會對犯罪嫌疑人、被害人產生直接影響，對于所涉國家也會產生重大的政治影響，這種影響非一般的國內刑事調查程序可比擬，因此，對調查啟動程序設定一定的條件與“門檻”既是必要的，也是適當的。

2.預審分庭對檢察官起訴裁量權的制衡

起訴裁量權方面，“羅馬規(guī)約”明確，檢察官進行調查后，可以根據三個方面認定沒有進行起訴的充分根據：沒有充分的法律或事實根據逮捕嫌疑人；案件不可受理；基于犯罪的嚴重程度、被害人的利益、被指控行為人的年齡或疾病，及其在被控告中的作用等因素，提起訴訟并無助于實現公正。 “羅馬規(guī)約”第53條第2款。比較起訴與開始調查的條件，第1和第2條內容基本一致的。但第3條增加了被控告的行為人的年齡或疾病，及其在被指控中的作用這兩方面的條件。如果有合理根據認為犯罪已經發(fā)生，或者正在發(fā)生，但具體的犯罪行為及由誰實施并不必然清楚，檢察官經預審分庭批準后啟動調查。經過調查確定了嫌疑人，但是如果缺乏充分的法律與事實根據，無法向預審法庭請求發(fā)出逮捕證或傳票，則可以決定不起訴。如果是基于第3點原因，無論是犯罪的嚴重性、被害人利益的考量、嫌疑人的年齡與疾病情況，還是在犯罪中的地位與作用決定不起訴，都要通知預審分庭和提交情勢的締約國或安理會。締約國或安理會可以要求復議不起訴的決定。

此外，即使檢察官決定起訴，案件并非必然進入審判程序?！傲_馬規(guī)約”借鑒大陸法國家的做法與實踐，規(guī)定了確認指控程序，案件要經過預審法庭確認指控，方能進入正式的審判程序。確認指控聽訊由預審法庭主持，公開進行，目的是確定是否有充足的證據，證明有實質理由相信嫌疑人實施了被指控的犯罪，為審判程序作準備。 “羅馬規(guī)約”第61條及其“程序規(guī)則”的規(guī)則121至126。國際刑事法院成立至今（截至2017年10月），已經有2名嫌疑人未被確認指控，另有1名嫌疑人因證據不足檢察官在確認指控程序撤回指控，一旦不確認指控或者撤回指控，除非日后發(fā)現新的證據重新調查，這些案件的訴訟程序就已經結束?？梢姡A審分庭對于案件是否能進入正式的審判程序，確實發(fā)揮了監(jiān)督把關的作用。

盡管如此，由于調查、追訴的標準仍然寬泛，缺乏明確的、可供操作的規(guī)則，難以確保檢察官在追訴策略上的一致性，難以確保相似情形得到同樣處理、同等案件得到同等對待。前南法庭就曾因未能公開規(guī)范檢察官裁量權的內部準則，未對追訴策略的改變作出說明，而遭到國際社會批評。 魏武：《國際刑事司法體系的結構性保障——國際檢察官獨立性和公正性之評析》，《武大國際法評論》2006年第1期。國際刑事法院追訴任何人，在全世界范圍內都會引發(fā)重大影響和廣泛關注，相關追訴標準、追訴政策都應當明確并及時公布，任何追訴策略的變化都要做出合理解釋，以顯示國際刑事法院的公正性與獨立性，消除國際社會的合理懷疑。2009年4月通過的《檢察官辦公室規(guī)則》第14條明確，檢察官辦公室應當公布起訴策略，公布有關起訴原則和標準的政策文件，但是目前尚未看到相關政策文件。期待國際刑事法院檢察官辦公室在實踐中切實落實這一要求。

四、結論

“羅馬規(guī)約”賦予檢察官廣泛的自由裁量權來決定是否進行調查及起訴，同時規(guī)定了由預審法庭進行司法審查的制衡機制。預審分庭的制約作用體現在這幾個方面：檢察官決定開始調查某一情勢或案件必須得到預審分庭的同意與授權，預審分庭拒絕授權調查的，則檢察官不能開始調查；如果提交情勢的締約國或安理會提出要求，預審分庭可以復核檢察官不起訴的決定，也可以要求檢察官復議該決定；如果檢察官完全是基于無助于實現公正這一標準作出不調查或不起訴的決定的，應當由預審分庭復核不調查或不起訴決定。國際刑事法院所管轄的都是性質非常嚴重的犯罪，調查與否，起訴與否，影響都非常深遠、重大，由預審分庭進行司法審查，可以在一定程度上避免檢察官受政治壓力、大國影響、個人私利等因素的影響作出錯誤的決定，確保國際刑事訴訟程序的獨立性，也體現出國際刑事法院調查、起訴程序的審慎性與嚴肅性。

國際刑事法院成立至今已運轉了十余年，實踐中“羅馬規(guī)約”對檢察官職權的制衡機制是否能夠充分發(fā)揮作用？2017年9月，歐洲新聞調查協(xié)作組織（European Investigative Collaborations）和相關新聞媒體報道，根據獲取的4萬多份文件，顯示國際刑事法院前首席檢察官奧坎波（Luis Moreno Ocampo）與巴拿馬文件中披露的離岸公司與賬戶有關聯。 https：//en.wikipedia.org/wiki/Luis_Moreno_Ocampo，https：//www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx？name=171005-stat-otp，2017-10-06。奧坎波系國際刑事法院成立時的首任首席檢察官，在任時主導調查、起訴了10起情勢中的相關案件，曾經對蘇丹總統(tǒng)巴希爾、利比亞前總統(tǒng)卡扎菲及其子賽義夫等發(fā)布逮捕令，引起國際社會廣泛關注，在任時還成功指控了國際刑事法院第一案盧班加案（Lubanga）。其卸任后爆發(fā)的這一丑聞也引發(fā)一定的震動。國際刑事法院于2017年10月5日通過在其官網主頁專門刊登聲明，說明了國際刑事法院重視個人信息安全，對于這些郵件是否系黑客所為，其并不了解；國際刑事法院已于2015年對其工作人員確立了財產披露機制，但奧坎波擔任檢察官時并無此機制，故國際刑事法院對其個人經濟情況無從知曉。國際刑事法院檢察官辦公室則聲明，已將這一事件根據國際刑事法院《獨立調查機制》 2010年12月10日通過，專門規(guī)定了對國際刑事法院內部員工，包括法官、檢察官、代理檢察官、書記員等的違法瀆職行為的內部調查機制。提交調查。

國際社會對國際刑事法院寄予厚望，檢察官公正無偏地履行職責對于國際刑事法院公正高效地運轉至關重要，國際刑事法院的這一“丑聞”無疑將對國際刑事法院案件調查的公正性產生負面影響，期望國際刑事法院能夠公正、迅速地調查與處置這一檢察官相關的負面事件！這一事件也說明，如何確保“羅馬規(guī)約”設置的制衡機制切實發(fā)揮作用，避免國際刑事法院成為國際政治斗爭等的工具，仍有待實踐和時間的檢驗。

（責任編輯：徐遠澄）