基于政府職能視角的高等教育成本分擔研究

【摘 要】 當前，我國不同行政區(qū)域間高等教育財政撥款數額懸殊，區(qū)域內高等教育財政撥款普遍分層對待，不同隸屬關系高校間教育財政撥款差別大，不同性質的高校間教育財政撥款更是冰火兩重天。高等教育成本分擔比例的控制權，主要掌握在政府部門。應以國家權力機關和政府職能部門為主導，完善高等教育成本分擔法律制度，建立教育財政撥款與學費收取標準匹配體系。要充分發(fā)揮財政蓄水池調節(jié)作用，從源頭上保證教育成本分擔合理。嘗試普遍發(fā)放“教育券”模式，普遍調整教育財政撥款標準，加大獎勵力度，體現成本效用原則。應積極探索高等教育成本分擔畢業(yè)補償機制，使高等教育成本分擔比例不斷優(yōu)化。

【關鍵詞】 高等教育； 教育成本； 成本分擔； 政府職能

【中圖分類號】 G647.5 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0148-04

一、問題提出

教育是立國之本，民族興盛之基，更是家庭和社會的希望所在，教育的重要性婦孺皆知，歷來受到廣泛關注與和高度重視，近年來也始終占據“三大民生焦點問題”之一。在提及教育問題時，不可避免會涉及到教育投資及教育成本分擔問題。教育成本分擔理論認為，高等教育成本應該由國家、社會和受教育者及其家庭共同承擔。1990 年正式實施的《普通高等學校招收自費生暫行規(guī)定》，是我國從政策上正式確立高等教育成本分擔原則的開始，實現了由國家負擔全部高等教育成本向國家與個人共同分擔高等教育成本的轉變，且學雜費在高等教育成本中的比例不斷提高[1]。時至今日，我國高等教育成本分擔現狀具體如何，高等教育成本分擔是否合理，值得研究探討。

高等教育成本是指高校為完成人才培養(yǎng)、科學研究、服務經濟社會發(fā)展和文化傳承與創(chuàng)新使命，所耗費的各項資源價值總和，既包括直接成本，也包括機會成本[2]。無論是討論高等教育成本問題，還是高等教育成本分擔問題，直接成本的內容指向更具體，也更利于量化和比較；間接成本則因難以量化而不易計量，往往只是理論的組成而不是研究的重點。高等教育成本分擔的主體雖然包括國家、社會和受教育者及其家庭，但因社會分擔教育成本具有延后性、長期性、復雜性等特點，難以像前兩者一樣進行定量研究。本文探討的高等教育成本分擔主要指直接成本的分擔；教育財政撥款和學費是高等教育成本的主要組成部分，為直觀起見，在成本分擔對比計算分析中，也主要運用了政府承擔的教育財政撥款和受教育者個人及其家庭承擔的學費兩項指標。

高等教育成本分擔比例，既取決于個人的主觀選擇，也取決于政府對教育財政投入和學費收取標準的制定。受教育者因受學習成績制約或興趣愛好等因素的影響，在分擔教育成本的過程中有主觀上的選擇權，且個體間的影響因素差異大、情況復雜而不便于比較研究。教育財政投入和學費收取標準的制定，主要由政府從實際出發(fā)站在全局高度統(tǒng)籌決策，相對于個人而言更容易掌控把握。本文將主要從政府履行職能的角度出發(fā)，對高等教育成本分擔問題展開探討。

二、我國高等教育成本分擔現狀

我國高等教育成本分擔機制自20世紀90年代建立，至今已有近30年的時間。成本分擔機制雖然不斷調整，但仍有亟待優(yōu)化改進之處，以下四個方面問題更加突出，不但有失高等教育成本分擔的公平性，也不利于各區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。

（一）省級行政區(qū)域間高等教育財政撥款數額懸殊

不同地區(qū)地方政府對教育的財政投入有別，無論是在絕對數還是相對數上，教育財政投入都存在很大差異。以已經公布的近10年省級地方政府高等教育生均公共財政預算公用經費投入為例（詳見表1），差距最小的是2012年，高等教育生均公共財政預算公用經費投入最高的北京市是投入最低的貴州省的5.60倍[3]；差距最大的是2007年，高等教育生均公共財政預算公用經費投入最高的北京市竟達投入最低的安徽省的28.48倍[4]。即便考慮行政區(qū)域間的物價和消費水平等因素，生均教育財政投入差距之大，也明顯不合理。雖然這種差距近年來呈現縮小趨勢，但差異仍然存在，且從數量上看極差還一直保持在5倍以上。

我國普通高校已經普遍實行收取學雜費制度，使受教育者個人及其家庭都能分擔教育成本。雖然《高等學校收費管理暫行辦法》（教財〔1996〕101號）賦予了地方政府制定學費標準的權力，但同時規(guī)定學費最高不得超過教育成本的25%，所以全國普通高校每年的學費收取標準差距并不大。2007年安徽省的高校學費收取標準在全國范圍處于中等水平，普通文理科各批次平均計算，當年學費約4 000元；學費占其自身與財政撥款合計額比重竟高達89.76%，使該省高等教育成本分擔比例嚴重畸形；不但使學生個人成本分擔過重，也嚴重違反了《高等學校收費管理暫行辦法》的規(guī)定。2012年貴州省高校學費收取標準，普通文理科各批次平均計算也約為4 000元，關于教育成本分擔，也面臨著與2007年安徽省同樣的問題。

由于全國高等學校學費收取標準差異小，地方政府高等教育財政撥款數額的多少，決定了就讀于不同省份高校的學生及其家庭分擔教育成本的合理與否。省級地方政府高等教育財政撥款數額的懸殊性，是導致不同區(qū)域間高等教育成本分擔比例差異大的主要原因。

（二）省級行政區(qū)域內高等教育財政撥款普遍分層對待

在《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教〔2010〕567號）指導下，各省對高校的教育財政撥款中，也并非一視同仁，普遍存在按學校辦學層次分類區(qū)別對待現象，最終是本科高校得到的生均財政撥款高于專科（高職）院校。以河南為例，同樣是設置在鄭州的本科高校，近5年來，鄭州大學的生均教育財政撥款近17 000元，而中原工學院等大部分高校只有12 000元左右；?？茖哟蔚暮幽下殬I(yè)技術學院等生均教育財政撥款只有4 500元。本科院校的學費收取標準是相同的，而專科層次高校的學費收取標準平均也只比本科院校低300元。

從有目的、有重點地扶持部分高校發(fā)展的角度考慮，分時段提高對其財政撥款額度，有一定的合理性且可以接受。但一概而論地普遍提高本科院校財政撥款數額，又非出于投入產出效率目的，從教育公平角度來講，在學費相差無幾的情況下，?？疲ǜ呗殻┰盒５膶W生，分擔教育成本的比例明顯高于本科院校學生，這也主要是由教育財政撥款區(qū)別對待，卻不按比例與學費收取標準匹配造成。

（三）不同隸屬關系高校間教育財政撥款有別

我國高校按隸屬關系，可以分為中央部屬院校和地方所屬院校兩類，地方所屬院校又可分為省屬高校和市屬高校兩類。目前又派生出了省部共建高校和省市共建高校。隸屬部門不僅僅是高校的管理掛靠單位，也往往是高校的教育財政撥款單位，且隸屬部門的行政級別越高，高校就越是存在多頭重復撥款可能，因隸屬部門有財政撥款，高校所在地政府一般也會有財政撥款。

此外，高校隸屬單位的行政級別越高，往往教育財政生均撥款額度也高。以江蘇省為例，2012年省屬高校本科生均定額財政撥款理科8 360元、文科7 600元，而中央直屬高校生均定額財政撥款則為文科12 000元、理科12 600元[5]。當年的江蘇省屬高校和在蘇的中央直屬高校的學費收取標準沒有任何區(qū)別，這也就意味著在省屬高校就讀的學生，個人及其家庭分擔的教育成本比例，比就讀于中央直屬高校的學生要高。省屬高校與市屬高校之間，也同樣存在生均財政撥款區(qū)別對待情況，省屬高校生均財政撥款普遍高于市屬高校。

相同學歷層次不同隸屬關系的高校，學生繳納同樣數額的學費，卻享受不同的配套財政撥款額度。就讀于行政隸屬級別低的高校的學生，分擔的教育成本比例，普遍高于就讀行政隸屬級別高的高校的學生。對于學生個人及其家庭造成的教育成本分擔不公平，同樣是因教育財政撥款額度不與學費收取配套所造成。

（四）不同性質高校間教育財政撥款冰火兩重天

目前，我國只有上海、河南等少數地區(qū)建立了民辦教育發(fā)展專項資金，用于對民辦教育進行獎勵，但額度都不大，且只是獎勵而不是財政撥款。絕大多數的民辦高校沒有得到政府一分錢的財政投入，本應由政府承擔的教育成本，在民辦高校卻主要轉嫁給了學生個人及其家庭。

學費是我國民辦高校教育經費的主要來源，且學費占到教育經費總額的80%左右，社會對民辦高校的捐贈，也從未超過當年教育經費的0.5%[6]。另外，民辦高校普遍存在本科專業(yè)的學費收取標準，均明顯高于?？疲ǜ呗殻I(yè)，所以還造成了本科專業(yè)學生教育成本分擔過重程度的疊加。

根據2008年《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號）規(guī)定，獨立學院屬民辦性質高校，這就意味著獨立學院及其學生，在教育成本分擔問題上，也面臨著與民辦高校及其學生同樣的境況。

（五）高等教育財政撥款依據單一，財政投入效用考核缺失

我國當前高等教育財政撥款額度的主要依據是高校的隸屬關系和辦學層次，沒有過多考慮財政投入的效用問題，造成了財政撥款“吃大鍋飯”現象。既不利于調動高校的辦學積極性，也不利于教育財政撥款的合理使用，甚至出現財政撥款效用低下現象。雖然高校每年也進行審計，但主要是針對資金使用的合法性、合規(guī)性，并不涉及資金的使用效果。

三、我國高等教育成本分擔對策建議

綜上，高等教育的財政撥款額度和學費收取標準均由政府決定，教育成本分擔比例的控制權，主要掌握在政府部門，而學生及其家庭在分擔教育成本過程中完全處于被動接受位置。對于我國當前高等教育成本分擔中存在的問題的解決，也只有由政府主導才能完成。從政府履行職能角度考慮，建議解決我國高等教育成本分擔中的諸多問題應著重從以下方面入手。

（一）完善高等教育成本分擔法律制度，明確教育成本分擔比例

我國雖然制定有《高等學校收費管理暫行辦法》，但鑒于各地區(qū)間生均高等教育財政撥款數額和學費收取懸殊，教育成本在政府與受教育者個人及其家庭間分擔比例差異大等現實，應加快完善高等教育成本分擔法律及制度，明確高等教育成本在政府與個人間的分擔比例。法律制度的完善和規(guī)范執(zhí)行，是實現高等教育成本合理分擔的基礎和保障，也是解決教育成本分擔不合理的首要問題。

無論是區(qū)域間，還是區(qū)域內的差異，教育成本分擔的合理性，既取決于教育財政撥款的數額，也取決于學費收取的標準。在法律制度的建立和完善過程中，既要考慮區(qū)域間的合理性，也要考慮區(qū)域內的合理性；既要考慮政府的財政支付能力，也要考慮學生個人及其家庭的經濟擔負能力。要科學合理地確定高等教育成本在各主體間的分擔比例，明確教育財政撥款與學費收取的匹配要求。建立高等學校學費收取標準評價體系、政府教育財政撥款執(zhí)行情況考核體系，通過浮動教育財政撥款額度等獎勵和懲戒措施、行政官員考核問責機制等，形成公開雙向考核體制，從法律和制度上確保高等教育成本分擔的合理。

為縮小區(qū)域間和區(qū)域內高等教育分成分擔比例懸殊現象，政府有必要確定合理的教育成本分擔比例，使財政投入的多少與學費收取的高低相掛鉤。根據我國目前地方普通本科高校生均財政撥款與向學生收取的學費比例測算，政府與學生個人分擔的高等教育成本比例約為3■1。從各地區(qū)執(zhí)行情況的穩(wěn)定性看，我們有理由相信目前這一比例是合理的?！敦斦拷逃筷P于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教〔2010〕567號）中指出：中央財政建立“以獎代補”機制，對于生均撥款已經達到12 000元且撥款水平沒有下降的省份，中央財政每年給予定額獎勵。對于地方普通本科高校的最低生均教育財政撥款數額，在國家層面有了明確的制度依據。按照成本分擔比例計算，地方普通本科高校的學費收取，應該為4 000元/生·年較為適宜。中央和國務院部委直屬本科高校，可根據人才培養(yǎng)成本，適當提高財政撥款和學費標準，但也需明確成本分擔比例。

雖然國家沒有統(tǒng)一的普通高等專科（高職）生均財政撥款標準，但參照《全國教育經費統(tǒng)計指標說明》中的學生折算系數，中專（職）生為0.5；普通?？疲ǜ呗殻┥鸀?.8；普通本科生為1；碩士生為2；博士生為3；留學生為2.5計算，普通高等?？疲ǜ呗殻┥逃斦芸顦藴识椴坏陀? 500元更容易被接受和認可。按照高等教育成本在政府和學生個人間3■1的分擔比例，向普通高等?？疲ǜ呗殻W生收取的學費為3 200元/生·年較為合理。在保持教育成本分擔比例的前提下，賦予各地教育財政撥款額度和學費收取的調整權。

（二）充分發(fā)揮上級財政蓄水池調節(jié)作用，減輕經濟欠發(fā)達地區(qū)高等教育財政撥款壓力

我國各級財政部門，既是本級財政的部開關、總閥門、蓄水池，也是下級財政的調節(jié)器；既要完成本級財政的支付，也要調節(jié)下級財政的豐枯。上級財政對教育財政撥款的調節(jié)，不應是“錦上添花”，而應是“雪中送炭”。只有上級財政通盤考慮，才能使區(qū)域間和區(qū)域內實現高等教育成本均衡化分擔。

為防止將高等教育財政撥款額度固化后，對經濟欠發(fā)達地區(qū)財政支出造成過大壓力，中央財政統(tǒng)籌全國高等教育財政安排時，資金安排應有意傾斜。省級財政要統(tǒng)籌好省內財政安排，確保經濟欠發(fā)達地市高等教育財政撥款達標，保證教育成本分擔比例處于合理區(qū)間。對于教育財政撥款沒有達到國家規(guī)定GDP的4%，又不能給出合理解釋的，不僅是權力機關要解決的問題，作為業(yè)務主管部門，上級財政也應責成下級財政整改達標，并有配套的獎懲措施。

（三）普遍發(fā)放“教育券”，緩解民辦高校學生教育成本分擔過重現象

起源于20世紀60年代末的“學券制”，已經逐漸在智利、哥倫比亞、瑞典以及中國的臺灣和香港地區(qū)開始試行，智利和哥倫比亞的做法尤為成功。實施“學券制”的初衷，主要是為解決教育公平問題：一是保障就讀于民辦學校學生的教育成本分擔公平；二是為解決學生選擇學校的機會公平。

我國目前完全可以嘗試以發(fā)放“教育券”的方式，代替高等教育財政生均撥款。學生到錄取高校報到時，將“教育券”交給學校，學校憑“教育券”到隸屬財政部門兌換教育經費。“教育券”的發(fā)放只針對接受教育的學生，不再面向高校，既增加了學生高考填報志愿的選擇權，也將有效緩解民辦高校學生教育成本分擔比例過高問題。

“教育券”制度甚至可以在我國普遍推行。截至2015年底，就讀于民辦學校的學生數量，已經分別達到各教育階段學生總數的比例為：幼兒園53.99%、小學7.36%、初中11.66%、高中6.34%、大學本專科23.27%[7]。在我國各教育階段中，尤其是學前教育和高等教育，學生個人分擔的教育成本比例過高。雖然去民辦學校就讀主要是學生及其家長主動選擇的結果，但從政府履行職能角度講，推行“教育券”制度，是解決教育成本合理分擔的理想選擇。

（四）普遍調整教育財政撥款標準，加大獎勵力度，體現成本效用原則

為解決我國高等教育財政撥款主要撥款依據隸屬關系和辦學層次，而不講求撥款效率的“吃大鍋飯”現象，教育財政撥款標準必須與辦學質量與效果掛鉤，提高教育成本的效用。

按辦學層次建立統(tǒng)一的辦學質量與效果考核評價體系，將同一類型的高校統(tǒng)一考核標準、考核結果與教育財政撥款等級標準對應。調整生均財政撥款額度，在保持財政總支出不變的情況下，加大獎勵力度，改財政撥款為政府獎勵。從經濟投入上刺激，使不同類型及層次高校機會均等地參與到發(fā)展競爭中去。使所有高校的主要精力都投入到提升辦學質量與效用上，而不是升格、更名等華而不實的追求中。

（五）積極探索高等教育成本畢業(yè)補償機制

借鑒《應征入伍服義務兵役高等學校畢業(yè)生學費補償和國家助學貸款代償暫行辦法》（財教〔2009〕35號）等做法，可積極探索高等教育成本畢業(yè)補償機制。對于部分學生在高等教育成本分擔過程中，確實無法實現合理分擔的，可以在畢業(yè)后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)中，給予多種形式的補償以彌補上學期間教育成本分擔過重的不足。

高校畢業(yè)后無論是就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，至少可以通過以下渠道實現教育成本分擔補償：一是就業(yè)創(chuàng)業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策；二是接受再教育的培訓費用報銷補償；三是教育成本轉為個人社會統(tǒng)籌基金；四是教育成本分擔代際補償。通過延后補償或成本轉移等方式，最終實現高等教育成本分擔趨于合理。

四、結語

出于研究重點和重點研究的考慮，無論是高等教育成本分擔存在的不足，還是成本分擔的對策建議中，均沒有對高等教育間接成本和社會分擔成本進行探討；分析及計算比較也主要運用教育財政撥款和學費兩項指標，雖然不影響教育成本分擔主要內容的討論，但從理論結構上來說還不夠全面。若能涉及高等教育間接成本和社會分擔成本內容，探討過程會更加完整。

雖然教育成本問題研究在我國已有30多年的歷史[8]，內容涉及成本分擔機制、成本分擔比較、成本分擔區(qū)域差異等諸多方面，但上學難、上學貴等民生焦點問題，必將使教育成本合理分擔成為政府的心聲、百姓的呼聲，急切希望得到理論研究界的回應。政府在教育成本分擔中處于主導地位，從政府更好地履行職能視角出發(fā)，對高等教育成本分擔的現狀及對策展開研究，將有利于解決民生焦點問題。

【參考文獻】

[1] 倪鳳英.高等教育成本分擔機制研究[J].價格理論與實踐，2011（9）：25-26.

[2] 宋杰.高等教育成本控制途徑研究[J].湖南財政經濟學院學報，2014（5）：74-80.

[3] 教育部，國家統(tǒng)計局，財政部.關于2012年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[A].教財〔2013〕7號，2013-12-18.

[4] 教育部，國家統(tǒng)計局，財政部.關于2007年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[A].教財〔2008〕20號，2008-11-21.

[5] 閻峻.中英高等教育財政撥款模式的比較與啟示[J].中國高?？萍?，2016（5）：65-68.

[6] 崔來廷，晏云婷.中美私立高等教育成本分擔比較探究[J].煤炭高等教育，2014（5）：4-10.

[7] 教育部.2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].2016-07-06.http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A03/s180/

moe_633/201607/t20160706_270976.html.

[8] 姚小菊，王麗蓮.高校教育成本構成探析[J].財務與金融，2012（2）：32-35.