國家社會服務政策框架
——建議文本

李 兵

（中共北京市委黨校 北京 100044）

隨著經(jīng)濟實力的不斷增強，社會財富的大量積累，保障和改善民生成為社會的普遍共識。在此社會經(jīng)濟背景下，中國政府致力于社會政策的完善，積極構(gòu)建公民保護的最后一張社會安全網(wǎng)——社會服務。從2010年起，相關政策文件和統(tǒng)計年鑒（公報）中開始陸續(xù)使用社會服務這一政策概念，如《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》第六章“基本社會服務”，2012年國家統(tǒng)計局發(fā)布《2012年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中首次列出“衛(wèi)生與社會服務”統(tǒng)計欄目，2016年出臺了《“十三五”社會服務兜底工程實施方案》。所有這些體現(xiàn)出中國社會事業(yè)的進步和社會政策的創(chuàng)新。當然，我們也要清醒地認識到，中國社會服務的政策措施、工作基礎、體制機制等還存在明顯不足[1]，社會服務政策碎片化、多頭管理、效果不佳等問題依然突出。因此，筆者試圖以整合的視角，編制一個國家社會服務政策總體框架，為進一步推動社會服務發(fā)展提供參考。

一、定義和對象

（一）定義

社會服務是針對那些由于年齡、貧困、家庭瓦解、暴力、身體和精神殘疾、健康狀況惡化等原因，在改變社會不利處境、減少痛苦、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，為了使他們在社會中更好地生存和發(fā)展所提供社會支持的服務和項目。社會服務通常被提供給處于具體境況和有具體需求的個人，是政府實施的一項典型的社會福利政策，是捍衛(wèi)基本人權和人的尊嚴的關鍵工具[2][3]。

社會服務的職責體現(xiàn)在兩個方面：一是保護和管制，二是照料[4]。一方面，保護和管制服務對象遠離社會不利境況，使之免受身體的和精神的盤剝或虐待，矯正存在越軌行為或社會問題的人，幫助他們?nèi)谌肷鐣?。另一方面，為所有服務對象提供所需的服務項目。服務項目包括日間照料、住所照料、應急服務、家庭幫助服務，以及由社會工作者、社會志愿者或相關職業(yè)提供的其他支持性服務等[5]。

（二）社會服務對象和資格

1.服務對象。社會服務主要為以下人群提供一系列的照料和支持。

第一，老年人。

第二，身體殘疾者和智力殘疾者。

第三，存在精神健康問題的人。

第四，酒精依賴者和吸毒者。

第五，兒童和未成年人。

第六，家庭，包括無家可歸者。

第七，照料者。

2.獲得社會服務的資格。

第一，在中國境內(nèi)注冊的永久居住的人員。

第二，由于年齡、貧困、家庭瓦解、暴力、身體和精神殘疾、健康狀況惡化等原因，不能夠自己照料自己，需要獲得公共支持和援助的人有資格獲得。

二、目標和原理

（一）目標

1.在民主、文明、和諧的基礎上，公共社會服務會增進人們的經(jīng)濟和社會福祉，促進社會融合[6]。

2.服務模式應以加強他或她獨立生活能力的方式來進行。應根據(jù)地方實際來滿足服務對象的需求，實現(xiàn)服務的多樣化和革新[6]。

3.通過提供社區(qū)照料、居家照料、或其他更少集中形式的照料，預防或減少不適當?shù)臋C構(gòu)照料。只有當社區(qū)照料、居家照料、或其他更少集中形式的照料不適用的時候，才在機構(gòu)為個人提供社會服務[7]。

4.任何活動都應建立在尊重人們自我決定和保護隱私的基礎上[8]。

5.優(yōu)先考慮發(fā)展偏遠農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)的社會服務。樹立統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，努力縮小區(qū)域社會服務差距。

（二）原理

社會照料服務應當從以前對誰提供照料的關注中轉(zhuǎn)移出來，更加關注個人、他們的照料者和家庭所獲得的服務質(zhì)量，更加突出以下原理[9]。

1.照料應當按照支持他們的獨立和尊重他們的尊嚴的方式，被提供給人們。人民應當能夠獲得他們需要的照料，而他們的生活不會被社會服務系統(tǒng)所取代。

2.照料服務應當在國家的每個地方，用公平、公開和一致的方式被組織、提供和資助。

3.服務應當把社會服務、衛(wèi)生、住房、教育或其它需求等放在一起，滿足每個個人的具體需求，任何人對他們得到什么服務和服務如何被發(fā)送應當具有發(fā)言權。

4.社會服務應當是可利用的、可獲得的、可負擔得起的、布局合理的、綜合的、持續(xù)不斷的、有質(zhì)量的和結(jié)果定位的。

5.社會服務工作人員應當受到良好的培訓，具有他們從事工作的技能。

三、政府和伙伴關系

（一）政府職責

1.社會服務政策將在國家經(jīng)濟和社會政策框架內(nèi)加以協(xié)調(diào)和實施[10]。

2.政府將動員所需的財政資源，發(fā)展必要的人力資源，實施創(chuàng)新方案，以實現(xiàn)所確定的政策目標。

3.政府將以更有效的行政工作，迎接人口變遷和需求的變化的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)政策目標。

（二）中央政府主管機構(gòu)

建議民政部下設社會服務局或國家社會服務委員會（理事會），主要責任是制定和實施社會服務政策、法律、標準、教育和培訓[11]。

1.確保社會服務政策法規(guī)得到貫徹落實，以一種或多種有益的和適當?shù)姆绞剑龠M社會服務目標的實現(xiàn)。

2.準備社會服務可以使用的信息材料，確保對社會服務實踐結(jié)果進行評估，并對社會服務政策法規(guī)進行必要的修訂。

3.頒布必要的操作說明和質(zhì)量監(jiān)督辦法等，以實現(xiàn)社會服務目標。

4.鼓勵可能對社會服務產(chǎn)生重要影響的研究、革新和創(chuàng)造。

（三）地方政府職責

具體的社會服務業(yè)務則由各省、自治區(qū)和直轄市政府所屬的民政局（廳）負責。每個民政局（廳）都有五個明確的功能[6]。

1.地方政府負責社會服務的資金使用安排。

2.地方政府通過向那些最需要的個人和家庭提供服務設施、信息、咨詢、照料和其他援助服務等，確保最有效地使用有限資源。

3.確認地方社會服務的需求，委托一種或多種服務模式以滿足這些需求?？梢灾苯犹峁┮恍┓眨部梢詮姆辗丈袒虺跫壢后w那里購買服務。服務商可以是一個非政府組織（NGO），或私營商，或其他公共機構(gòu)。

4.地方民政部門監(jiān)督管理社會照料，負責照料機構(gòu)的登記和監(jiān)督檢查。

5.確保人員得到有效培訓。

（四）伙伴關系

1.政府間合作。

第一，國家社會服務政策的實施進度和效果將取決于政府部門之間、中央政府和地方政府之間協(xié)調(diào)一致的行動。

第二，對社會服務工作有重要影響的其他公共機構(gòu)，社會服務部門應該協(xié)助他們將社會問題納入考慮范疇。如果對完成社會服務任務有利，社會服務應該和其他主管機構(gòu)開展合作[11]。

2.與非政府組織合作。各級政府要發(fā)揮主體責任，盡可能多地把貫徹和實施政策的機會留給市場，并對市場行為進行宏觀調(diào)控。

第一，國家社會服務政策的實施進度和效果也取決于以及政府與國際機構(gòu)、工商企業(yè)、私營部門、非政府組織、老年人自己和老年人組織、志愿社會組織等的有效合作。

第二，政府將動員個人、團體和社區(qū)承擔相應的責任，強制公民關心自己的福利，并可能補貼付款。

第三，吸收社會資本進入，推動社會服務設施建設，拓寬服務供給渠道，提高社會服務質(zhì)量[12]。

四、財政支持、津貼和收費

（一）財政撥款

1.中央財政撥款。中央政府為滿足地方政府開展社會服務工作提供一定的財政撥款。國家預算可向以安排提供社會服務為目的并注冊登記的社會服務提供者提供資金支持。

2.每個地方政府都應該為屬于其責任的服務和服務措施，提供必要的撥款。地方政府可從其預算中為與社會服務有關的花費提供具體的補貼。

（二）照料津貼

1.符合“照料津貼”的條件。

第一，照料津貼應提供給依賴他人的援助以安排必需的照料為目的人。

第二，因為長期不利的健康狀況而需要他人援助以達到自我照料的人。

2.個人因為長期不利的健康狀況而需要他人援助的依賴等級。

等級一（輕度依賴）：如果需要日常援助，或在超過1個有關自我照顧和自給自足行為情況下需要監(jiān)督，或在未滿18周歲的情況下有超過1個有關自我照顧和自給自足行為。

等級二（中度依賴）：如果需要日常援助，或在超過2個有關自我照顧和自給自足行為情況下需要監(jiān)督，或在未滿18周歲的情況下有超過2個有關自我照顧和自給自足行為。

等級三（重度依賴）：如果需要日常援助，或在超過3個有關自我照顧和自給自足行為情況下需要監(jiān)督，或在未滿18周歲的情況下有超過3個有關自我照顧和自給自足行為。

等級四（完全依賴）：如果需要日常援助，或在超過4個有關自我照顧和自給自足行為情況下需要監(jiān)督，或在未滿18周歲的情況下有超過4個有關自我照顧和自給自足行為。

3.當以確定依賴等級為目的而考慮自我照料能力時，下列行為管理能力應予以評估。

第一，準備食物的能力，以及食物加工和分份的能力。

第二，衛(wèi)生和清潔能力。包括洗澡或淋浴的能力，對嘴、頭發(fā)、指甲和剃須的清理能力。

第三，起床、躺下、變換位置的能力。包括坐以及保持坐立的能力，站以及保持站立的能力。

第四，行走能力。包括在平臺表面行走的能力，上下樓梯的能力。

第五，穿帶能力。包括選擇衣服及識別其穿戴順序的能力，穿衣、脫衣，穿鞋、脫鞋的能力。

第六，遵守醫(yī)療制度的能力。包括行使自己簡單藥品治療/敷料的能力。

4.津貼數(shù)量/額數(shù)。

第一，根據(jù)依賴等級確定津貼數(shù)額。

第二，依據(jù)個人或家庭的經(jīng)濟狀況確定津貼數(shù)額。

第三，津貼由國家和地方預算支付。

5.津貼程序。

第一，為了決定津貼的給予，地方民政部門及其所屬機構(gòu)應進行相應的社會調(diào)查。該調(diào)查應從自我照顧和自我供給的角度出發(fā)，考慮個人在自然社會環(huán)境下獨立生活的能力。

第二，民政部門及其所屬機構(gòu)，應向與個人直接相關的政府部門發(fā)送請求，對個人的依賴等級進行評估。相關部門應將個人依賴等級的評估結(jié)果，向民政部門及其所屬機構(gòu)提交。

第三，在對個人依賴等級進行評估時，民政部門應依據(jù)主治醫(yī)師意見記錄的個人健康狀況、社會調(diào)查對該人需要和決定的結(jié)果或者可能的功能性檢查的結(jié)果、由醫(yī)療評估者給出的個人檢查結(jié)果等方面給出其意見。

6.津貼信息系統(tǒng)。民政部門為津貼信息系統(tǒng)的管理者，包括管理津貼受益人數(shù)據(jù)信息和津貼金額。

（三）收費

地方政府有要求服務對象付費的權利，地方政府可根據(jù)相關政策法規(guī)要求服務對象支付全部或部分費用。

1.除了社會服務政策規(guī)定服務外，任何人，不管是個人還是他/她的配偶或孩子，應當為接受到的援助付費。對于社會服務規(guī)定提供的服務超出的費用，政府可以制定收費標準。

2.地方政府可以就其規(guī)定的一些項目征收合理的費用，如咨詢、家務協(xié)助服務、酗酒和吸毒者等特殊形式的食宿服務或者其他類似的社會服務。

3.家長和子女或未成年人應當為住所的膳宿、全日制設施付費。未成年人應當為住所的膳宿付費。政府要計算這些收費的收入基礎。

五、兒童和未成年人社會服務

（一）18歲以下的兒童和未成年人的社會福利

1.應當為18歲以下有需求的兒童、未成年人及其家庭等提供適當?shù)姆蘸驮缙诟深A服務，保證兒童和未成年人能夠在一個安全和良好的環(huán)境下成長。

第一，維護和促進有需求的兒童的福利，促進家庭對這些兒童的撫育。

第二，要便利其他機構(gòu)（如志愿組織）提供服務。

第三，要為殘疾兒童，或健康和成長受損兒童提供服務。

第四，兒童照料服務。

第五，特別注意那些有不好發(fā)展苗頭的兒童和未成年人發(fā)展趨勢。要與家庭密切合作，保證他們能獲得需要的保護和幫助。

2.應當為任何有需求的兒童和未成年人提供膳宿。

第一，當兒童沒有家長照看、走失或被遺棄，當照料兒童的人被阻止向兒童提供適當?shù)纳潘藁蛘樟戏?，那么，地方政府應當提供膳宿服務?/p>

第二，如果不提供膳宿，年齡達到16歲的少年的福利可能受到損害，那么，地方政府應當提供膳宿服務。

第三，地方政府應當為治安防護、或拘留、或在押候?qū)彽膬和峁┥潘薹铡?/p>

（二）主要服務設施

1.兒童養(yǎng)育設施。指為兒童提供全部或主要的照料和膳宿的機構(gòu)。

2.住所式家庭中心。指為兒童及其家長提供膳宿的機構(gòu)。

3.寄養(yǎng)機構(gòu)。

4.依據(jù)《收養(yǎng)法》規(guī)定的志愿收養(yǎng)機構(gòu)和收養(yǎng)支持機構(gòu)。

（三）幼兒日間照料和兒童看管

1.日間照料指在家庭場所之外對6歲及以下兒童的任何時間的照料[13]。

2.學前兒童照料項目。地方政府應當為6歲及以下的學前兒童提供照料服務和兒童早期教育[14]。

第一，幼兒中心。為初生至三歲以下的幼兒提供照顧和教育服務。也可為因一些雙職父母或家庭的特別需要，提供延長時間服務?；驗槟切簳r不能照顧幼兒的人士提供短暫的日間照顧，包括全日、半日或每節(jié)兩小時的照顧服務。

第二，幼兒園。為六歲以下的幼兒提供照顧及教育服務。

第三，留宿幼兒中心。為六歲以下，因種種因素（例如家庭、行為或情緒問題），而暫時未能得到適當照顧的兒童，提供住宿照顧。

第四，特殊幼兒中心。提供特別的訓練和照顧予六歲以下中度及嚴重殘疾兒童，以協(xié)助他們發(fā)展及成長，讓他們?yōu)樾W教育作好準備。

第五，互助幼兒中心。動員社區(qū)居民發(fā)揚鄰里互助精神，以協(xié)助解決幼兒照顧需要，或為六歲以下幼兒提供具彈性的鄰里支援幼兒照顧服務。

（四）學齡兒童服務

1.校園社會工作服務。向被辨別為有輟學可能的學生提供服務，向表示有意要輟學或已經(jīng)輟學的學生提供服務。

2.益友與督導服務。為不幸或表現(xiàn)出叛逆或危險行為的兒童與青少年提供服務。

3.課外托管服務。應當為有需求的學齡兒童提供課外、或?qū)W年假期的日間照料服務或監(jiān)督活動服務。主要是為6至12歲的兒童提供支援服務，包括功課輔導、膳食服務、家長輔導及教育、技能學習和其他社交活動。

（五）兒童寄養(yǎng)和收養(yǎng)服務

1.兒童寄養(yǎng)

第一，私人寄養(yǎng)的兒童指18歲以下、被照料和被提供膳宿的兒童。

第二，提供照料和膳宿的人是除了兒童的家長、或不是家長但有家長責任、或兒童的親戚以外的人。

第三，地方政府有責任維護和促進私人寄養(yǎng)兒童的福利。

2.收養(yǎng)。根據(jù)《中華人民共和國收養(yǎng)法》所確定的兒童收養(yǎng)服務和國際收養(yǎng)合作服務。

（六）兒童保護和青少年犯罪訴訟保護

1.兒童保護[13]

第一，地方政府或授權人要為兒童提供緊急保護，要為處于風險中兒童提供庇護，防止、干預和糾正虐待和忽視兒童與家庭暴力。為家庭破裂或脫離父母管束等兒童/青少年提供所需要的照料和保護。

第二，地方政府要為失蹤兒童、出逃兒童、流浪兒童、被拐賣兒童提供收留和照料服務。

2.殘疾兒童服務。為殘疾兒童、存在精神問題和健康問題的兒童提供保護性服務（社會服務，香港社會服務聯(lián)會[14]

第一，嬰兒和兒童早期介入計劃。早期介入計劃通常為年齡在六歲以下、并且被診斷患有殘疾或發(fā)展延緩的孩童與他們的家人提供一系列的服務。

第二，學前兒童康復服務。主要包括早期教育及訓練中心、幼稚園暨幼兒中心兼收計劃、特殊幼兒中心、設有住宿服務的特殊幼兒中心，殘疾幼兒暫托服務。

第三，殘疾學齡兒童服務。為輕度弱智兒童之家/兼收輕度弱智兒童提供兒童之家、住宿和暫時照顧服務。

3.未成年人犯罪訴訟保護[13]

第一，兒童出庭受審前所需要的照料、保護或控制。

第二，交付給少年拘留所、少年犯教養(yǎng)院的兒童或合適人員的照料等。

第三，針對未成年人的照料、保護或控制需求，向與犯罪訴訟有關的未成年人提供保護。

六、成年人社會服務

（一）18歲及以上成年人的社會照料和社會援助服務

1.評估服務對象的照料服務需求，評估照料者需求和提供照料的能力。

2.向獲得照料服務的人提供服務津貼。

3.為老年人、無家可歸者和窮人等提供住所的膳宿服務和某種服務的康復，使可能需要社區(qū)照料的人能夠獲得社區(qū)照料。

4.適用于成年人的社會照料和社會援助服務包括個人協(xié)助服務、居家服務、緊急援助、社會康復服務、社區(qū)矯治服務、臨終照料等。

（二）主要服務設施

1.地方政府有責任規(guī)劃、建設和運營護理、服務機構(gòu)和院所，應當向因為年老或殘疾或其他原因需要服務的人群開放。

2.護理院/福利院。指為病人、精神錯亂者、殘疾人或身體虛弱者、酒精或藥物依賴者提供膳宿、護理或個人照料的機構(gòu)。

3.住所照料機構(gòu)。指為由于患病、身體虛弱或殘疾，在沒有援助的情況下不能照料自己的人提供個人照料服務的機構(gòu)。

4.沒有納入地方政府規(guī)劃的私立護理機構(gòu)、服務機構(gòu)和院所。

（三）精神病人社會服務

1.為精神錯亂者提供福利、康復和膳宿服務。包括精神錯亂者的福利和監(jiān)護，某些住院病人的福利和病后護理等。

2.針對精神病人，地方政府社會服務管理部門要安排探視工作。

3.地方政府社會服務管理部門要與相關志愿機構(gòu)合作，為病人提供照料之后的服務。

（四）殘疾人社會服務

1.向殘疾人提供某些信息服務、福利服務和殘疾人福利院等。

第一，滿足軀體殘疾人的需求，為軀體殘疾人提供居家和社區(qū)服務。服務項目包括居家援助，娛樂設施、膳食服務、通訊和交通服務、其他服務設施、閱讀服務等。

第二，為軀體殘疾人提供機構(gòu)照料服務，包括送餐服務、康復服務、日間照料中心、周照料中心、交通服務、假日服務等。

第三，為盲人和聾人提供必要的服務。為有嚴重聽力、聽力和視力、語言殘疾的人有權獲得解釋服務。

第四，日間活動中心/獨立生活培訓中心。這類中心為擁有低至中度活動障礙的殘疾人士提供日間活動，同時通過傳授日常生活與群體生活等技能增強他們的獨立性。日間活動中心也提供臨時看護。

第五，收容所/宿舍服務。收容所/宿舍為沒有其他住宿或需要某種獨立生活培訓的殘疾人士提供住宿與培訓。這項計劃通過提供日常生活及群體生活技能上的訓練幫助殘疾人士獨立生活。

2.為殘疾人提供庇護性就業(yè)服務。

第一，職業(yè)培訓計劃，為殘疾人士提供職業(yè)技能培訓以協(xié)助他們做好進入職場的準備。

第二，職業(yè)評估服務鑒定殘疾人士在職能上的需要以及他們是否適合進入公開職場。

第三，庇護性就業(yè)為有潛能與有能力進入公開就業(yè)市場的殘疾人士提供了模擬工作環(huán)境。

第四，向殘疾人提供能夠在特殊條件下就業(yè)和工作的設施。

（五）老年人社會服務

1.年長者活動中心。為年長者提供一個溫暖、親切及熟悉的環(huán)境以讓他們在中心開放時隨時前來。除了提供社交與康樂活動外，年長者活動中心也提供如益友、緊急警報回應電話、指導、建議及信息與轉(zhuǎn)介等支援服務。

2.提供與服務有關的交通設施和援助服務。

3.幫助老年人尋找合適的照料服務。

第一，年長者日間托管中心。當看護出外工作時，日間托管中心能給予年長者監(jiān)護服務及幫助，同時為他們提供社交康樂活動與餐食。中心也為需要監(jiān)護的體弱年長者提供服務，并在他們完成日間康復中心的療程后跟進所需的護理計劃。

第二，日間康復醫(yī)療中心。為在出院后需要跟進護理、及/或受中風、風濕、截肢、老年癡呆癥及身體脆弱等病情影響的體弱年長者提供看管及康復醫(yī)療服務。

第三，老年癡呆癥日間托管中心。為患有失智癥（又稱老年癡呆癥）的年長者提供日間看管及康復醫(yī)療服務。

第四，社區(qū)/庇護性收容所。專為照顧沒有親人或因某些原因無法與家人同住、能走動但體弱的年長者。

第五，慈懷服務。慈懷居家護理與日間護理為患有復雜病癥的末期病患提供護理服務。慈懷服務也幫助看護及家庭成員舒緩壓力。

第六，療養(yǎng)院。療養(yǎng)院為因身體或患精神病癥等原因而需要依賴別人照顧，但無法留在家里接受護理的年長者提供居住療養(yǎng)服務。

4.提供方便家居生活的設施援助、探視和咨詢服務、巡視援助、午餐服務、閱讀服務、居家護理服務等。其中，居家護理服務提供一系列服務來幫助居住在社區(qū)里的年長者，例如遞送餐食、家務及洗衣服務、來往醫(yī)院/診所的接送與個人護理及衛(wèi)生，也為需要醫(yī)療和護理服務的年長者在他們的家里提供服務。

5.鄰里聯(lián)系服務。讓年長者與其他居民一同參與以促進他們的社交能力及鄰里支持聯(lián)絡網(wǎng)。鄰里聯(lián)系服務也提供了進行志愿工作與代系活動的機會，作為社區(qū)內(nèi)居民和服務供應者聯(lián)系的管道。

6.年長者救援熱線。為年齡50歲及以上人士和他們的看護提供支援以及有關社區(qū)資源的信息。

7.為公共和私立社會服務機構(gòu)提供的住所的人死后殯葬福利服務。

（六）酗酒者和吸毒者的特殊服務

1.幫助

第一，通過勸告、指導和實用性幫助，社會服務應該幫助個人停止酗酒和吸毒。勸告、指導和幫助應該同樣給予存在類似問題的個人和家庭。

第二，必要的情況下，以及病人希望的情況下，社會服務應該開展治療課程。這樣的治療課程應該建立工作場所的支持網(wǎng)絡，與初級衛(wèi)生服務或?qū)？品毡３致?lián)系。

第三，社會服務應該在方便的時候通過治療課程跟進病人，如果必要的話進行家訪。

2.酗酒者社區(qū)矯治服務和社區(qū)戒毒服務。

3.地方政府承擔為酗酒者和吸毒者提供機構(gòu)的責任。地方政府有責任建立、運營專業(yè)服務，護理和治療酗酒者和吸毒者。

（七）無家可歸者服務

1.為無家可歸者和面臨無家可歸威脅的人提供必要的膳宿服務。

2.為無家可歸者和面臨無家可歸威脅的人提供必要的咨詢、心理疏導、衛(wèi)生清潔、技能培訓等服務。

七、針對初級照料者的社會服務

（一）目標

初級照料者，也叫非正式照料者，主要指向服務對象提供照料服務的家庭成員、監(jiān)護人、親戚和朋友等初級群體照料人員。應當把所有政府部門的活動聯(lián)系在一起，采取綜合的觀點支持照料者。關鍵目標包括有4個[9]。

第一，給照料者賦權，以便他們對他們和他們照料的人所需要的服務類型有更多發(fā)言權。尤其要考慮諸如年輕的照料者等群體的具體需求。

第二，考慮照料者的工作如何被最好地支持，以便他們可以繼續(xù)就業(yè)。

第三，注意檢查社區(qū)如何能夠更好地支持照料者，尤其是通過志愿服務。

（二）津貼

1.對請假照料孩子的父母給予津貼的數(shù)額

第一，對于有職業(yè)的請假照料孩子的人，津貼和補助假期的總額不應超過先前收入水平的80%。

第二，對于失業(yè)的照料孩子的人，津貼和補助假期的總額不應超過失業(yè)補助金的水平。

第三，應當對于單親父（母）支付特殊補貼。

2.對照料成年人的照料者給予津貼

第一，如果政府不能為有援助需求的人提供必要的援助，可以向這個人支付補助金。

第二，需要個人援助和照料的服務對象，需要支持在家中每周20小時必需的實際照料，可以選擇接受補貼。

3.臨終病人的照料。一個人照料有緊密血統(tǒng)（或婚姻）關系的、希望死在他/她自己家中的人，有權獲得固定照料津貼。

第一，支付固定照料津貼的條件應當是，有醫(yī)學原因，醫(yī)院治療被斷定是無效的，病人的情況不允許送進醫(yī)院、或住院、或送進療養(yǎng)院等等。而且，病人同意固定照料關系的建立。

第二，當雇員照料一個有緊密血統(tǒng)（或婚姻）關系的人而曠工的時候，雇主向雇員支付薪水，確保雇員的收入沒有損失。

（三）面向照料者的服務

1.認定[13]

第一，地方政府必須考慮并決定照料者是否有與所提供的或打算提供的照料有關的需求；如果照料者有需求，那么，地方政府可以提供的服務是否可以使照料者能夠獲得（全部或部分）滿足；如果照料者能夠獲得滿足，那么，地方政府決定是否向照料者提供服務。

第二，社會服務指地方政府認為是值得提供的服務。地方政府可以采取實際幫助的形式或其他支持形式。

第三，盡管服務提供給照料者，但如果屬于社區(qū)照料服務形式，并且照料者和被照料者都接受，服務可以采取向被照料者直接提供服務的形式。

2.緩解照料[14][15][16]。專門幫助那些常年照顧兒童、殘疾人或者高齡老人的家庭。當這些家庭的成員外出工作、度假或者做其他事時，就為他們提供緩解服務。服務的場所是在家庭或者其他住宅。服務可以按日提供，但也可以提供按月計算的短期服務。通過緩解照料服務，被照料者可以獲得替代照料者的其他人員的臨時服務。

八、家庭、社區(qū)和區(qū)域社會服務

（一）家庭服務

1.單親家庭援助服務。服務包括提供家庭個案處理與輔導、支援小組、兒童計劃以及公共教育。目的是支援與加強單親家庭的心理情感健康，讓他們能夠穩(wěn)定、成長并接受新的家庭組織。

2.家庭暴力預防和介入計劃。幫助家庭暴力的受害者、犯下暴力行為的人以及目擊者，同時也通過公共教育與外展活動提高公眾對家庭暴力問題的意識。計劃所提供的一系列服務包括補救糾正服務以及預防與發(fā)展計劃等。

3.輔導服務。主要幫助因人際關系問題、癮疾、喪親之痛及生活方式壓力而產(chǎn)生心理問題、焦慮以及行為偏差的人士。

4.預防自殺服務。預防自殺服務是一項為苦惱人士提供的24小時熱線輔導服務，也為極度受困惑的人士提供24小時的緊急支援及實地即時援助。

5.改造個案管理服務。目的是幫助前罪犯重新融入家庭與社會，并希望利用更多的社區(qū)資源來幫助他們。改造個案管理服務協(xié)助前罪犯尋找工作/就業(yè)培訓、住宿、發(fā)展社會支援與應付問題技巧并采取有意義的生活方式。

（二）社區(qū)照料

1.社區(qū)中心。方便不同年齡的居民聚首和聯(lián)誼的地方，它促進居民間的人際關系和團結(jié)互助，并協(xié)助提升居民的自主觀念、公民意識及區(qū)內(nèi)凝聚力，還增強個人和家庭解決社區(qū)問題的能力，及改善社區(qū)生活的品質(zhì)。

2.鄰里社區(qū)服務。為福利服務和社會設施不足或完全欠缺的貧乏和過渡性社區(qū)，提供服務。

3.邊緣群體社區(qū)支援服務。旨在透過外展服務、個案工作服務及小組工作服務，協(xié)助邊緣群體包括精神病康復者及露宿者等重新融入社會。

（三）農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)社會服務

1.用公平、公開和一致的方式為農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)提供可利用、可獲得、可負擔得起、綜合的和有質(zhì)量的社會服務。

2.加大對農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)發(fā)展社會服務的財政支持力度。

3.在農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)建設所需要的社會服務設施，并根據(jù)需要和環(huán)境特點合理布局。

4.為農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)提供所需要的社會服務項目。

5.為農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)培育社會服務人才和服務隊伍，為他們提供必要的服務設備。在福利待遇和培訓上增加優(yōu)惠條件。

6.因地制宜拓寬服務供給的渠道，形成政府直接提供服務和購買服務、集中提供服務和分散提供服務、集體供給與自助服務和互助服務的最佳組合。

7.加強對農(nóng)村、山區(qū)和高原地區(qū)社會服務的引導、管理和監(jiān)督。

九、整合的社會服務

（一）政策目標

在幾乎所有的社會服務工作中，衛(wèi)生服務是關鍵的伙伴。中央政府應把它作為未來社會服務優(yōu)先考慮的事項之一，著手拆除分割衛(wèi)生和社會服務的“柏林墻”，創(chuàng)建新的“整合的照料”的體制[9]。主要的政策目標包括[17]：

1.國家應當制定政策，使得衛(wèi)生和社會服務聯(lián)合工作更容易。

2.為整合的照料模型確立現(xiàn)實的目標。在政策形成之時，更細關注潛在的挑戰(zhàn)是必需的，以便確保建議的成功和有效性。

3.解決社會照料和健康照料提供者的文化界限。沒有一線提供者的合作，制定整合的照料是不可能的。投資于所有專業(yè)人員的培訓，跨越衛(wèi)生和社會照料之間的文化界限，將便利照料的協(xié)調(diào)，并鼓勵相互尊重。

4.在服務對象和照料提供者之間的整合發(fā)現(xiàn)適當?shù)钠胶狻?/p>

5.利用政策制定者、實踐者和研究者之間的緊密聯(lián)系來向經(jīng)驗學習。政策意圖和政策貫徹之間的隔閡可以利用由介入整合的照料發(fā)展的政策制定者、實踐者和研究者之間的更緊密聯(lián)系來解決。

6.用成本-收益的方法實施研究，以決定不同整合的照料模型對資源使用和衛(wèi)生結(jié)果的效果。

7.探索為機會發(fā)揮作用的余地，以便利整合的照料的貫徹。探索為便利整合的照料的技術發(fā)揮作用的機會。信息技術對未來的整合的照料至關重要。

（二）整合的方式

1.功能性整合。協(xié)調(diào)關鍵部門的行動，如資金管理、人力資源、政策規(guī)劃、信息管理和質(zhì)量提高等。保持治療、照料和預防的連續(xù)性[17]。

2.機構(gòu)整合。在國家政策推動下著眼于照料機構(gòu)層面的協(xié)調(diào)，完善或發(fā)展新的 “機構(gòu)”工作網(wǎng)絡，整合原有的照料資源以提升服務的可及性[18]。

3.社區(qū)整合。以“社區(qū)”為基本照料單位，將國家、機構(gòu)等照料資源集中調(diào)配，以提供不間斷的、高質(zhì)量社會服務。這種整合模式將初級照料、社區(qū)照料和社會照料以被照料者為中心統(tǒng)和起來[18]。

（三）監(jiān)督檢查

整合的照料作為一個跨多學科、寬領域的服務模型，因此發(fā)展統(tǒng)和性的監(jiān)管非常必要[19]。整合的照料需要對服務進行測量，對質(zhì)量進行評估。對服務的測量主要有三個方面[20]：

1.測量長期服務與支持的質(zhì)量。

2.測量行為的健康性。

3.測量照料的協(xié)調(diào)性。

十、社會服務工作者

（一）社會服務工作者

1.定義。指從事相關社會服務工作的人員。社會服務中的職業(yè)服務活動應由社會服務工作者、社會工作者、健康服務工作者、教學人員等構(gòu)成。

第一，受雇于或管理兒童養(yǎng)育院、護理院、住所的家庭中心、住所照料機構(gòu)、收養(yǎng)機構(gòu)的人員。

第二，住所照料機構(gòu)指定的，向由于疾病、虛弱或殘疾、沒有援助不能照料自己的人提供在被照料者自己家中的社會照料人員。

2.社會照料工作者的認定。

第一，從事符合地方政府社會服務意圖的照料者，或提供的服務類似于地方政府根據(jù)其職責可以或必須提供的服務。

第二，從事向任何人提供個人照料服務的人員，受雇于日間照料中心的人員等。

第三，管理或受雇于除了機構(gòu)外的照料服務的一項任務的人員。

第四，具備一定技能，希望成為社會服務工作者的人員。

（二）社會工作者

1.法律執(zhí)行力、全面性、健康水平及職業(yè)技能，構(gòu)成社會工作者開展活動的前提條件。

2.社工應進行社會調(diào)查，安排工作日程，包括社會服務提供機構(gòu)的社會法律問題解決方案，社會法律咨詢、分析及社會部門中的政策性和概念性活動，專業(yè)活動，甄選活動，危機援助，社會咨詢和社會康復等活動。

（三）兒童照看者和日間照料提供者

1.兒童照看者指在家庭場所有償照看一個或多個6歲及以下的兒童的人。

2.兒童的家長或親戚、或有家長責任的人、或地方政府授權的養(yǎng)父母、或被安置在志愿組織中的兒童的養(yǎng)父母、或兒童的私人收養(yǎng)者。

3.可以向在日間照料中心照料兒童，或在日間照料中心隨時陪伴這些兒童的人提供便利，包括培訓、建議、指導和咨詢服務。

（四）教育和培訓

1.國家制定教育和培訓的管理辦法和標準[14]

第一，推進社會服務專業(yè)教育體系建設，加快培養(yǎng)醫(yī)學、康復、護理、營養(yǎng)、心理和社會工作、經(jīng)營管理、康復輔具配置等人才。

第二，建立以品德、能力和業(yè)績?yōu)閷虻穆毞Q評價和技能等級評價制度，拓寬社會服務專業(yè)人員職業(yè)發(fā)展空間；推動各地保障和逐步提高從業(yè)人員薪酬和待遇。

第三，建立正規(guī)和非正規(guī)的社會支助制度，通過培訓、信息、心理、經(jīng)濟、社會和立法機制支助照料者，制訂并實施有關戰(zhàn)略。

2.實施培訓計劃

第一，為社會服務工作者量身定制教育和培訓計劃。

第二，為社會服務工作者提供相關信息和培訓項目。

第三，為社會服務工作者提供充分的工作條件和報酬。

第四，大力加強社會服務從業(yè)人員繼續(xù)教育，積極引導學生從事養(yǎng)老服務業(yè)。

第五，對各級社會服務工作機構(gòu)的人員定期開展政策和相關知識培訓。

3.繼續(xù)教育

第一，繼續(xù)教育的內(nèi)容主要包括對其資格的恢復、增強與拓展。

第二，繼續(xù)教育的教育機構(gòu)和教育項目主要由教育部、民政部、人力資源和社會保障部共同確定，并在大學、高等職業(yè)學校、法人及個人性教育機構(gòu)中開展。

第三，繼續(xù)教育的形式主要包括大學及高等職業(yè)學校安排的專業(yè)性教育及專業(yè)實踐，參與認定的課程，在社會服務機構(gòu)實習，參與訓練等。

十一、社會服務機構(gòu)的管理

（一）登記

1.社會服務應由授權的社會服務機構(gòu)提供。

2.以下為進行登記的相關條件。

第一，填寫書面登記申請。

第二，提供社會服務的自然人所具有的全部專業(yè)技能。

第三，衛(wèi)生條件的安排，服務需由社會服務機構(gòu)提供。

第四，對社會服務提供場所或建筑的所有權證明。

第五，與社會服務提供類型相匹配的物質(zhì)和技術條件安排

第六，作為登記機構(gòu)的自然人和法人資產(chǎn)沒有破產(chǎn)的事實裁定，或由于缺少資金導致申請破產(chǎn)或重組的書面材料。

第七，在開始提供社會服務之前，社會服務提供者對在提供社會服務過程中所可能造成的損害進行損害責任保險；保險應當貫穿整個社會服務提供全程。

（二）社會服務提供者的職責/義務

1.對現(xiàn)有信息的類型、地點、目標、服務人群、服務能力、服務方式要以一種能被大眾理解的方式進行安排。

2.以一種可被理解的方式向?qū)ι鐣崭信d趣的人士通報社會服務的提供方式、費用支出等。

3.在提供社會服務時要積極創(chuàng)造條件，要保證服務對象的人權和公民權，防止服務提供者與服務對象的利益發(fā)生沖突。

4.安排提供社會服務內(nèi)部規(guī)定的焦點，主要是指要確定維護個人正當利益的規(guī)則，尤其要一種可被理解的方式進行。

5.處理和解決服務投訴的內(nèi)部規(guī)定，主要是指服務的水平方面。

6.要根據(jù)個人目標、需求和技能對社會服務提供的進程進行安排，對社會服務的過程進行書面記錄，對所提供服務進行評估。

7.要與服務對象達成協(xié)議，協(xié)調(diào)社會服務質(zhì)量管理辦法。

（三）提供社會服務的私人機構(gòu)

1.許可。經(jīng)社會服務政府管理機構(gòu)的許可，公司、企業(yè)、社團、基金會或者個人可以提供以下形式的專業(yè)服務。

第一，住宿型照料機構(gòu)。

第二，政府規(guī)定的特殊形式的住宿設施。

第三，全日制照料之外的照料機構(gòu)。

第四，夜間或日間非住宿型照料服務。

2.資格。

第一，只有當上述服務符合高質(zhì)安全的標準，才能獲得許可。

第二，許可證可能會與對服務質(zhì)量和安全有重要影響的條件結(jié)合在一起。

第三，如果服務內(nèi)容改變或完全或在很大程度上重新調(diào)整了，則要重新申請許可。

3.政府采取財政補貼、稅收和用地優(yōu)惠、購買服務等措施，鼓勵和支持非公共社會服務機構(gòu)的發(fā)展，以彌補公共社會服務機構(gòu)的不足。

4.沒有納入地方政府規(guī)劃的私立護理機構(gòu)、服務機構(gòu)和院所。

第一，對于他們的建筑和裝備、管理人員和雇員素質(zhì)等問題，要求這些機構(gòu)和院所服從監(jiān)督管理。

第二，如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)管下的機構(gòu)或院所運營不善，可以下令整頓或停業(yè)。

第三，如果社會服務希望給予正在運營、但是沒有納入地方政府合作規(guī)劃的機構(gòu)和院所財政支持，或者使用正在運營的機構(gòu)和院所提供部分護理和服務，必須依據(jù)相關法規(guī)全程監(jiān)控，保證其正常運營。

十二、監(jiān)督檢查

（一）中央政府職責

1.社會服務監(jiān)督主要強調(diào)政府的責任，民政部要制定管理監(jiān)督的規(guī)則。

2.民政部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（簡稱質(zhì)檢總局）負責監(jiān)督社會服務。

3.對地方政府執(zhí)行情況進行監(jiān)督，確保地方政府的決策和服務質(zhì)量符合有關規(guī)定。

4.要關注和發(fā)展社會服務，并給出促進社會服務的總體建議。

（二）地方政府職責

1.監(jiān)督事項[21]

第一，對社會服務中有關法律保護和社會事項的監(jiān)督。

第二，要確保援助符合服務目標。

第三，對照料設施、設施中的工作人員、設施情況和資金進行監(jiān)督。

第四，對療養(yǎng)院、護理院、老年人和殘疾人的住房、私人照料住所每年至少探訪一次，要對向接受市政服務的居民和居住者提供的援助進行監(jiān)督。

2.地方民政部門和質(zhì)檢局要關注地方社會服務執(zhí)行情況。

第一，向公眾提供社會服務的信息和建議。

第二，幫助提高咨詢能力。

第三，鼓勵政府和其他公共機構(gòu)在社會福利領域展開合作。

第四，致力于保證地方計劃能滿足照料機構(gòu)以及特殊形式的住宿設施的未來發(fā)展需要。

第五，確保以適當?shù)姆绞酵瓿扇蝿铡?/p>

3.監(jiān)督私人活動發(fā)生的虐待事件，對于糾正虐待行為采取必要的措施。如果虐待行為很嚴重而且政府的命令沒有得到遵守，政府可以禁止活動繼續(xù)進行。

（三）監(jiān)督

1.編制社會服務監(jiān)察制度。它應當作為對受資助機構(gòu)進行監(jiān)管、厘定及評估服務表現(xiàn)的重要文件。

第一，基本服務規(guī)定及服務質(zhì)量的自我評估。受資助的社會服務機構(gòu)每年須向民政部門提交自我評估報告，陳述其“基本服務規(guī)定”、“服務規(guī)章制度”的執(zhí)行情況以及尚未達標之處的改善計劃。

第二，統(tǒng)計報告。

第三，評估探訪。民政部門除了審查受資助機構(gòu)提交的報告和數(shù)據(jù)，也會以抽查的方式對機構(gòu)進行“評估探訪”，以了解服務單位遵守協(xié)定的情況。

第四，實地評估。對于新服務機構(gòu)或疑有服務問題的服務機構(gòu)，民政部門會在通知或不做事前通知的情況下進行實地評估。

2.監(jiān)察依據(jù)?？煞譃榛痉找?guī)定、服務規(guī)章制度、服務量和服務成效四方面。

第一，基本服務規(guī)定主要包括職員資歷、所需器材、遵行服務程序手冊的要求、開放時間等因應各類服務的提供方式而制定的一些基本要求。

第二，服務規(guī)章制度包括服務政策和程序資料、人力資源、財務管理、法律保護、安全、評估措施、保密措施、知情權、意見收集和投訴機制等。

第三，服務量指服務對象的數(shù)量、服務機構(gòu)入住率、個別護理計劃完成比率、已舉辦活動的數(shù)目等衡量每類服務的一些基本服務業(yè)績指標。

第四，服務成效指標泛指服務的效果，包括服務使用者于使用服務后的評價和滿意度。

3.問責。無論是受資助的機構(gòu)還是自籌經(jīng)費的機構(gòu)，都需要向機構(gòu)董事會（理事會）及社會公眾“交代”，其方式一般為機構(gòu)的年報。

（四）檢查

1.檢查要求[8]

第一，要在社會服務提供場所進行檢查。

第二，對個人服務進行檢查時要至少包括3名成員。其中至少1名為民政部門工作人員。

第三，為了更專業(yè)地進行檢查，專家有可能被邀進行檢查。不得歧視受邀專家，社會服務提供者應積極促使專家參與檢查。

第四，要根據(jù)檢查結(jié)果提交檢查報告。

2.檢查依據(jù)

第一，要以規(guī)定的社會服務質(zhì)量管理辦法進行檢查。社會服務質(zhì)量管理辦法是對實地社會服務過程中服務人員及可操作性安排的界定，是對提供者與服務對象關系的界定。

第二，是否符合社會服務質(zhì)量管理辦法要以定量和定性相結(jié)合的方式進行評估。

（五）保密

1.各級政府、各級社會服務工作人員、任何參與社會服務的機構(gòu)都必須遵守《保密法》規(guī)定的保密條款。

2.民政部門在其活動中獲得的大致信息和匯總數(shù)據(jù)，可以用于科研、出版和教學活動，或可以被用于分析和概念活動中，但數(shù)據(jù)信息中應不含有具體的個人身份信息。

3.各級社會服務工作人員對在其工作中獲得的社會服務對象及津貼享有者的個人數(shù)據(jù)進行保密，除非另有其他規(guī)定。勞動關系結(jié)束后也應遵守此條款。

4.保密條款對社會服務提供者和檢查時受邀專家同樣適用。

十三、編制說明

本框架立足中國實際和未來發(fā)展需要，參考或從英國、美國、瑞典、挪威、丹麥、捷克等六個國家的社會服務法、新加坡國家社會服務理事會和中國香港社會服務聯(lián)會的社會服務政策和項目中直接摘取了適用的政策法律條款，構(gòu)成一個社會服務框架，該框架實際上是一個融合眾多國家和地區(qū)經(jīng)典社會服務政策法規(guī)于一身、稍加改造的集萃。除了文中已經(jīng)標注引用的部門，未標注出處的見表1。有疏漏的、未標明出處的部門均可在參考文獻中找到。

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表1 引用和參考標注

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［21］Ministry of Social Affairs and the Interior，Denmark.Consolidation Act on Social Services 1998.

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