農(nóng)戶宅基地退出、產(chǎn)城融合和農(nóng)民利益保護

許平祥，辛婧婧

（1.天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300134；2.天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，天津300222）

在我國城市化進程中，大多數(shù)城市建設(shè)都面臨著多種外部制約，特別是土地和資金要素的約束。天津市過去采用“一條扁擔(dān)挑兩頭”的傳統(tǒng)思路，城市化過程中的土地、資金等資源約束就越發(fā)明顯[1]。2016年，天津市的真實城市化率僅為58.2%，存在諸多小城鎮(zhèn)星點發(fā)散和村莊散亂分布，公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施脫節(jié)等問題；呈現(xiàn)城區(qū)過于集中，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)村過于分散的典型特征，在地圖上表現(xiàn)為眾多星星點點散落在各個角落。市場化聯(lián)動的效應(yīng)大打折扣，這無疑與天津市作為北方經(jīng)濟中心的地位不相稱，也難以助推京津翼一體化戰(zhàn)略[2]。在這樣的背景下天津市探索出一條以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、以工業(yè)化帶動農(nóng)村、以城市化富裕農(nóng)民的“三區(qū)聯(lián)動”新型城市化道路，形成“三區(qū)聯(lián)動”發(fā)展機制。由此，在天津市老城區(qū)和中心城區(qū)周圍形成多個以中心鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)組團，全方位地對接兩個中心城區(qū)，多角度地釋放中心城區(qū)壓力，有效地推進天津市的城市化和工業(yè)化進程，形成功能區(qū)位的城市化路徑。那么天津市的“三區(qū)聯(lián)動”機制構(gòu)建是如何保護農(nóng)戶利益及其實踐情況如何呢？這種新型城市化模式能否被其他城市所復(fù)制呢？這對于陷入了城市化土地要素瓶頸，而經(jīng)濟發(fā)展又急需城市化的地區(qū)或者國家具有重要的借鑒和指導(dǎo)意義。

1“三區(qū)聯(lián)動”提升農(nóng)戶宅基地退出意愿的動力學(xué)機制分析

土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的精神是讓更多的農(nóng)民分享發(fā)展的福利，如何提升農(nóng)戶宅基地退出意愿則成為關(guān)鍵[3]。天津市“三區(qū)聯(lián)動”是農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和居民住宅區(qū)三者在經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面形成協(xié)同性效應(yīng)[4]?！叭齾^(qū)聯(lián)動”的動力學(xué)機制是指“三區(qū)聯(lián)動”誕生和發(fā)展所需動力的內(nèi)生驅(qū)動力，以及維持和提升這種作用機理諸多系統(tǒng)的總和。持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化進程得以穩(wěn)定、健康延續(xù)的動力機制[5]。當(dāng)然，“三區(qū)聯(lián)動”演進機制的微觀基礎(chǔ)依賴于企業(yè)、居民和政府行為的變遷，具體表現(xiàn)在以下三個方面：市場擴大需要、比較利益誘使和制度變遷的內(nèi)在要求。

1.1 市場擴大的內(nèi)在驅(qū)動機制

市場擴大是各種資源要素在空間上的集聚，往往伴隨著城市化程度的提高。而后者反過來通過形成協(xié)同機制促進其進一步市場化，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟的持續(xù)增長。尤其是資源要素在部門間流動的內(nèi)在要求，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民在空間上再配置的核心動力機制。城市化一方面通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級使得生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市傳輸和集聚，另外一方面在結(jié)構(gòu)調(diào)整中推動經(jīng)濟規(guī)模進一步擴大[6]。城鄉(xiāng)關(guān)系的核心是產(chǎn)業(yè)關(guān)系，城鄉(xiāng)一體化首先是產(chǎn)業(yè)一體化?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)演變呈現(xiàn)農(nóng)村和城市產(chǎn)業(yè)的相互交織，城市產(chǎn)業(yè)延伸至農(nóng)村，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)逐步滲透于城市市場。為此，只有促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互鏈接和協(xié)調(diào)，才能為城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

以小城鎮(zhèn)建設(shè)為核心的城鄉(xiāng)一體化在促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的延伸、鏈接和融合等方面，具有重要的理論和實踐意義[7]。第一，農(nóng)村城市化本質(zhì)是“農(nóng)民”身份的逐步“居民”化，在這個身份轉(zhuǎn)換過程中將提升傳統(tǒng)農(nóng)村市場的消費結(jié)構(gòu)，并極大促進消費的貨幣化。表現(xiàn)為耐用品需求的增加和農(nóng)村居民作為主體參與市場交易活動，從而形成城市反哺農(nóng)村的有效渠道。城市集聚起來的巨大工業(yè)生產(chǎn)力，在過去高速發(fā)展中并在邊際遞減規(guī)律作用下趨于飽和，“三區(qū)聯(lián)動”能構(gòu)建耐用消費品從城市流向廣大農(nóng)村地區(qū)的有效通道，為解決有效需求不足提供思路。而這進一步為城市產(chǎn)業(yè)升級，由密集型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。第二，城鎮(zhèn)化大量吸納了農(nóng)村過剩勞動力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)機械化和科技化的需求進一步增強，反過來可以促進農(nóng)村的工業(yè)化進程，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐，推進現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的發(fā)展。第三，城鎮(zhèn)化將引發(fā)大規(guī)模的道路交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著人口和生產(chǎn)要素的集聚，處理和使用信息的新節(jié)點也以幾何數(shù)量級增加。農(nóng)村城市化推動要素資源向第三產(chǎn)業(yè)流動，極大促進投資需求，并在投資乘數(shù)效應(yīng)作用機制下形成有效需求和就業(yè)的擴大。

可見，以城鎮(zhèn)化為龍頭的“三區(qū)聯(lián)動”模式，對于促進第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升第一產(chǎn)業(yè)效率、擴大第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，都有著極強的帶動能力，是改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的有效途徑。

1.2 比較利益的驅(qū)動機制

從各國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演變的歷史來看，大多經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)的工業(yè)化轉(zhuǎn)型和“去工業(yè)”的經(jīng)濟服務(wù)化過程[8]。之所以呈現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)型，是因為農(nóng)業(yè)在市場化范疇內(nèi)是勞動密集的典型代表并快速進入邊際報酬遞減階段。而工業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)并獲取超額利潤，服務(wù)業(yè)尤其是高端服務(wù)業(yè)的金融業(yè)以金融創(chuàng)新為手段，是高貨幣化的部門。追逐利潤的資本使得企業(yè)轉(zhuǎn)向高價值創(chuàng)造部門，意味著包括勞動力、土地和資金在內(nèi)的農(nóng)村資源進入第二和第三產(chǎn)業(yè)部門。

同時，由于公共服務(wù)供給成本的遞減依賴及其規(guī)模特性，農(nóng)村公共服務(wù)供給相對缺乏，從而使得城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老和交通便利性等社會福利方面存在巨大的不平等性[9]。這種巨大的福利勢差，孕育了農(nóng)村強烈城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)組成和公共服務(wù)供給等方面比較利益勢差的存在，誘致農(nóng)村生產(chǎn)要素在空間上向城鎮(zhèn)集聚，推動農(nóng)村不斷向城鎮(zhèn)形態(tài)演化。

1.3 制度創(chuàng)新的推進機制

我國城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟漸進性改革中得到加快，制度因素在該過程中起到了重要的作用[10]。“三區(qū)聯(lián)動”在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升制度設(shè)計、工業(yè)化制度構(gòu)建要素自由流動制度安排、和城鎮(zhèn)建設(shè)制度等四個方面進行創(chuàng)新。

首先，構(gòu)建了以家庭為微觀主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升制度設(shè)計。以家庭為協(xié)作單元推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，如觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等。有效促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)出水平的提高，增加了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剩余和要素剩余。其次，通過有效率地推進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度安排，鼓勵農(nóng)民由農(nóng)業(yè)承包主體向商業(yè)經(jīng)濟市場主體轉(zhuǎn)變，促進國民經(jīng)濟非農(nóng)化特別是工業(yè)化的發(fā)展。第三，通過經(jīng)濟要素自由流動的制度安排，推動要素從農(nóng)業(yè)部門流出以及匯集非農(nóng)業(yè)部門要素的流入，從而促進農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門效率提升的共同合力。第四，通過城鎮(zhèn)建設(shè)的制度構(gòu)建，形成城鎮(zhèn)各種資源空間匯集，有利于公共服務(wù)供給，尤其是住宅建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的高效提供，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)不斷集聚，并真正實現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變。

2 天津市“三區(qū)聯(lián)動”機制的本質(zhì)是產(chǎn)城融合

“三區(qū)聯(lián)動”發(fā)展機制的“三區(qū)”可以概括為“農(nóng)村居民社區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)”?！奥?lián)動”一詞原意是指若干個相關(guān)聯(lián)的事物，在其中一個運動或變化時，其他的也跟著運動或變化[11]。天津市的“聯(lián)動”指農(nóng)村居民社區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)三者之間的要素流動能保持平衡、組織管理能統(tǒng)一協(xié)調(diào)等，從而在發(fā)展中保持有機結(jié)合、互利互動，形成一個自適系統(tǒng)。

2.1“三區(qū)聯(lián)動”內(nèi)部結(jié)構(gòu)組成

“三區(qū)聯(lián)動”的參與主體涉及農(nóng)民、政府和城市居民的多方利益博弈[12]。需要在小城鎮(zhèn)建設(shè)、居民社區(qū)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面進行協(xié)同發(fā)展，并形成共同系統(tǒng)協(xié)同溢出效應(yīng)。因此，各主體在角色、地位、利益和依附關(guān)系等方面呈現(xiàn)較大差異。

首先，小城鎮(zhèn)建設(shè)是龍頭。其“龍頭”要實現(xiàn)五種功能：農(nóng)村居民通過宅基地參與和分享城市發(fā)展收益平臺，農(nóng)村居民享受公共服務(wù)中心，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)集散地和重新就業(yè)空間，農(nóng)民新設(shè)第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，帶動和擴大城郊市場橋頭堡。

其次，居住社區(qū)建設(shè)是依托。居住社區(qū)要成為農(nóng)村居民的“五大中心”：居民消費中心、公共服務(wù)中心、要素配置與流動中心、社區(qū)交流中心和行政管理中心。

第三，工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)是支撐。工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供居民收入和小城鎮(zhèn)發(fā)展資金，也是農(nóng)民轉(zhuǎn)向市民的重要保障，工業(yè)園區(qū)保證薪金、租金和養(yǎng)老，是農(nóng)戶長期利益的重要載體。

最后，農(nóng)業(yè)示范園區(qū)是基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)示范園區(qū)形成的土地資源是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體，標志著農(nóng)民身份的工人化，提供城市菜籃子功能，實現(xiàn)城市綠色空間的主要方式。

2.2“三區(qū)聯(lián)動”機制內(nèi)部協(xié)同

如何能使得“三區(qū)”保持聯(lián)動關(guān)系，這依賴于其內(nèi)部組織和運行變化的某種規(guī)律，這就是我們所謂的聯(lián)動機制。在任何一個系統(tǒng)中，機制都起著基礎(chǔ)性和紐帶性的作用[13]，天津市“三區(qū)”之間的聯(lián)動機制如圖1所示。

圖1 天津市“三區(qū)聯(lián)動”機制示意圖

天津市“三區(qū)聯(lián)動”是天津市在特定的地域范圍（“三區(qū)”建設(shè)的經(jīng)驗告訴我們在符合市統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，從區(qū)、縣的層次上來進行操作更具有可行性），通過“三集中”形成農(nóng)村居民社區(qū)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，打造一些列的平臺：資源整合平臺、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化平臺、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展平臺、科學(xué)管理平臺、城鄉(xiāng)一體化平臺。天津市“三區(qū)”建設(shè)中聯(lián)動機制構(gòu)建的經(jīng)驗為：“政府主導(dǎo)，規(guī)劃在先；先行試點，逐步推進；土地平衡，資金平衡；以民為本，實現(xiàn)安居、樂業(yè)、有保障；精簡機構(gòu)，制度創(chuàng)新?！蓖ㄟ^“三區(qū)聯(lián)動”機制構(gòu)建，天津市實現(xiàn)了可耕地不減，農(nóng)民住房條件改善、收入水平提高、樂業(yè)有保障，土地資源集約利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境改善等目標，并有效地破解了天津市城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展、工業(yè)化導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞以及城市化進程中土地、資金、出路多重難題。因此，“三區(qū)聯(lián)動”機制是創(chuàng)造性形成的資源配置方式、社會管理手段和人類社會發(fā)展新途徑。

3 基于農(nóng)戶利益保護的天津市“三區(qū)聯(lián)動”產(chǎn)城融合的機制構(gòu)建

天津市“三區(qū)”建設(shè)試點始于2005年，截止2017年12月總計涉及650個行政村、百萬人口；規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民還遷住宅和配套公建3 300萬平米，總投資約1 500億元[14]。從農(nóng)業(yè)示范園區(qū)來看，對原有宅基地進行土地復(fù)墾，把宅基地復(fù)墾后的土地用于農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，建成高標準設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)。在示范園區(qū)建設(shè)的同時與綠色農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、標準化農(nóng)業(yè)、高標準設(shè)施生態(tài)漁業(yè)工程和健康養(yǎng)殖工程等結(jié)合起來，大幅度提高規(guī)模化、組織化、區(qū)域化水平，達到生態(tài)效益與經(jīng)濟效益并進。從產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)建設(shè)來看，天津市主要通過政府融資平臺實現(xiàn)，按照構(gòu)筑高端產(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新、生態(tài)宜居“三個高地”的目標要求，在“三區(qū)”建設(shè)的過程中打造五大平臺，形成五大聯(lián)動機制，把農(nóng)民居住社區(qū)打造成生態(tài)宜居高地，把產(chǎn)業(yè)工業(yè)園區(qū)打造成先進制造業(yè)高地，把農(nóng)業(yè)園區(qū)打造成沿海都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高地，實現(xiàn)“三區(qū)”間的相互推動，相互促進，相互提高，共同發(fā)展[15]。

（1）以農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，打造土地資源再整合平臺，形成土地聯(lián)動機制，從而達到可耕地不減、土地集約利用的目標。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)天津市小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小、村莊人均建設(shè)用地大、人口密度低、用地不集約等問題。如天津市實驗區(qū)域的涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街144個，村莊3 833個，總?cè)丝?88萬人。鎮(zhèn)均人口7 674人，人均建設(shè)用地247平方米。村均人口1 107人，人均建設(shè)用地256平方米。其中在村莊建設(shè)用地中，村民宅基地占54%。這些都遠遠高于天津市平均數(shù)據(jù)。那么能否探索出一條路子實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約，從而破解城市化、工業(yè)化過程中面臨的土地資源約束呢？

國土資源部2005年10月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見〉的通知》（國土資發(fā)[2005]207號）（簡稱“國土資發(fā)207號文件”），批準天津等?。ㄊ校榈谝慌圏c，并分四批向天津市下發(fā)土地周轉(zhuǎn)指標3 472公頃。天津市嚴格按照國土資發(fā)207號文的要求，通過項目內(nèi)土地指標的流轉(zhuǎn)，進行宅基地換房的試點，在建新拆舊的項目區(qū)內(nèi)實現(xiàn)土地指標的平衡。圖2顯示了天津市土地資源再整合前后的差異圖。通過土地三區(qū)功能性整合，原來分散在項目內(nèi)的村莊，通過宅基地換房而進入居民社區(qū)。各個分散的工廠進入工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；分散在各處的農(nóng)業(yè)用地在不改變性質(zhì)的情況下進入農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。對農(nóng)民搬遷后的原宅基地，采取復(fù)耕措施，整理出來的土地用于歸還小城鎮(zhèn)建設(shè)占用的土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標，從而使農(nóng)業(yè)用地達到目前的指標水平。天津市通過“三區(qū)”土地聯(lián)動，實現(xiàn)了項目區(qū)內(nèi)土地（耕地）平衡的同時，提高了土地資源的集約度。

圖2“三區(qū)”建設(shè)土地聯(lián)動機制示意圖

（2）基于農(nóng)戶身份城市化的轉(zhuǎn)化，打造資金投融資平臺，多渠道制造血液，實現(xiàn)資金平衡，達到資金聯(lián)動效應(yīng)。

資金問題是“三區(qū)”建設(shè)中無法回避的難題。就天津市的土地使用類別差異比較，工業(yè)用地使用為農(nóng)民安置住宅用地的一百倍，如果再加上安置點配套建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，則是一筆龐大的投入。以大良鎮(zhèn)為例，政府需要建設(shè)兩期約30萬平方米安置住宅以及建設(shè)工業(yè)園區(qū)，總計需投入3.5億元。再加上復(fù)墾的費用，大良鎮(zhèn)土地復(fù)墾成本估算在1萬元/畝。作為農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的大良鎮(zhèn)現(xiàn)實收入依賴于2 200畝的工業(yè)園土地出讓，平均價格為16.5萬元/畝。如此巨大的資金缺口如何去彌補？而在天津市“三區(qū)”建設(shè)的規(guī)定中，所有試點項目的預(yù)算必須能夠在本項目內(nèi)實現(xiàn)資金占補平衡才能得到批準。在破解資金來源從而構(gòu)造“三區(qū)”建設(shè)血液的這一大難題上，天津市充分利用資本化的工具，使得未來收益當(dāng)前最大化利用，在一定期限內(nèi)實現(xiàn)資金在整個項目內(nèi)平衡。在具體實踐中由于各個試點區(qū)內(nèi)的資源稟賦差異以及工業(yè)化水平差次不齊，采取的方式形式上有所差別，但大部分試點都離不開對節(jié)約土地的資本化，即對土地進行開發(fā)形成未來收益的利用。

一般的形式是具體試點鎮(zhèn)成立項目公司，通過政府融資平臺實現(xiàn)資金的聯(lián)動效益[16]。具體來說，就是通過“三集中”達到土地占補平衡之后，用結(jié)余下來的土地為抵押從銀行融入資金，然后對此進行商業(yè)開發(fā)，部分建設(shè)成商業(yè)區(qū)，部分建設(shè)成商品房社區(qū)等。然后把出售獲得的收益用于償還貸款以及居民社區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)。如八里臺示范鎮(zhèn)是由天津星城投資發(fā)展有限公司負責(zé)建設(shè)，該公司是天津泰達投資控股有限公司和天津市津南區(qū)土地整理中心共同出資組建的國有公司，是具有政府信用的。另外一種形式是直接通過與企業(yè)的合作引入社會資本，然后用以后產(chǎn)生的經(jīng)營效益來逐步償還投入的資本金。如張家窩鎮(zhèn)通過BT融資的方式引進大型企業(yè)天津濱海浙商集團參與建設(shè)，由濱海浙商出資建設(shè)40萬平方米的住宅樓，政府根據(jù)土地出讓情況分批返還其投入資金。二者從資本化的載體角度來看，要么是直接出讓土地，要么是進行商業(yè)開發(fā)之后再獲取收益，我們可以把這種類型叫依賴土地型或者土地開發(fā)型。如華明新市鎮(zhèn)就是該類型的典型，該鎮(zhèn)用節(jié)余的3 600余畝土地預(yù)留經(jīng)營開發(fā)，用地的出讓收益，用于平衡農(nóng)民還遷住宅和公共設(shè)施建設(shè)所需40億元資金。本質(zhì)上都是用未來收益流來彌補當(dāng)前資金的不足，預(yù)期未來收益流越大，現(xiàn)在能獲得的資金越多。但是，其過程中存在“馬太效應(yīng)”，即那些能讓人預(yù)期它未來收益流越多的試點，獲得的資金就越多，“三區(qū)”建設(shè)就會越好，完成進度就越快[17]。這里的關(guān)鍵要素就是土地要素，對土地采用何種資本化方式以及資本化的風(fēng)險容忍度等，都會影響該項目未來的預(yù)期收益流。因此，需要適度評估資本化的收益率。另外一個問題是資本化的載體過分依賴土地[18]。無論是工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地出讓，還是示范鎮(zhèn)建設(shè)的商品房等，其未來收益流很大程度上是由土地的市場價格所決定，因此在通過政府融資平臺進行融資時，有可能會因為市場的波動帶來地方政府負債的激增，嚴重危害地方政府信用，甚至有可能出現(xiàn)破產(chǎn)的風(fēng)險。因此，需要多渠道、多方式的融資模式，實現(xiàn)一個更加平衡的投融資平臺。通過資本化載體、融資方式、資金用途三大指標系列看出試點項目的平衡情況、存在的問題、是否具有可持續(xù)性以及相關(guān)可能性風(fēng)險[19]。如華明鎮(zhèn)，資本化載體百分之百是依賴土地，資金來源也完全來源與銀行。這種模式在當(dāng)土地價值發(fā)生波動過大的時候，會給當(dāng)?shù)卣豌y行帶來比較大的風(fēng)險。資金總量上是平衡的，所以在經(jīng)濟向好的情況下是比較具有可持續(xù)性的，但需要時刻警惕未來土地價格下跌的風(fēng)險。

（3）以農(nóng)戶長期利益保障為準則，打造人力資源再配置平臺，構(gòu)建勞動力聯(lián)動機制，在保障農(nóng)民安居樂業(yè)的同時，也為“三區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展提供勞動力基礎(chǔ)。

“三區(qū)”建設(shè)并不僅僅是人口和產(chǎn)業(yè)集聚，大量農(nóng)民的生產(chǎn)方式需從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，本質(zhì)是生活方式的重大改變[20]。即通過“三區(qū)”建設(shè)把農(nóng)民從低效率的土地上解放出來，引導(dǎo)他們部分走進生產(chǎn)效率和效益更高的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)和工業(yè)區(qū)，部分走入收入更高的第三產(chǎn)業(yè)。但是，農(nóng)民由于自身的素質(zhì)、傳統(tǒng)理念和習(xí)慣等原因，這種角色的轉(zhuǎn)變異常緩慢，引發(fā)就業(yè)難等問題[21]。如何幫助這些農(nóng)民真正實現(xiàn)向市民轉(zhuǎn)變，天津市政府在規(guī)劃前就充分考慮到各個鎮(zhèn)區(qū)資源稟賦的特點，根據(jù)各地的實際來決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局，適合搞工業(yè)的搞工業(yè)，適合搞物流的搞物流，適合搞旅游的搞旅游，這在一定程度上能使農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)。

在打造人力資源配置平臺、幫助農(nóng)民實現(xiàn)“樂業(yè)”上，天津市成立了市十項專項培訓(xùn)工程、各區(qū)縣素質(zhì)工程領(lǐng)導(dǎo)小組，用于農(nóng)民教育培訓(xùn)，服務(wù)“三區(qū)聯(lián)動”建設(shè)。脫離原來生產(chǎn)方式的農(nóng)民，勞動力素質(zhì)參差不齊，在很大程度上阻礙了勞動力向農(nóng)業(yè)園區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)機械工作方式以及社區(qū)服務(wù)模式轉(zhuǎn)變的可能性，影響了構(gòu)建勞動力聯(lián)動機制的效率。對希望從事農(nóng)業(yè)種植的，給予農(nóng)業(yè)種植技能培訓(xùn)；對欲進入工廠的，進行工業(yè)崗位技能培訓(xùn)；對合格者頒發(fā)技能結(jié)業(yè)證書；對那些年齡偏大、文化水平相對較低的農(nóng)民，引導(dǎo)他們從事社區(qū)服務(wù)、管理工作；對那些希望自主創(chuàng)業(yè)的進行自主創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。如李七莊街通過“以項目帶動就業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，免費開展具有一定就業(yè)針對性的專業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)，穩(wěn)步推進農(nóng)民就業(yè)。津南區(qū)小站鎮(zhèn)通過完善就業(yè)培訓(xùn)機制，2009—2015年完成各類培訓(xùn)1 700人，安置勞動力5 000人次。通過各種培訓(xùn)，提高了勞動力的專業(yè)素質(zhì)，加快了他們再就業(yè)的速度，提高了配置平臺的效率。李七莊街按照“三區(qū)兩園一帶”的經(jīng)濟發(fā)展思路，促進農(nóng)村勞動力由農(nóng)民向工人轉(zhuǎn)變。天津市武清區(qū)的試點地區(qū)后蒲棒村建設(shè)休閑度假村，大良鎮(zhèn)的方式是通過工業(yè)園區(qū)發(fā)展電子、加工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。實際上，在發(fā)展過程中還形成了專業(yè)的勞動力市場，從而形成市場集聚效應(yīng)，實現(xiàn)人力資本的互相學(xué)習(xí)和借鑒效應(yīng)。

（4）通過提升企業(yè)和居民共同參與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新的能力，建立生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)動機制，達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，形成生態(tài)效益、經(jīng)濟效益。

生態(tài)宜居是“三區(qū)”建設(shè)的重要內(nèi)容，也是“三區(qū)聯(lián)動”重要的一環(huán)。從天津市農(nóng)村“三區(qū)”建設(shè)前的居住環(huán)境來看，農(nóng)村地區(qū)居住較分散，污水排放呈現(xiàn)明顯的時間特征，日變化系數(shù)較大。由于排放管網(wǎng)不健全，污水往往直接進入溝渠、池塘和小溪，進而滲透到地下，造成地下水污染；污水中的NH3、H2S等惡臭氣體直接揮發(fā)到大氣中造成空氣污染；池塘、小溪的自凈能力較弱使農(nóng)村的水環(huán)境受到污染。農(nóng)村生活污水N、P負荷較大，含P洗衣劑的排放已經(jīng)造成周邊水體的富營養(yǎng)化污染。因此，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況日益惡化。通過“三集中”之后可以統(tǒng)一配套公共排污管道，集中進行生活污水的收集和處理工作。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度來看，在工業(yè)園區(qū)的建設(shè)過程中通過淘汰高污染、高消耗的工廠來改變原來粗放型的經(jīng)濟發(fā)展模式，同時引入綠色環(huán)保、低碳型的企業(yè)，從而在“出”與“進”兩個方面來建設(shè)一個可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。其中，通過“三區(qū)”建設(shè)來改善生態(tài)環(huán)境的典型是張家窩鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)在減少污染源的同時也通過發(fā)展農(nóng)業(yè)等多種渠道來改善生態(tài)，從而建立了生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動機制。張家窩鎮(zhèn)化工廠2005年曾達到90余家，經(jīng)濟排名曾為全區(qū)的第二位，但化工產(chǎn)業(yè)引起了嚴重污染，當(dāng)?shù)匕傩丈a(chǎn)生活深受其害。2015年，在重新進行工業(yè)整合的過程中先后關(guān)閉了污染嚴重的企業(yè)23家，下馬現(xiàn)存企業(yè)效益好但難治理的項目16個。同時投入3.4億元用于改善生態(tài)環(huán)境，先后填埋了污染嚴重的4個水坑，改造了一條截流溝，清洗河道1 700延米，鋪設(shè)了全長9公里的污水管道，興建了日處理量千噸以上的大型污水處理設(shè)施3套。將工業(yè)固體廢棄物全面進行資源化利用，醫(yī)院產(chǎn)生的危險廢物全部集中清運到鄰近有資質(zhì)的單位進行無害化處理，極大地改善了工業(yè)園區(qū)的環(huán)境。張窩鎮(zhèn)在工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇上，設(shè)置了綠色門檻，嚴格控制高耗能、重污染的項目新擴改建，鼓勵引進和推廣低能耗、輕污染的高科技項目。現(xiàn)在該鎮(zhèn)已經(jīng)形成了以石油、橡膠、醫(yī)藥中間體、金屬軋延、金屬制品、染料化工及IT產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)體系。除此之外，還大力發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，建立科技示范基地，先后試種冬棗、中華壽桃等20多個品種。目前，在京滬公路兩側(cè)共種植冬棗28萬株，形成了產(chǎn)、儲、銷的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。

從綠帶規(guī)劃的角度來看，天津市追求保持原來綠色的田園風(fēng)光，讓綠色成為“三區(qū)”建設(shè)的主色調(diào)，采取的方式是通過把農(nóng)業(yè)示范園規(guī)劃與居民社區(qū)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間或者外圍，即讓生態(tài)農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)也是生態(tài)。如八里臺鎮(zhèn)充分考慮人居環(huán)境和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，保留農(nóng)村的優(yōu)點，引入城市優(yōu)點，科學(xué)劃分居住、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)設(shè)施的功能布局。以原有生態(tài)條件為基礎(chǔ)，打造現(xiàn)代、親水、生態(tài)的商務(wù)、居住、休閑環(huán)境。如張家窩鎮(zhèn)在規(guī)劃過程中，形成了綠色圍繞的桃心型格局。

4 結(jié)論與啟示

天津市通過“三區(qū)聯(lián)動”機制的構(gòu)建，以農(nóng)戶利益最大化為基礎(chǔ)形成了土地聯(lián)動、資金聯(lián)動、人力資源聯(lián)動、社會保障和生態(tài)環(huán)境聯(lián)動“五大聯(lián)動”機制，探索出了一條以“人”為本的城市化道路。第一，打造土地資源再整合平臺，形成土地聯(lián)動機制，從而達到可耕地不減、土地集約利用的目標。第二，打造資金投融資平臺，多渠道制造血液，實現(xiàn)資金平衡，從而達到資金聯(lián)動效應(yīng)。第三，打造人力資源再配置平臺，構(gòu)建勞動力聯(lián)動機制，在保障農(nóng)民安居樂業(yè)的同時，也為“三區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展提供勞動力基礎(chǔ)。第四，通過提升企業(yè)和居民共同參與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新的能力，建立生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)動機制。第五，以社會保障的聯(lián)動機制提供長期而穩(wěn)定的農(nóng)戶利益保護機制，達到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，形成生態(tài)效益、經(jīng)濟效益。有效地破解制約天津市城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展、工業(yè)化導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞以及城市化進程中土地、資金、出路多重難題。

“三區(qū)聯(lián)動”機制存在需要完善的地方。首先，耕地在數(shù)量上確實是達到了平衡的要求，但如何保證耕地的土地肥力等問題還是比較模糊的，特別是對于從宅基地中復(fù)墾的耕地更是如此。因此，需要提供一個專業(yè)的土地肥力恢復(fù)計劃及相關(guān)評估。其次，在資金聯(lián)動過程中，資本化的載體過分依賴土地，因此在通過政府融資平臺進行融資時，有可能會因市場波動帶來地方政府負債的激增，嚴重危害地方政府信用，甚至有可能出現(xiàn)破產(chǎn)的風(fēng)險。這從另外一個角度來說，意味著土地資源越多、價值越高的試點，獲得的資金就越多，“三區(qū)”建設(shè)就會越好，完成進度就越快。這需要適度評估資本化的

收益率。因此，需要多渠道、多方式的融資模式，打造一個更加平衡的投融資平臺。最后，在構(gòu)造勞動力聯(lián)動機制的過程中，重心在于如何安置農(nóng)民勞動力的問題，而沒有考慮到如何為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和工業(yè)園區(qū)提供人力資本的問題。這需要相關(guān)的激勵政策，吸引外來高素質(zhì)的人力資本，從而為“三區(qū)”建設(shè)提供人力資本基礎(chǔ)。天津市的“三區(qū)聯(lián)動”機制構(gòu)建取得的成就可以肯定，但其中的存在的問題也值得深思。

［1］ 周立群，張紅星.農(nóng)村土地制度變遷的經(jīng)驗研究：從“宅基地換房”到“地票”交易所［J］.南京社會科學(xué)，2011（8）：72-78.

［2］ 謝思全，郭金興.天津市宅基地換房模式的經(jīng)濟學(xué)分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2010（4）：80-87.

［3］ 王兆林，楊慶媛，王娜，等.重慶宅基地退出中農(nóng)民土地收益保護研究——基于比較收益的視角［J］.中國土地科學(xué)，2016（8）：47-55.

［4］ 程曉波.土地征收中的利益失衡與均衡：一個分析框架［J］.學(xué)術(shù)月刊，2016（11）：84-94.

［5］ 魏后凱，劉同山.農(nóng)村宅基地退出的政策演變、模式比較及制度安排［J］.東岳論叢，2016（9）：15-23.

［6］ 胡芬，何象章.宅基地換房利益相關(guān)者的博弈均衡分析［J］.湖北社會科學(xué)，2015（3）：148-153.

［7］ 劉亞偉.農(nóng)村宅基地制度改革背景下農(nóng)民安置房模式的探析［J］.東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016（S1）：83-84.

［8］ 鹿媛媛.新型城鎮(zhèn)化背景下的產(chǎn)城一體化探索［J］.現(xiàn)代管理科學(xué)，2016（2）：87-89.

［9］ 林昕.論“宅基地換房”中農(nóng)民權(quán)益的法律保護［J］.學(xué)術(shù)評論，2016（1）：96-101.

［10］ 馬曉河，張琳.加快推進天津市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2015（4）：76-78.

［11］ 崔凱，郭靜利.新型小城鎮(zhèn)建設(shè)案例研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2014（1）：48-54.

［12］ 瞿理銅，秦琴.長沙市城市居民宅基地轉(zhuǎn)入意愿及影響因素［J］.地域研究與發(fā)展，2017（2）：118-121.

［13］ 張遠索，謝文陽，張占錄.我國“宅基地換房”利益主體博弈分析［J］.經(jīng)濟與管理，2013（2）：22-28.

［14］ 魏鳳，于麗衛(wèi).天津市農(nóng)戶宅基地換房意愿影響因素的實證分析——基于3區(qū)縣521戶調(diào)查數(shù)據(jù)［J］.中國土地科學(xué)，2013（7）：34-40.

［15］ 楊成林.天津市“宅基地換房示范小城鎮(zhèn)”建設(shè)模式的有效性和可行性［J］.中國土地科學(xué)，2013（2）：33-38.

［16］ 魏程琳，史明萍.“空心村”治理與宅基地制度變革——基于廣西富縣實地調(diào)研［J］.城市規(guī)劃，2017（2）：63-69.

［17］ 朱新華，蔡俊.感知價值、可行能力對農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響及其代際差異［J］.中國土地科學(xué)，2016（9）：64-72.

［18］ 高欣，張安錄，李超，等.社會保障，非農(nóng)收入預(yù)期與宅基地退出決策行為——基于上海市金山區(qū)、松江區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的實證分析［J］.中國土地科學(xué)，2016（6）：89-97.

［19］ 馮雙生，張桂文.德國農(nóng)村建設(shè)對我國宅基地置換的啟示［J］.技術(shù)經(jīng)濟與管理研究，2016（6）：88-92.

［20］ 孫雪峰，朱新華，陳利根，等.不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)戶宅基地退出意愿及其影響機制研究［J］.江蘇社會科學(xué)，2016（2）：56-63.

［21］ 呂軍書，史夢陽.農(nóng)戶宅基地退出的價值、困境與實現(xiàn)路徑［J］.學(xué)術(shù)探索，2016（12）：45-49.