杭州空氣質(zhì)量治理機(jī)制探究
——基于外部成本內(nèi)部化視角

楊 璠

一、引言

大氣污染是世界各國(guó)面臨的最大挑戰(zhàn)之一，從十八世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期開(kāi)始，逐漸演變成一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題，二十世紀(jì)二十至四十年代是發(fā)生期；五十至六十年代是泛濫期；七十至八十年代為大氣污染治理期；八十年代末至今為全球大氣污染發(fā)生期。伴隨著大氣資源破壞的日益加重，大氣污染范圍的日益擴(kuò)大，形成了全球范圍內(nèi)的臭氧層破壞、溫室效應(yīng)、酸雨三大公害。

按照我國(guó)最新環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095－2012)對(duì)空氣污染物的濃度限值要求，2012年在325個(gè)地級(jí)以上城市中，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)比例僅為40.9%。2013年在74個(gè)按新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)的城市中，僅3個(gè)城市空氣達(dá)標(biāo)，超標(biāo)城市比例高達(dá)95.9%，2016年津冀區(qū)域13個(gè)地級(jí)及以上城市，空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)僅為135天，比74個(gè)監(jiān)測(cè)城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)少85天，多數(shù)城市和居民直接暴露在嚴(yán)重污染的空氣之中。

針對(duì)我國(guó)大氣污染問(wèn)題，我國(guó)在理論和實(shí)踐操作方面都相繼進(jìn)行了一系列的研究，有些學(xué)者更傾向于以“自上而下”的政府主導(dǎo)模式，而有些學(xué)者則更加注重采用經(jīng)濟(jì)政策。但是若完全依靠政府主導(dǎo)，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行大氣污染治理的積極性和創(chuàng)造性，具有高成本、低效率的特點(diǎn)，盡管短時(shí)間內(nèi)可以取得了一定的效果，但是長(zhǎng)久來(lái)說(shuō)無(wú)法從根本上解決大氣污染問(wèn)題。究其原因，主要是大氣污染成本的外部性造成的。大氣資源，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，是典型的公共產(chǎn)品，不具有排他性、競(jìng)爭(zhēng)性。由于大氣污染的負(fù)外部性特征，會(huì)造成污染私人成本與社會(huì)成本不等，導(dǎo)致資源配置效率低下。同樣，在大氣污染治理的過(guò)程中，也會(huì)由于負(fù)外部性問(wèn)題，產(chǎn)生一系列如同企業(yè)之間“囚徒困境”，公共部門(mén)失靈等問(wèn)題。由此可見(jiàn)，環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)上同樣是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。由于任何經(jīng)濟(jì)主體的行為都是在一定利益驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的，而非隨心所欲的。因此，解決環(huán)境問(wèn)題的有效途徑之一是在考慮各方主體經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)上采用經(jīng)濟(jì)手段解決，即在符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的前提下，構(gòu)建與環(huán)境外部性相關(guān)的利益機(jī)制。因此，除了采用政府直接管制的政策，建立一個(gè)能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各利益主體參與大氣污染防治積極性，并與我國(guó)政府機(jī)制相匹配的市場(chǎng)機(jī)制，將是我國(guó)大氣污染防治的長(zhǎng)久之計(jì)。

二、空氣質(zhì)量治理機(jī)制分析

鑒于目前我國(guó)大氣污染治理市場(chǎng)手段的缺失以及政府手段的局限性，借鑒國(guó)外防治大氣污染的相關(guān)經(jīng)濟(jì)手段，本文將促進(jìn)外部成本內(nèi)部化的空氣治理機(jī)制分為準(zhǔn)入機(jī)制、交易機(jī)制、退出機(jī)制三個(gè)部分。

1.準(zhǔn)入機(jī)制

第一，企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)環(huán)境違法成本低、排污收費(fèi)低等現(xiàn)狀，造成排污單位寧愿交排污稅也不愿意自主進(jìn)行污染治理。因此，通過(guò)提高企業(yè)準(zhǔn)入市場(chǎng)門(mén)檻，可以形成有效地約束力促使企業(yè)加入減排行列。提高企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻是指以征收環(huán)境稅（二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）和資源稅）為主，融資、擔(dān)保及上市幾個(gè)方面為輔的形式對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行限制。大氣污染相關(guān)稅收的征收可以提高空氣資源的使用成本并且對(duì)政府治理環(huán)境支出提供補(bǔ)償，起到壓縮高污染企業(yè)利潤(rùn)空間的作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，倒逼污染企業(yè)向環(huán)保企業(yè)轉(zhuǎn)型、調(diào)動(dòng)其開(kāi)發(fā)污染治理設(shè)備的積極性，以實(shí)現(xiàn)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展。

第二，產(chǎn)品準(zhǔn)入機(jī)制，通過(guò)相關(guān)認(rèn)證與對(duì)應(yīng)的標(biāo)識(shí)，才能進(jìn)入市場(chǎng)。因此，可以針對(duì)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、消費(fèi)，具體包括原料、生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸和廢棄、回收幾個(gè)過(guò)程的整個(gè)生命周期進(jìn)行生命周期管理，建立相應(yīng)的大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

2.交易機(jī)制

碳排放交易制度是指在控制CO2排放總量的前提下，將排放CO2的權(quán)利通過(guò)定量的方式分區(qū)域、分類(lèi)型地分配給排污企業(yè)，同時(shí)在碳排放交易市場(chǎng)進(jìn)行自主交易。

通過(guò)設(shè)立碳排放權(quán)交易制度，企業(yè)進(jìn)行碳排放權(quán)交易的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的交易成本，此時(shí)大氣污染治理成本將以交易的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，最終實(shí)現(xiàn)空氣資源的優(yōu)化配置。具體而言，一方面由于不同的排放企業(yè)其大氣污染治理水平不同，其中對(duì)于某些企業(yè)來(lái)說(shuō)治理污染花費(fèi)的成本大于購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)的成本，此時(shí)碳排放權(quán)交易將在保證企業(yè)受益不減少的前提下控制整個(gè)社會(huì)的大氣污染治理成本達(dá)到最低。二是大氣污染治理成本較低的排污單位將通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新減少CO2排放，同時(shí)產(chǎn)生更多的排污權(quán)，通過(guò)排污權(quán)交易獲取額外利益。

3.退出機(jī)制

退出機(jī)制是指淘汰達(dá)不到有害氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的高污染、高能耗企業(yè)（如火電、電解鋁、鋼鐵、水泥等），使其有序退出市場(chǎng)。具體可建立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如“差別電價(jià)”、“差別電量計(jì)劃”、“以大代小”等措施。

“差別電價(jià)”是指將企業(yè)或產(chǎn)業(yè)按照能耗水平、環(huán)保設(shè)備數(shù)量、CO2等有害氣體排放量等分為允許、鼓勵(lì)、限制、淘汰四種類(lèi)別。對(duì)于不同類(lèi)別的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)，采取不同的銷(xiāo)售電價(jià)。這一措施可以有效遏制、淘汰落后高污染產(chǎn)業(yè)，促使此類(lèi)企業(yè)向太陽(yáng)能、核能、風(fēng)能以及新材料等環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)空氣環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)促使企業(yè)針對(duì)產(chǎn)品本身、產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程以及產(chǎn)品整個(gè)生命周期制定大氣污染減排計(jì)劃，最終達(dá)到社會(huì)治理大氣污染的成本前置至企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大氣污染外部成本內(nèi)部化的目的。

三、杭州市交通業(yè)空氣質(zhì)量治理機(jī)制分析——基于外部成本內(nèi)部化視角

1.杭州市交通業(yè)與大氣污染現(xiàn)狀分析

（1）機(jī)動(dòng)車(chē)保有量增長(zhǎng)迅速

近年來(lái)，杭州市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增長(zhǎng)速度非常之快。據(jù)杭州市統(tǒng)計(jì)信息部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，杭州市的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已達(dá)234萬(wàn)輛左右。而在2013年3月，杭州主城區(qū)的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量就早已達(dá)到100萬(wàn)輛，人均機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已經(jīng)位居全國(guó)第一（每3人就有一輛）。圖1為2011年到2016年杭州市主城區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增長(zhǎng)情況。

圖1 杭州市主城區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量

（2）機(jī)動(dòng)車(chē)是造成大氣污染的“罪魁禍?zhǔn)住?/p>

根據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)大部分城市大氣中顆粒物的主要污染來(lái)源是機(jī)動(dòng)車(chē)、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)、揚(yáng)塵等，其中機(jī)動(dòng)車(chē)是杭州空氣中顆粒物的首要污染來(lái)源，如圖2所示。由此可見(jiàn)，構(gòu)建杭州交通業(yè)外部成本內(nèi)部化治理機(jī)制對(duì)于杭州大氣污染治理具有重大意義。

圖2 我國(guó)城市環(huán)境空氣中顆粒物的首要污染來(lái)源

（3）能源消耗巨大

過(guò)去20年，隨著工業(yè)化的發(fā)展，汽車(chē)工業(yè)也在飛速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)是大家有目共睹的，但是由機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)帶來(lái)的能源消耗也在迅速增長(zhǎng)。以2010年為例，杭州市交通運(yùn)輸業(yè)（不含私人交通）能源消耗總量為179萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全社會(huì)能源消耗總量的5%，且該比例在不斷增長(zhǎng)之中。其中以公路、客貨運(yùn)能源消耗量最大。隨著杭州市人口數(shù)量不斷擴(kuò)大，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量不斷增長(zhǎng)，未來(lái)的能源消耗數(shù)量仍會(huì)呈上升趨勢(shì)，為城市帶來(lái)了嚴(yán)重的能源危機(jī)。

2.杭州市交通運(yùn)輸業(yè)外部成本分析

（1）交通運(yùn)輸業(yè)外部成本主要內(nèi)容

根據(jù)外部成本的定義，交通運(yùn)輸業(yè)的外部成本主要包括大氣污染、土地占用、水污染、生態(tài)破壞以及交通事故等等。其中，對(duì)空氣的影響主要包括CO、NOX、HC和粉塵等的排放和污染以及CO2排放帶來(lái)的溫室效應(yīng)等。

以運(yùn)輸產(chǎn)品供應(yīng)者或運(yùn)輸單位為區(qū)分點(diǎn)可將運(yùn)輸業(yè)外部性成本分為直接外部性成本和間接外部性成本。直接外部性成本根據(jù)是否可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映分為兩部分：一是直接技術(shù)外部性，包括環(huán)境影響、社會(huì)安全等，這部分無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映出來(lái)；二是直接金錢(qián)外部性，包括社會(huì)對(duì)于交通運(yùn)輸業(yè)的投資與消費(fèi)，可以通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映。

通過(guò)以上相關(guān)分析不難看出，機(jī)動(dòng)車(chē)作為杭州大氣污染的首要污染物來(lái)源，對(duì)環(huán)境有著嚴(yán)重的負(fù)面影響，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)資源配置效率低下的問(wèn)題。因此，通過(guò)構(gòu)建合理的治理機(jī)制促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)外部成本內(nèi)部化是控制機(jī)動(dòng)車(chē)排放量，解決大氣污染問(wèn)題的首要任務(wù)。

（2）交通運(yùn)輸業(yè)外部性成本的貨幣化度量

由于交通業(yè)的特殊性，外部性成本的計(jì)量具有一定難度。自1977年起，各國(guó)學(xué)者針對(duì)運(yùn)輸業(yè)成本進(jìn)行了一系列研究，但由于評(píng)價(jià)方法不同，最后結(jié)果千差萬(wàn)別。就德國(guó)而言，包括防護(hù)成本法、內(nèi)涵定價(jià)法、財(cái)產(chǎn)價(jià)值損失法等。根據(jù)歐洲17個(gè)國(guó)家的研究，公路運(yùn)輸占據(jù)的交通運(yùn)輸外部成本的92%，如表1所示。

表1 西歐國(guó)家不同運(yùn)輸方式產(chǎn)生的外部成本比較單位：ECU

3.國(guó)外交通業(yè)外部成本內(nèi)部化途徑

以日本、歐盟、美國(guó)為例，所采取的外部成本內(nèi)部化途徑主要包括綠色稅收、提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、建立排污權(quán)交易體系、以貨幣計(jì)量外部成本等方式。具體情況如表2所示。

表2 國(guó)外交通業(yè)外部成本內(nèi)部化途徑

4.杭州市交通運(yùn)輸業(yè)大氣污染外部成本內(nèi)部化途徑分析

(1)提高機(jī)動(dòng)車(chē)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

目前機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣已成為我國(guó)大氣污染的首要污染源之一。因此，控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放量變得尤為重要，具體可以通過(guò)以下兩種方式提高機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。

第一，提高機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，以限制高排放、不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)入市場(chǎng)，從而提高運(yùn)輸業(yè)的效率。?同時(shí)，為了杭州的空氣更清新，除了提高新車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，杭州市還將提高油品質(zhì)量。此類(lèi)措施不僅可以促進(jìn)機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)清潔能源型車(chē)輛，倒逼企業(yè)將大氣污染治理成本內(nèi)部化，也可以提高清潔車(chē)輛的銷(xiāo)售量，促使高排放量的機(jī)動(dòng)車(chē)退出市場(chǎng)。

第二，實(shí)施清潔車(chē)輛稅收優(yōu)惠制度。針對(duì)購(gòu)買(mǎi)高能效、低排放量等有利于改善空氣質(zhì)量的清潔車(chē)輛的消費(fèi)者以及使用清潔能源、生產(chǎn)清潔車(chē)輛的廠家，提供一定比例的稅收優(yōu)惠政策同時(shí)增加對(duì)高污染的老舊車(chē)輛的課稅額度。通過(guò)此類(lèi)途徑，可以間接性地將各種交通工具的生產(chǎn)成本內(nèi)部化至生產(chǎn)者，倒逼其生產(chǎn)綠色車(chē)輛，從而減少高排放量車(chē)輛市場(chǎng)保有量，即加大低排放量綠色清潔車(chē)輛的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而淘汰高污染機(jī)動(dòng)車(chē)。

（2）排污權(quán)交易制度

基于排污權(quán)交易制度可以制定兩種方式的產(chǎn)權(quán)交易體系：

一是資產(chǎn)權(quán)（能源使用權(quán)）交易體系，允許稀缺資源的使用權(quán)在外部成本低的運(yùn)輸方式同外部成本高的運(yùn)輸方式之間進(jìn)行交易 (例如外部成本較低的鐵路可以從公路處購(gòu)進(jìn)土地、能源的使用權(quán)等)。通過(guò)這種方式，可以對(duì)外部成本低、對(duì)大氣環(huán)境影響小的運(yùn)輸方式如鐵路進(jìn)行相應(yīng)扶持，減少高排放量的運(yùn)輸方式使用率，同時(shí)可以激勵(lì)外部成本高的運(yùn)輸方式采用高新技術(shù)提高能源使用率、減少排放量。

二是尾氣排放權(quán)交易體系。首先杭州市政府應(yīng)根據(jù)大氣污染狀況，確定合理的各個(gè)城區(qū)的公路運(yùn)輸業(yè)尾氣排放總量，并以此為依據(jù)確定該地區(qū)的車(chē)輛容量。然后確定主體，由于機(jī)動(dòng)車(chē)制造企業(yè)的排污權(quán)分配與轉(zhuǎn)讓實(shí)施起來(lái)相對(duì)較困難，因此確定以機(jī)動(dòng)車(chē)使用單位或個(gè)人為主體，對(duì)于低于排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)，可以給予補(bǔ)貼或減免稅；而對(duì)于高排放量的機(jī)動(dòng)車(chē)，額外征收費(fèi)用。同時(shí)建立規(guī)范的排污權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)行尾氣排放權(quán)的分配、定價(jià)、制度規(guī)范，允許持有尾氣排放權(quán)的單位或個(gè)人進(jìn)行排放權(quán)的交易與轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥亩鴮?shí)現(xiàn)大氣污染治理等外部成本內(nèi)部化至機(jī)動(dòng)車(chē)消費(fèi)者的使用成本中。

（3）綠色稅收制度

一是收取燃料稅。根據(jù)國(guó)際能源署的一份研究，燃油價(jià)格的上升會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的燃油需求量的下降。美國(guó)可下降0.22%，歐洲下降0.84%，日本下降0.26%。從中可以看出，收取燃油稅，可以明顯約束機(jī)動(dòng)車(chē)消費(fèi)者的燃油消耗量，同時(shí)也可以極大地促進(jìn)廠家進(jìn)行節(jié)能技術(shù)的研發(fā)。總體來(lái)說(shuō)，收取燃油稅對(duì)于改善大氣污染，降低能源消耗具有非常大的意義，目前在杭州推行的任務(wù)已迫在眉睫。同時(shí)由于在主要交通方式消耗能源中，燃料所占比重較大，因此通過(guò)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)收取汽油稅、柴油稅等燃料稅，可以加大相關(guān)交通工具的運(yùn)營(yíng)成本，從而促進(jìn)外部成本內(nèi)部化。

燃料稅的收取將一定程度上增加社會(huì)的經(jīng)營(yíng)成本，因此，針對(duì)燃料稅的稅率制定，應(yīng)結(jié)合各種交通方式的成本增長(zhǎng)率進(jìn)行考慮。若收取一定的燃料稅（n），則此種交通運(yùn)輸方式的成本和運(yùn)價(jià)增長(zhǎng)率可通過(guò)下式計(jì)算得到：CPi=Ci*n/(1+Ci*n)（CPi為第i種方式的成本和運(yùn)價(jià)增長(zhǎng)率；Ci為第i種方式燃耗在成本中的比重；n為一定比例的燃料稅）。在收取不同比例燃料稅的情況下，各交通運(yùn)輸方式CPi的計(jì)算結(jié)果如表3所示。目前，杭州市各種運(yùn)輸方式燃料消耗在其總成本中所占的比重如下：鐵路大約15%；公路大約26%；海運(yùn)大約25%；航空大約40%。

表3 各運(yùn)輸方式下CPi與n間的關(guān)系

由表可知，盡管燃料稅可以促進(jìn)外部成本內(nèi)部化，但是也需要考慮社會(huì)生產(chǎn)成本的增加，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的影響以及對(duì)本市運(yùn)輸類(lèi)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的影響。

二是實(shí)行運(yùn)輸稅費(fèi)制度。本方法可以與燃料稅結(jié)合起來(lái)，即對(duì)部分運(yùn)輸行為，尤其是在交通擁擠的地區(qū)，收取一定的稅和費(fèi)用，對(duì)于較為環(huán)保的運(yùn)輸方式（如鐵路、水運(yùn)等）征收較低稅費(fèi)或不征收排放稅，對(duì)于有害氣體排放值相對(duì)較高的運(yùn)輸方式（如公路、航空）征收較高額度的運(yùn)輸稅。這樣可以直接通過(guò)收取稅費(fèi)的方式增加運(yùn)輸成本從而影響運(yùn)輸業(yè)者的行為，促使其外部成本內(nèi)部化。因此，構(gòu)建適用于杭州的綠色稅收政策，促進(jìn)各類(lèi)交通方式成本內(nèi)部化對(duì)于治理目前的大氣污染十分有意義。

四、結(jié)語(yǔ)

杭州市目前在大氣污染治理方面處于起步階段，仍然過(guò)度依賴政府宏觀調(diào)節(jié)手段。本文分析如何以“利益”為導(dǎo)向，以促進(jìn)外部成本內(nèi)部化、社會(huì)成本企業(yè)化為出發(fā)點(diǎn)，從準(zhǔn)入機(jī)制、交易機(jī)制、退出機(jī)制三個(gè)角度初步探索了空氣質(zhì)量治理機(jī)制的構(gòu)建，同時(shí)結(jié)合杭州市交通業(yè)進(jìn)行案例分析，尋求適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的外部成本內(nèi)部化治理機(jī)制突破口，并提出了提高機(jī)動(dòng)車(chē)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立排污權(quán)交易制度以及綠色稅收制度三大促進(jìn)杭州市交通運(yùn)輸業(yè)大氣污染外部成本內(nèi)部化途徑，努力把“西湖藍(lán)”變?yōu)椤疤焯焖{(lán)”。

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