農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律實(shí)踐及其制度前景
——基于關(guān)中農(nóng)村調(diào)查的分析

印 子

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、問題與進(jìn)路

農(nóng)田水利困境可以理解為農(nóng)業(yè)水權(quán)在法律實(shí)踐過程中遭遇諸多阻礙。對農(nóng)業(yè)水權(quán)法律實(shí)踐的解釋主要有以下三種進(jìn)路：一是產(chǎn)權(quán)話語，其理論資源是經(jīng)濟(jì)理論中的公地悲劇和產(chǎn)權(quán)學(xué)派的相應(yīng)觀點(diǎn)①，該理論認(rèn)為農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的困境是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明晰，國家權(quán)力過度干預(yù)，其出路在于農(nóng)田水利運(yùn)作的市場化改革；二是“自組織”理論，這種理論指導(dǎo)下的水利改革實(shí)踐突破了簡單的水利市場化觀點(diǎn)，在其指導(dǎo)下的水利改革試驗(yàn)通過外部資源進(jìn)入的方式來促成以農(nóng)民為單位的農(nóng)業(yè)水權(quán)合作②，但實(shí)踐證明這種思路并無助于農(nóng)田水利徹底擺脫困境[1]；三是水利“反公地悲劇”理論，該理論認(rèn)為水資源在使用中產(chǎn)權(quán)的過度明晰使得農(nóng)民無法合作，不利于水資源的使用③。這3種解釋理論對農(nóng)田水利困境均有一定的解釋力。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)水權(quán)理論的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)是以小規(guī)模種植為主的稻作區(qū)。水稻產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利問題的關(guān)鍵在于村莊之外的大水利與小農(nóng)生產(chǎn)灌溉單元的有效對接[2]，即農(nóng)業(yè)水資源的整體使用權(quán)在村莊范圍內(nèi)的具體配置。農(nóng)業(yè)水權(quán)的問題需從地權(quán)變遷的角度予以理解，農(nóng)業(yè)水權(quán)依附于地權(quán)，水權(quán)與地權(quán)的相互嵌入使得農(nóng)民有組織起來和合作起來的可能性，農(nóng)業(yè)水權(quán)得以良性運(yùn)作。稅費(fèi)改革之后，水土日漸分離，水利難以與土地得到共同治理，農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律實(shí)踐陷入困境[3]。

為進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)業(yè)水權(quán)的實(shí)證理論，需要容納更為豐富的農(nóng)田水利經(jīng)驗(yàn)。與水稻產(chǎn)區(qū)不同，我國北方農(nóng)業(yè)開發(fā)歷史悠久、水利資源匱乏，其水資源的狀況受自然環(huán)境資源變遷的影響極大，歷史上圍繞水權(quán)的配置與管理曾形成“鄉(xiāng)村水利共同體”。目前對北方農(nóng)田水利問題的研究大多局限于水利資源環(huán)境④、水利開發(fā)史⑤、水利通史⑥與社會史⑦方面的研究，一直缺乏村莊內(nèi)生層面的微觀經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，無法深入到村莊社會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中⑧。

李昌平提出土地集體所有制是村民自治的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，即村級治權(quán)來源于村集體產(chǎn)權(quán)[4]，這一觀點(diǎn)對于理解農(nóng)業(yè)水權(quán)問題具有啟發(fā)意義，農(nóng)業(yè)水權(quán)可以成為促進(jìn)水利治權(quán)生成的有效途徑。筆者意圖論證，在鄉(xiāng)、村兩級治權(quán)弱化的背景下，以農(nóng)業(yè)水利資源的集體法權(quán)屬性獲取水利治權(quán)是一種可行的恢復(fù)村級組織水利治理主體地位、確保農(nóng)業(yè)水權(quán)良性運(yùn)作的制度遺產(chǎn)。筆者通過闡述農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的集體分配模式，分析集體水權(quán)私有化現(xiàn)象及其機(jī)理，討論以利益驅(qū)動型水權(quán)合作的邏輯，并在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)田水利制度創(chuàng)新的設(shè)想。

2013年5月，筆者在陜西省關(guān)中地區(qū)開展為期20天的農(nóng)田水利專項(xiàng)調(diào)研。陜西省關(guān)中農(nóng)村以種植需水量較小的小麥、玉米等經(jīng)濟(jì)作物為主，其中的陳文村是典型的農(nóng)業(yè)型村莊，近30年來該村一直采用以村民小組為單位的小型水利灌溉。陳文村共8個村民小組，523戶，2011人，共有耕地3363畝。1986年以來，全村開始大量種植經(jīng)濟(jì)作物，目前全村蘋果種植面積1700畝，其余主要種植紅薯、小麥和玉米，并兼種洋蔥、大蒜和包菜等蔬菜作物。

二、農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的集體分配模式

(一)農(nóng)業(yè)水權(quán)運(yùn)作的村民小組制

農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體分配模式是指為村集體使用的農(nóng)業(yè)用水資源，以村民小組為單位，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用水需要，無償享有集體水利資源，這種農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐模式通過小組制得以貫徹落實(shí)，并生產(chǎn)出與之相匹配的水利治權(quán)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的灌溉秩序得以維系。

農(nóng)業(yè)水權(quán)運(yùn)作的村民小組制與關(guān)中地區(qū)普遍的機(jī)井灌溉模式直接相關(guān)。關(guān)中地區(qū)歷史上一直以涇河和渭河及其支流來對農(nóng)田進(jìn)行灌溉，1958年渭惠渠北高干渠建成，從扶風(fēng)縣孝母村分水閘引水，向北穿過隴海鐵路，再經(jīng)武功縣、興平縣，在涇陽縣上狼溝入涇河，全長105.4公里，在興平縣境內(nèi)總灌溉面積達(dá)5萬余畝，主要渠道除北高干渠外，有興一支渠、興二支渠、興三支渠、興四支渠和興五支渠，興一支渠于1976年改線后開始與興二支渠東經(jīng)陳文村。陳文村在1949年前幾乎沒有現(xiàn)代化的水利設(shè)施，村莊沖溝、坡坎和溝壕分布廣泛，1958年之后，經(jīng)過大修水利工程，引渭高干渠和興一支渠得以修建。1965年，隨著“一平三端”農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的全面實(shí)施，打井形成高潮，至1971年興平縣共打井3759眼。1974年，打井再次形成高潮，由潛水井(30～40米)向深水井(200米)發(fā)展，至1975年興平縣共打井5381眼，基本上做到“一組一井”，徹底實(shí)現(xiàn)“渠井雙灌”的農(nóng)田水利體系⑨。

人民公社時(shí)期及之后的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期是農(nóng)田水利的集體主義時(shí)代。村級組織不僅是有效的灌溉單位，而且是強(qiáng)有力的水利統(tǒng)籌單位，小組建制在村級組織的有力領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的水利統(tǒng)籌功能[5]。在行政村，村民小組長是小組內(nèi)部的水利統(tǒng)籌者和治理者，管水員崗位是水利集體治理機(jī)制的制度化設(shè)置。機(jī)井灌溉以小組為基本單元，每口機(jī)井設(shè)置一名管水員。

管水員的日常職責(zé)是按時(shí)為村民放水、收取水費(fèi)并負(fù)責(zé)機(jī)井的日?？醋o(hù)和季節(jié)性維修，并調(diào)解用水糾紛。管水員按照民主集中制產(chǎn)生，需得到小組長的提名和全組村民的同意。為保證機(jī)井不被偷盜和放水的高效，管水員全天在水井房內(nèi)值班，管水員的生活來源主要依靠農(nóng)戶向村小組繳納的灌溉水費(fèi)和機(jī)井旁的2畝口糧地。一旦機(jī)井被盜，管水員要承擔(dān)責(zé)任，機(jī)井維修的費(fèi)用則需要村民平攤。為保障農(nóng)忙時(shí)節(jié)的用水秩序，小組長和管水員會充當(dāng)水利糾紛的調(diào)解員，并根據(jù)田畝的南北分布來劃分灌溉秩序。正因小組長和管水員具有體制性的公共身份，水利糾紛雖然數(shù)量較多，但能得到較好解決。

(二)農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐中的水利治權(quán)

農(nóng)業(yè)水權(quán)運(yùn)作的村民小組制表明，集體化的水權(quán)實(shí)踐是一個農(nóng)民被組織起來的過程，其中內(nèi)含了水利治權(quán)的生成機(jī)制。陳文村廣泛采用機(jī)井灌溉，其所用的農(nóng)業(yè)用水來自于黃土高原的地下水。陳文村靠近縣城，鄰近西安，村莊近二十年來開始大面積種植蔬菜，原本以種植小麥為主的糧食型村莊轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)作物為主的村莊。分田到戶后，打工經(jīng)濟(jì)對農(nóng)民的收入尚未形成結(jié)構(gòu)性的影響，加上村莊的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)較低，大多數(shù)農(nóng)戶依然被束縛在土地之上。1986年之后，當(dāng)?shù)卣_始在農(nóng)村大力推行蘋果種植。果蔬經(jīng)濟(jì)作物的種植不僅需水量較大，而且對灌溉的及時(shí)性和靈活性有很高要求，機(jī)井灌溉的方便正好滿足了村莊種植經(jīng)濟(jì)作物的用水需求，機(jī)井灌溉成為主要的水利灌溉模式。

由于抽取地下水的機(jī)井歸村集體支配，地下農(nóng)業(yè)用水的使用權(quán)掌握在村集體手中。分田到戶之后，農(nóng)戶不僅要管理自己的田地，還要解決其承包經(jīng)營地的水利灌溉。盡管國家法認(rèn)為村莊的地權(quán)與水權(quán)是兩個獨(dú)立的權(quán)利束[6]，但從水權(quán)對地權(quán)的依附性關(guān)系來看，農(nóng)業(yè)水權(quán)構(gòu)成了水利治權(quán)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，依附于集體地權(quán)之上的水權(quán)是一種“集體水權(quán)”。

按照集體成員從集體分配取得利益的原則[7]，地下水資源的使用規(guī)則是“人人有份”。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)戶所交納的水費(fèi)等同于地下水的開采提取費(fèi)用和管水員的看井費(fèi)用。就此而言，這種地下水使用權(quán)讓渡過程中的零差價(jià)說明，村集體并沒有將水賣給農(nóng)戶，而僅僅是通過向農(nóng)戶差異化地?cái)偱伤畽?quán)讓渡過程中的公共成本，將由村集體支配的地下水提取出來無償供農(nóng)戶使用。水權(quán)的集體化保證了村干部特別是小組長對集體水利進(jìn)行治理的權(quán)力，在集體水權(quán)的運(yùn)作中，地下水資源成為“純共享品”與“社會化財(cái)產(chǎn)”[8]，這種公有水價(jià)以維系集體水利的運(yùn)作和保障農(nóng)田灌溉為目的，不包含任何市場化的經(jīng)濟(jì)收益動機(jī)，使得農(nóng)民享受到低廉而便捷的農(nóng)業(yè)灌溉用水。

因此，村集體并未在農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐中獲取經(jīng)濟(jì)收益，但卻以農(nóng)業(yè)水資源的利用過程來獲得農(nóng)田水利治權(quán)，確保村集體能夠?qū)Υ迩f的水利進(jìn)行有效管理。地下水的使用權(quán)雖然屬于村集體，但村集體由村民小組和每個農(nóng)戶組成，即每個農(nóng)戶都在農(nóng)業(yè)水權(quán)的使用權(quán)中有“份”，因而農(nóng)業(yè)水權(quán)從某種意義上講是一種制度模糊的法權(quán)。水權(quán)依附于地權(quán)的實(shí)踐產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了抽象的水權(quán)所有與具體的水權(quán)使用之間并不需要市場化的產(chǎn)權(quán)讓渡，而是以“共有私用”的邏輯來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)[9]。

三、農(nóng)業(yè)水權(quán)的私有化及其機(jī)理

農(nóng)業(yè)水權(quán)及其實(shí)踐過程中產(chǎn)生的水利治權(quán)本身是國家制度設(shè)置的結(jié)果。隨著國家治理轉(zhuǎn)型的深化，農(nóng)業(yè)水權(quán)的運(yùn)作機(jī)制也隨之發(fā)生變化，水利治權(quán)在農(nóng)業(yè)水權(quán)私有化的過程中趨于消解。

(一)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的個體所有

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，村級組織喪失對農(nóng)田水利進(jìn)行統(tǒng)籌和治理的能力，村集體的水利治權(quán)嚴(yán)重不足。2005年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制意見的通知》，明確提出要加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。以農(nóng)戶自用為主的小、微型工程，歸農(nóng)戶個人所有；對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關(guān)設(shè)施歸用水合作組織所有；政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)，歸項(xiàng)目受益主體所有。允許小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃和拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，吸引社會資金投入。

國家的水利管理體制改革不僅使村級組織無法享有充足的水利治權(quán)，而且加速了集體水權(quán)私有化的過程。小組長制取消后，村民小組逐步喪失了對管水員的體制性權(quán)威，管水員沒有以前那么負(fù)責(zé)，加之機(jī)井大量被盜，機(jī)井的使用、維修成本出現(xiàn)困境。表1 為陳文村水利的利用狀況，由表1可見，2003年開始，私人承包水井或私自打井成為村莊水利供給的主要途徑，除陳文村村民小組1組外⑩，其余7個村民小組均由私人出錢維修或重新打建機(jī)井。在修建機(jī)井的過程中，資金雄厚的村民利用村集體的承包用地、村民的勞動力和國家的水利補(bǔ)助來為自己建造機(jī)井，從而獲得機(jī)井的所有權(quán)。

表1 陳文村水利的利用狀況

除了4組和8組的水價(jià)相對穩(wěn)定，其余6個村民小組的水價(jià)都上漲不少。關(guān)中地區(qū)降水稀少，且黃土高原土質(zhì)層較厚，陳文村需要機(jī)井打至100米才能見水，這種深井的打造成本絕非小農(nóng)個體所能承受，關(guān)中地區(qū)農(nóng)作物需水量相對較少，大量修建機(jī)井顯然不必要，由私人投資修建的達(dá)到原先灌溉農(nóng)田面積的機(jī)井便成為村民的剛性用水需求，陳文村水價(jià)上漲較快的6個村民小組的機(jī)井都開始采用私人承包的運(yùn)作模式。

北方的水資源匱乏，而水資源具有流動性的特征，需要依賴有效的提取、運(yùn)輸工具才能進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，水利設(shè)施在北方水利中具有重要的位置。農(nóng)業(yè)水權(quán)私有化的過程從水利設(shè)施的私有化開始，私人通過對機(jī)井的投資享有機(jī)井的承包權(quán)甚至是所有權(quán)。在水利維修資金匱乏的條件下，水利設(shè)施的所有權(quán)人很容易通過水利設(shè)施所有權(quán)來獲得地下水資源的使用權(quán)。

私人固然享有對機(jī)井的承包權(quán)或使用權(quán)，卻并不享有對地下水的所有權(quán)。由于私人所打的機(jī)井在為村民供水時(shí)并未向村級組織繳納任何費(fèi)用，機(jī)井所有權(quán)人并不應(yīng)該享有地下水的使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)水權(quán)集體配置模式的瓦解是導(dǎo)致水權(quán)糾紛增加的重要原因[10]，陳文村的水利經(jīng)驗(yàn)卻顯示，水權(quán)的私有化反倒使村民對機(jī)井灌溉中的水利秩序更為規(guī)范和明晰，村民之間的用水糾紛大量減少，其原因在于水渠中的水具有明確的私有產(chǎn)權(quán)，對其他村民具有排斥性。水權(quán)私有化過程中的水權(quán)交易實(shí)踐使得水利秩序的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)發(fā)生變化，由集體水權(quán)向私有化水權(quán)過渡導(dǎo)致村民用水行為邏輯發(fā)生改變。

(二)農(nóng)業(yè)水權(quán)私有化的機(jī)理

陳文村的水利經(jīng)驗(yàn)表明，水利設(shè)施的私有化導(dǎo)致地下水資源使用權(quán)的直接私有化和地下水資源所有權(quán)的準(zhǔn)私有化。集體水權(quán)私有化能夠形成的原因在于，農(nóng)戶無法私自打井，私人一旦對機(jī)井進(jìn)行重新維修或另打新井，最終形成水權(quán)壟斷。所謂水權(quán)壟斷，是指私人依靠對水利設(shè)施的私有化對屬于村集體的地下水資源進(jìn)行開采，并利用村民為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不得不對其地下水資源進(jìn)行購買的剛性用水需求，獲得壟斷性的市場位置。

水權(quán)壟斷的出現(xiàn)主要是村集體無法有效對機(jī)井水利進(jìn)行維護(hù)和管理。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，陳文村除了依靠劃批宅基地就沒有任何其他的集體收入，村集體不可能出資打造機(jī)井，加之國家進(jìn)行水利市場化改革，私人打井由于借助了國家推動小型水利設(shè)施的政策，其具備一定的合理性。村民自己不可能組織起來打造機(jī)井，為了發(fā)展果蔬經(jīng)濟(jì)，只能任由私人機(jī)井對自己銷售高價(jià)的灌溉用水，因此，私人機(jī)井灌溉對集體水利的替代，遵循的是一種以村莊為基層市場單位的水利市場化邏輯。

私人水利的問題在于，私人依靠對水利設(shè)施的投入無償享有對地下水資源的使用權(quán)，一方面使村集體這個地下水資源所有權(quán)主體遭受損失，村民必須承擔(dān)高額水價(jià)。更重要的是，國家對當(dāng)?shù)卣M(jìn)行大量的水利設(shè)施投入，但是在水利設(shè)施投入的具體運(yùn)作中，國家投資的水利設(shè)施卻被私人承包，國家原本用來惠及農(nóng)戶的公共水利成為了私人謀利的工具。水權(quán)私有化固然能夠?yàn)榇迩f水利的運(yùn)作提供保障，但村集體、村民和國家這三個水利主體卻同時(shí)遭受損失：村集體原本可以通過對地下水資源使用權(quán)的主張來獲取經(jīng)濟(jì)收益，而這筆收益可以轉(zhuǎn)化為治理農(nóng)田水利的權(quán)力基礎(chǔ)，一旦村集體對農(nóng)田水利私有化保持默認(rèn)，就不可能獲得有效的水利治權(quán)。對村集體而言，損失的是在集體所有制范圍內(nèi)無法發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的地下水資源的用益物權(quán)。村民為了獲得農(nóng)業(yè)灌溉用水，必須承受數(shù)倍于原來的水價(jià)并需要時(shí)刻準(zhǔn)備接受水價(jià)不斷上漲的局勢。國家投入的水利項(xiàng)目資源在水利設(shè)施私有化的過程中演化為個人利益，這無異于國家項(xiàng)目在農(nóng)村社會中遭遇了失敗。

農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體分配模式之所以能夠保障水權(quán)為公、水“利”共享，根源在于集體水權(quán)與集體治權(quán)的統(tǒng)一，即公有水權(quán)和水利治權(quán)之間的相互轉(zhuǎn)化、相互強(qiáng)化。農(nóng)業(yè)水權(quán)私有化之后，弱化的村級組織不可能對農(nóng)田水利進(jìn)行有效的治理，只能任憑私人不斷上漲水價(jià)，農(nóng)民雖有怨言但卻無法合作起來與水利設(shè)施的私有者進(jìn)行水價(jià)博弈。

四、利益驅(qū)動型水權(quán)合作

《中華人民共和國民法通則》第81條規(guī)定：“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。”《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)第3條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。”鑒于國家法律對農(nóng)村地下水資源的所有權(quán)沒有進(jìn)行明確規(guī)定，2014年陜西省人民代表大會常務(wù)委員會頒布《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》第2條第2款規(guī)定：“本辦法所稱水資源，包括地表水和地下水?！币簿褪钦f，地方政府對《水法》中“水資源”進(jìn)行了適度擴(kuò)大的解釋，使得在《水法》中指稱不明的“水資源”有了更加明確的法定范圍，按照國家水利部門對農(nóng)田水利建設(shè)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)井管理制度，同時(shí)結(jié)合農(nóng)村水利經(jīng)驗(yàn)及水資源利用實(shí)踐，可以判斷，位于農(nóng)田之下的用于進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植灌溉的地下水資源的使用權(quán)應(yīng)該屬于村集體所有。

盡管集體所有的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施大量私有化，但陳文村的部分村民小組依然維系著類似于農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體配置模式，這其中包含了資源輸入背景下重塑農(nóng)業(yè)水權(quán)集體配置模式的制度基因。以陳文村村民小組8組為例，稅費(fèi)改革之前，8組共有兩口機(jī)井，先后因偷盜或年久失修而廢棄。2005年，8組由村民代表召集開會商量修井事宜，最終每戶出錢300元集體打井，機(jī)井依然設(shè)立管水員，平時(shí)放水由農(nóng)戶找管水員，管水員除了放水和看井，也負(fù)責(zé)機(jī)井的日常維修。在筆者調(diào)研期間，8組的管水員很順利地向每戶收取了30元的維修費(fèi)，用于機(jī)井電機(jī)的日常養(yǎng)護(hù)。

這種水利合作既非村社將農(nóng)戶組織起來的結(jié)果，也非民間水利自治的后果[11]，而是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益的驅(qū)動而形成的農(nóng)業(yè)水利聯(lián)盟。陳文村村民小組的4組和8組靠近縣級公路，交通便利，村民種植了大量蔬菜和水果，蔬菜種植的需水量遠(yuǎn)高于其他種植糧食作物的小組。為保證長年種植蔬菜和水果，方便高效的機(jī)井成為種植蔬菜的水利設(shè)施，雖然村民小組4組和8組的機(jī)井運(yùn)作陷入了一定的困境，但為了保障可觀的經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)戶均愿意對水利設(shè)施進(jìn)行投入。

由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的捆綁，村民有了共同的利益需求，使得集體水利設(shè)施紛紛私有化之時(shí)，種植蔬菜為主的村民小組實(shí)現(xiàn)了水利合作。果蔬種植的高額回報(bào)使得原本高額的農(nóng)田水利投入的成本相對降低，最終克服了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中農(nóng)戶的合作難題。陳文村的水利合作依靠的是農(nóng)田經(jīng)濟(jì)利益的相互捆綁，村民如不交機(jī)井的維修費(fèi)用就會使自己遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，因而大家都會主動地繳納機(jī)井維修費(fèi)用。相較而言，除4組和8組外，其余6個村民小組盡管存在農(nóng)田水利上的需求，但種植小麥幾乎只需要一年進(jìn)行兩次左右的固定水利灌溉，這些小組內(nèi)部就不可能形成經(jīng)濟(jì)作物上的農(nóng)業(yè)水利聯(lián)盟。

利益驅(qū)動型水權(quán)合作能夠確保水價(jià)低廉，問題在于管水員不再是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營中集體水權(quán)運(yùn)作的秩序維系者，而是成為興起的果蔬經(jīng)營中被農(nóng)戶集體雇傭的農(nóng)業(yè)工人。管水員開始衡量自己的行為在果蔬生產(chǎn)體系中的重要性，并經(jīng)常以打工的勞動力價(jià)格和其他小組的水價(jià)較高為由上漲水費(fèi)。2013年年初，村民小組8組的管水員要求上漲水價(jià)，村民代表召開會議和管水員商議到凌晨，最后在農(nóng)戶的集體反對下水價(jià)才沒有上調(diào)。利益驅(qū)動型水權(quán)合作使農(nóng)業(yè)水權(quán)掌握在村民手中，使得村民能夠享受到本來就屬于自己的農(nóng)業(yè)水資源，但其運(yùn)作需要通過私人性的水價(jià)博弈來實(shí)現(xiàn)，缺乏穩(wěn)定的制度保障。當(dāng)前農(nóng)田水利合作由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動，真正意義上的水利自治在小農(nóng)行動分散化和經(jīng)濟(jì)理性化的前提下無法達(dá)成。

私人治水已得到常態(tài)化的運(yùn)轉(zhuǎn)，拋開水權(quán)和水價(jià)兩方面問題不談，私人治水依靠明確產(chǎn)權(quán)，降低了組織成本，有效為村民提供農(nóng)業(yè)灌溉用水，成為集體水權(quán)良性運(yùn)作后水利公共品供給的替代品，但其遵循的是市場供需法則，不僅水價(jià)高昂而且一到農(nóng)忙時(shí)節(jié)水利設(shè)施擁有者便趁機(jī)哄抬水價(jià)，但是，取消私人治水不僅會使農(nóng)田水利處于癱瘓狀態(tài)，而且會面臨突破私有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利困境。

農(nóng)業(yè)水權(quán)的法律制度無疑賦予村集體在水權(quán)實(shí)踐中的主體地位，但無論是私人治水模式還是利益驅(qū)動型水利合作模式都將村集體棄之一旁。既然這兩種治水模式都利用了地下水資源，卻沒有與水資源的權(quán)利所有權(quán)主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，這顯然與農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的法制要求相背離?？紤]到當(dāng)下村莊水利治權(quán)不足的條件，要重塑村集體的農(nóng)業(yè)水權(quán)支配者和水利治理者的主體位置，需從法權(quán)的角度完成村集體水利治權(quán)的重新獲得，以確保農(nóng)業(yè)水權(quán)法律實(shí)踐的良性回歸。

五、農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的制度前景

在當(dāng)前基層治理環(huán)境下，單純依靠水權(quán)制度實(shí)現(xiàn)村莊水利的有效治理幾乎不可能，依托村級組織對農(nóng)田水利開展治理，成為建構(gòu)未來農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的基本指向。結(jié)合本文案例，可考慮以農(nóng)業(yè)水權(quán)法律制度為基礎(chǔ)，通過國家推行下鄉(xiāng)的水利項(xiàng)目資源，激活農(nóng)村社會資本，提高農(nóng)民的組織化程度，重塑村集體組織的水利治權(quán)。具體而言，可從以下方面予以考慮：

洞庭湖濕地旅游開發(fā)起步晚，已有產(chǎn)品單一，以傳統(tǒng)的湖區(qū)風(fēng)光參觀為主，針對特色湖湘文化產(chǎn)品開發(fā)稀少，游客體驗(yàn)感欠佳。其湖區(qū)中部旅游景觀產(chǎn)品十分單調(diào)，無層次立體感，連唯一有特色的旅游項(xiàng)目——觀鳥，時(shí)空制約明顯。

第一，以農(nóng)田水利項(xiàng)目資源激活農(nóng)業(yè)水權(quán)實(shí)踐的村民小組制。農(nóng)業(yè)水權(quán)集體配置模式的核心在于農(nóng)業(yè)水資源使用的無償性。如果要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)的集體配置，應(yīng)以村集體對地下水資源的使用權(quán)為基礎(chǔ)生成水利治權(quán)。通過改善項(xiàng)目資源的配置重心，以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)設(shè)立專門的機(jī)井管理小組，使小水利設(shè)施的管理更加制度化。

第二，確保村級組織對農(nóng)業(yè)水權(quán)法律實(shí)踐的協(xié)調(diào)管理能力。農(nóng)業(yè)水權(quán)私有化模式中村級組織和機(jī)井老板之間是水權(quán)合同關(guān)系，村集體為了收取水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的方便應(yīng)該直接向機(jī)井老板收取費(fèi)用。如此，在村集體依法收取水資源使用費(fèi)時(shí)，賦予村級組織以水利治權(quán)，以物質(zhì)性資源來進(jìn)行水利治理后便可逐步培育出村級組織的權(quán)威性資源，最終有利于水利治權(quán)的再生產(chǎn)。由此，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，農(nóng)業(yè)水權(quán)制度需要在水利資源配置實(shí)踐中設(shè)定專門內(nèi)容來強(qiáng)化村級組織對農(nóng)田水利的統(tǒng)一管理。

第三，以農(nóng)業(yè)用水公益基金促成制度化農(nóng)業(yè)水權(quán)合作。雖然就當(dāng)前的基礎(chǔ)治理形勢而言，向農(nóng)民收取費(fèi)用面臨現(xiàn)實(shí)困難和合法性挑戰(zhàn)，但可以考慮以村集體范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水公益基金的方式來兌現(xiàn)水資源使用權(quán)收益，這實(shí)際上將利益驅(qū)動型水利合作變得更為制度化，同時(shí)也有利于調(diào)動在村務(wù)農(nóng)的集體成員的生產(chǎn)積極性。

第四，以民主化村級治理方式強(qiáng)化農(nóng)民參與水利公共品的管理。這要求增加農(nóng)田水利項(xiàng)目的再分配屬性，以農(nóng)民的切身利益為重心，配置水利公共品，同時(shí)，需要充分保障村民的生產(chǎn)生活利益，將其視為水利治權(quán)生成和運(yùn)作的最堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

注釋：

①參見Garrett Hardin：The tragedy of the commons(Science，1968，162(3859)，pp.1243-1248)；R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯，等: 《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，(生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店，1991年版)。

②參見埃莉諾·奧斯特羅姆: 《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》(上海譯文出版社，2012年版)。

③參見Michael Heller：The tragedy of the anticommons: property in the transition from Marx to markets(HarvardLawReview，1998，111(3)，pp.621-688)；陳柏峰、林輝煌：《農(nóng)田水利的“反公地悲劇”研究——以湖北高陽鎮(zhèn)為例》，(載《人文雜志》2011年第6期)。

④參見史念海：《河山集》(生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1981年版)；史念海：《黃河流域諸河流的演變與治理》(陜西人民出版社，1999年版)；王元林：《涇洛流域自然環(huán)境變遷研究》(中華書局，2005年版)。

⑤參見黃盛璋：《歷史地理論集》(人民出版社，1982年版)。

⑥參見陜西省地方志編纂委員會：《陜西省志·水利志》(陜西人民出版社，1999年版)。

⑦參見張俊峰：《水利社會的類型：明清以來洪洞水利與鄉(xiāng)村社會變遷》(北京大學(xué)出版社，2012年版，第277-323頁)。

⑧對北方水利現(xiàn)實(shí)問題的少有研究也局限于從生產(chǎn)類型和村莊類型來討論村莊與水利之間的關(guān)系。參見羅興佐，李育珍：《區(qū)域、村莊與水利——關(guān)中與荊門比較》(載《社會主義研究》，2005年第3期)。

⑨參見興平縣地方志編纂委員會：《興平縣志》(陜西人民出版社，1994年版，第305頁)。

⑩陳文村1組目前通過向外村支付水費(fèi)的辦法解決農(nóng)田用水問題，因而水費(fèi)價(jià)格最為高昂。

[1] 羅興佐，賀雪峰.資源輸入、泵站改制與農(nóng)民合作——湖北省荊門市新賀泵站轉(zhuǎn)制實(shí)驗(yàn)總結(jié)[J].水利發(fā)展研究，2006(6)：22-25.

[2] 賀雪峰，羅興佐，等.中國農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2012：25-38.

[3] 林輝煌.水利的依附性：水土關(guān)系視閾下的中國農(nóng)田水利——基于湖北兩個村莊的對比研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011(2)：139-149.

[4] 李昌平.現(xiàn)在的農(nóng)民為何“愛”上訪[EB/OL].[2016-07-01].http://www.snzg.net/article/2009/0608/article_14796.html.

[5] 賀雪峰，郭亮.農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)[J].管理世界，2010(7)：86-97.

[6] 裴麗萍.水權(quán)制度初論[J].中國法學(xué)，2001(2)：90-101.

[7] 韓松.論成員集體與集體成員——集體所有權(quán)的主體[J].法學(xué)，2005(8)：41-50.

[8] 袁松.建國以來農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷——以鄂中拾橋鎮(zhèn)為例透視當(dāng)前水利困局[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(1)：78-84.

[9] 趙陽.共有與私用：中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007：17.

[10] 龔春霞.農(nóng)業(yè)水權(quán)糾紛及其解決機(jī)制研究[J].思想戰(zhàn)線，2016(5)：161-166.

[11] 桂華.組織與合作：論中國基層治理二難困境——從農(nóng)田水利治理談起[J].社會科學(xué)，2010(11)：68-77.