我國光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的政策轉(zhuǎn)型：從產(chǎn)業(yè)政策到競(jìng)爭(zhēng)政策

孫 晉 尹 強(qiáng)

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

在全球環(huán)境污染、能源危機(jī)日益嚴(yán)重的背景下，光伏產(chǎn)業(yè)因太陽能資源的可再生性以及使用清潔、轉(zhuǎn)換直接等特點(diǎn)，成為新能源領(lǐng)域最具有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)。目前我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)頗具規(guī)模，2017年產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)生產(chǎn)規(guī)模全球占比均超過50%，繼續(xù)保持全球首位，其中多晶硅產(chǎn)量24.2萬噸，同比增長24%[1],產(chǎn)業(yè)集中度逐步提升，成本顯著下降，技術(shù)同等發(fā)展，在全球市場(chǎng)分布方面，我國光伏市場(chǎng)繼續(xù)推進(jìn)。

2010年，我國新增太陽能電池生產(chǎn)線達(dá)到400條標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)線，按照每條產(chǎn)能25 MW計(jì)算，新增產(chǎn)能達(dá)到10 GW，加上原有的6～7 GW太陽能電池產(chǎn)能，2010年底我國太陽能電池產(chǎn)能達(dá)到16～17 GW[2]，對(duì)此，有人認(rèn)為以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的新能源會(huì)引發(fā)新的產(chǎn)業(yè)組織革命。是故，可將光伏產(chǎn)業(yè)作為卡蘿塔·佩蕾絲等提出的機(jī)會(huì)窗口理論中的第二個(gè)機(jī)會(huì)窗口[3],從而借此實(shí)現(xiàn)中國光伏產(chǎn)業(yè)的突破。

實(shí)際上，我國光伏產(chǎn)業(yè)崛起速度如此之快，與政府的太陽能屋頂計(jì)劃、金太陽示范工程和電價(jià)補(bǔ)貼等政策是分不開的,同時(shí)，這些政策也使光伏產(chǎn)業(yè)的增長速度與范式不同于一般的新興產(chǎn)業(yè)。地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長和政府績效，在光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上缺乏明確的規(guī)劃，以致行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的過度競(jìng)爭(zhēng)以及重復(fù)建設(shè)問題。一般而言，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的萌芽期或成長期，不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模、長時(shí)間的產(chǎn)能過剩，即使出現(xiàn)也是一種周期性的短時(shí)間供大于求現(xiàn)象[4]，但是我國光伏產(chǎn)業(yè)屬于結(jié)構(gòu)性的長期產(chǎn)能過剩。

針對(duì)產(chǎn)能過剩的原因，林毅夫等認(rèn)為，在發(fā)展中國家由于市場(chǎng)信息不完備，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量并不公開，投資者容易對(duì)前景良好的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生共識(shí)，出現(xiàn)“潮涌現(xiàn)象”[5],而市場(chǎng)中的投資協(xié)調(diào)難度大，容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩[6]。市場(chǎng)難免會(huì)出現(xiàn)供需失衡、市場(chǎng)不完備性、信息不對(duì)稱和外部性溢出等失靈現(xiàn)象，市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的邏輯起點(diǎn)，為政府干預(yù)提供了理論依據(jù)[7]。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府可以干預(yù)并予以治理。行業(yè)的早期發(fā)展基本上都是依靠政府支持的，而針對(duì)新行業(yè)，也必須需要政府的因勢(shì)利導(dǎo)，然而，以江飛濤等為代表的“體制扭曲說”否定了市場(chǎng)失靈說，其認(rèn)為地方政府之間政策性補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)所帶來的體制扭曲才是企業(yè)產(chǎn)能過剩的原因[8]，光伏產(chǎn)業(yè)便是典型。有鑒于此，筆者立足于產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系，說明當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)向競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)型的合理性，并結(jié)合行業(yè)發(fā)展提出相關(guān)建議。

二、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的功能定位與行業(yè)選擇

(一)產(chǎn)業(yè)政策有助于合理競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的形成

圖1為國家層面政策文本數(shù)量分布，由圖1可見，經(jīng)過對(duì)近年來光伏產(chǎn)業(yè)政策130個(gè)文件①以年為單位進(jìn)行分類，體現(xiàn)了不同的年度政策的分布情況。在2005年之前，光伏產(chǎn)業(yè)文件僅有2部。自2005年開始，其相關(guān)政策的數(shù)量呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)，在2009年、2012年、2013年以及2014年這4年呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。從政策的發(fā)布部門來看，主要集中在16個(gè)部門，其中以財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)和國家能源局為主，對(duì)此，筆者認(rèn)為，政策的發(fā)布與社會(huì)環(huán)境息息相關(guān)。

圖1 國家層面政策文本數(shù)量分布

從國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，由于我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平逐步提高，工業(yè)化速度加快，與此同時(shí)，對(duì)電量的需求不斷增長，在此情況下，能源產(chǎn)量日益吃緊，而太陽能光伏產(chǎn)品作為新能源，不但可以充分利用我國的太陽能輻射資源與土地空間資源，而且可以起到保護(hù)環(huán)境的作用，所以得以迅速發(fā)展，但其高昂的價(jià)格，也使不少企業(yè)在引入新能源時(shí)望而卻步。在國際市場(chǎng)上，2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始加劇，為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的負(fù)面影響，中央政府與地方政府均采取了推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施，包括稅收、價(jià)格、外匯和市場(chǎng)準(zhǔn)入等手段。

作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在行業(yè)發(fā)展之初，基于市場(chǎng)失靈以及研發(fā)費(fèi)用不足等原因，政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的投資是十分必要的。通常情況下，在市場(chǎng)絕對(duì)自由時(shí)，是無力支持存在正外部性的行業(yè)發(fā)展的，因此，通過政府的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等措施來刺激產(chǎn)業(yè)的早期發(fā)展并不是我國之獨(dú)有。以德國的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，自2000年開始，德國通過實(shí)施《可再生能源法》等法律來促進(jìn)太陽能等可再生能源的發(fā)展，再輔之以固定上網(wǎng)電價(jià)制度的推進(jìn)，在德國的發(fā)電量中，可再生能源所占比率從2000年的6%上升到2013年的25%[9]。我國自1958年開始對(duì)太陽能電池展開研究與開發(fā)，至2006年，已經(jīng)在國內(nèi)得到比較快速的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)鏈逐步完備，產(chǎn)量也開始增長。早期的國內(nèi)光伏市場(chǎng)需求尚未成熟，市場(chǎng)需求無法成為目前光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，只是在政策的推?dòng)下，光伏產(chǎn)業(yè)才逐漸匯集了大量的民間資本和勞動(dòng)力資源，逐漸形成了成熟的市場(chǎng)，其中，以2009年為高峰期的一系列財(cái)政補(bǔ)貼措施促進(jìn)了中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。與集中式光伏項(xiàng)目相比，分布式項(xiàng)目的扶持政策更加有吸引力。一則不受指標(biāo)限制，二則補(bǔ)貼能夠及時(shí)到位。既可以選擇“全額上網(wǎng)”而享受標(biāo)桿電價(jià)，也可以選擇“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”享受0.42元/kWh的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼直接從財(cái)政部撥資金墊付，一般不超過兩個(gè)月[10]。因此，對(duì)于行業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)布局以及協(xié)調(diào)發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)政策往往更具有全局性和宏觀性?？v觀一般的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，往往呈現(xiàn)一種小散亂的狀態(tài)，后經(jīng)過在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)化重組，才得以形成較高集中度的合理競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)[11]，但是這個(gè)過程往往比較漫長。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)中崛起的新興產(chǎn)業(yè)，僅僅通過自由競(jìng)爭(zhēng)，無法在短期內(nèi)開展規(guī)模較大的建設(shè)，因此，通過政府的有力引導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高光伏產(chǎn)業(yè)的集中度，縮短產(chǎn)業(yè)形成合理結(jié)構(gòu)的時(shí)間，避免資源浪費(fèi)，從而更大規(guī)模地規(guī)避從自由競(jìng)爭(zhēng)到合理競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的不必要代價(jià)。

(二)確立競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先性地位是產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展之必需

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中，競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策均是政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的手段。追本溯源，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，就是市場(chǎng)和政府的關(guān)系。一方面，在行業(yè)發(fā)展之初，國家層面的目標(biāo)規(guī)劃是必不可少的，通過產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用，起到了快速形成市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的作用，有助于實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)的趕超；另一方面，隨著行業(yè)的不斷發(fā)展，政策制定機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與行業(yè)內(nèi)經(jīng)營實(shí)體的聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)隨著行業(yè)需求而不斷變化，增強(qiáng)適用性。以政府補(bǔ)貼為例，現(xiàn)階段的光伏產(chǎn)業(yè)基本上還是以直接補(bǔ)貼為主，規(guī)模龐大的創(chuàng)新扶持資金基本上直接補(bǔ)貼給了企業(yè)，這視同于對(duì)企業(yè)進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)，但是，并未將技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)成果納入考慮的范圍之內(nèi)，那么對(duì)于企業(yè)是否真的將資金運(yùn)用到技術(shù)方面，監(jiān)管部門不得而知。雖然政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)有一定的合法性，但也應(yīng)明確把握住政府干預(yù)的邊界，如果完全以政府調(diào)節(jié)來代替市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，必然會(huì)扭曲市場(chǎng)的信號(hào)，從而損害了市場(chǎng)的運(yùn)行效率[12]。從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式來看，產(chǎn)業(yè)政策并未能隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而及時(shí)調(diào)整，這也是造成光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的主要原因。

光伏產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)面向全球發(fā)展的行業(yè)，政府可以運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置，通過調(diào)節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源，設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加大企業(yè)規(guī)模建設(shè)，通過財(cái)稅政策、金融手段等促進(jìn)其發(fā)展，但是，在面向全球市場(chǎng)時(shí)，純粹的政府扶持政策并不能使企業(yè)擁有國際競(jìng)爭(zhēng)力，在國際市場(chǎng)上，我國光伏產(chǎn)品為了搶占市場(chǎng)份額，通常實(shí)施低價(jià)銷售，這種出口模式不可避免地引發(fā)歐美國家的反傾銷調(diào)查，2012年，傳統(tǒng)歐美市場(chǎng)及新興印度市場(chǎng)的多方圍堵，使得當(dāng)時(shí)負(fù)債增加嚴(yán)重、行業(yè)瀕臨生存困境的中國光伏業(yè)陰云籠罩[13]。2014年2月14日，美國國際貿(mào)易委員會(huì)對(duì)中國出口美國的晶硅光伏產(chǎn)品進(jìn)行初裁，認(rèn)為有“合理跡象”表明中國輸往美國的晶硅光伏產(chǎn)品可能對(duì)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，因此將繼續(xù)對(duì)中國出口美國的晶硅光伏產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查[14]。在全球化的背景下，我國光伏產(chǎn)業(yè)亟需建立一種自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制淘汰落后產(chǎn)能，使市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力。

在一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策均是必不可少的。在行業(yè)發(fā)展逐漸步入正軌之時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)處于優(yōu)先地位，這更有利于市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府失靈的修補(bǔ)，此時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)居于從屬地位。首先，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家來說，確定競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的尊重。通過市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，可以提升其他經(jīng)濟(jì)政策配置資源的效率，也可以最大程度糾正其他經(jīng)濟(jì)政策在實(shí)施中的偏差。正是因?yàn)闇p少了政府的直接干預(yù)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段將更加多樣化，同時(shí)也有利于產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，更加有效地發(fā)揮作用。伴隨著良性配合機(jī)制的建立，市場(chǎng)機(jī)制得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)了市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。其次，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，通過確立競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位，有利于構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程中，刺激企業(yè)依靠技術(shù)、管理等創(chuàng)新因素來提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力與市場(chǎng)地位，強(qiáng)化企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。最后，樹立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性作用，通過制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，也有利于營造良好的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

筆者認(rèn)為，由于其行業(yè)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策未能隨著市場(chǎng)的發(fā)展而及時(shí)調(diào)整，同時(shí)，隨著行業(yè)的迅猛發(fā)展，在光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)與國際接軌時(shí)，我國政府還保留著早期的經(jīng)濟(jì)政策，采取各種干預(yù)手段推進(jìn)光伏企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展，將企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展與地方政府的政績考核掛鉤，另外，在環(huán)境保護(hù)政策的引導(dǎo)下，光伏企業(yè)不斷增多，這種持續(xù)不變的干預(yù)已經(jīng)漸漸扭曲了市場(chǎng)。以上因素的綜合作用，導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)政策未能發(fā)揮出實(shí)際效用，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另外，根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所不完全統(tǒng)計(jì)，2017年各光伏企業(yè)被拖欠的補(bǔ)貼資金為幾億元至幾十億元不等[15]，財(cái)政補(bǔ)貼資金缺口的擴(kuò)大也在推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。2016年12月26日國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》，此次調(diào)價(jià)幅度很大，這對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型來說，正是一個(gè)契機(jī)。因此，筆者主張，當(dāng)前應(yīng)及時(shí)在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)由產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)逐步向競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)換。如果順利實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型，從長遠(yuǎn)來看，對(duì)政府與企業(yè)均是有利的。一方面，減輕了政府的財(cái)政壓力；另一方面，也會(huì)推動(dòng)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，提高發(fā)電效率，降低光伏發(fā)電成本，引進(jìn)國際一流的制造技術(shù)，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)技術(shù)的大規(guī)模量產(chǎn)。

三、光伏產(chǎn)業(yè)應(yīng)重塑經(jīng)濟(jì)政策布局

為了保障我國光伏產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：一方面，在產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)明確政府行為邊界，引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和競(jìng)爭(zhēng)中立制度，避免政府的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)化；另一方面，就經(jīng)濟(jì)政策的具體內(nèi)容而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國光伏行業(yè)內(nèi)的具體問題，合理調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策布局，從光伏產(chǎn)業(yè)研發(fā)、補(bǔ)貼和要素市場(chǎng)建設(shè)等方面入手。

(一)合理規(guī)范政府行為，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以及供給側(cè)改革深入推進(jìn)的大背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策也必須進(jìn)行相應(yīng)的變革。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在要求之一是致力于維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激發(fā)市場(chǎng)活力[16]，因此，需要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)取向予以調(diào)整，不能再以產(chǎn)業(yè)扶持為主。針對(duì)目前的產(chǎn)業(yè)政策布局，筆者通過對(duì)130個(gè)政策文件的樣本進(jìn)行分析，提出了我國光伏產(chǎn)業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足、補(bǔ)貼方向存在差異化等問題。

第一，加大光伏產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。光伏產(chǎn)業(yè)在我國屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是典型的創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)，以資本密集與技術(shù)密集為特點(diǎn)，目前尚不能實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化，因此，光伏產(chǎn)業(yè)仍需要利用國家產(chǎn)業(yè)政策來協(xié)調(diào)。政府應(yīng)著力構(gòu)建完整的太陽能產(chǎn)業(yè)鏈體系，在自主創(chuàng)新與研發(fā)方面加大投入，積極發(fā)揮研發(fā)政策的作用，以此來降低光伏企業(yè)的研發(fā)成本，促進(jìn)光伏技術(shù)的進(jìn)步，改變我國光伏行業(yè)技術(shù)研發(fā)等環(huán)節(jié)掌握在歐美國家的現(xiàn)狀。日本光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策值得我國借鑒，日本政府很重視光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)，組建了全國性的研發(fā)機(jī)構(gòu)，集中力量推進(jìn)光伏技術(shù)的進(jìn)步，再輔以政府的補(bǔ)貼，以此實(shí)現(xiàn)光伏平價(jià)上網(wǎng)。

結(jié)合我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，筆者認(rèn)為仍然需要加大對(duì)研發(fā)層面的支持。首先，在財(cái)稅政策方面，在研究開發(fā)的初期，可以將研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備金予以稅前扣除，具體比例以該光伏企業(yè)的上一年?duì)I業(yè)收入予以考量。在納稅申報(bào)階段，可以考慮對(duì)其進(jìn)行延期繳納，以此解決光伏企業(yè)資金回籠慢的問題，減輕資金壓力。針對(duì)太陽能發(fā)電系統(tǒng)，也可以予以稅收抵免或者退稅。針對(duì)研發(fā)人員，可以對(duì)其實(shí)施免稅與減稅政策。其次，由于光伏產(chǎn)業(yè)在多晶硅生產(chǎn)或者光伏裝機(jī)項(xiàng)目階段常需要使用高端儀器與大型設(shè)備，除了國家財(cái)政對(duì)其進(jìn)行初始投資補(bǔ)貼以外，同樣亟需民間資本在研發(fā)方面進(jìn)行投資，因此，可以對(duì)民間資本投資予以鼓勵(lì)，提高對(duì)民間資本投資的補(bǔ)貼力度，激勵(lì)其參與光伏產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)。最后，由國家財(cái)政予以支持，構(gòu)建全國性的光伏技術(shù)研發(fā)中心，培養(yǎng)太陽能光伏產(chǎn)業(yè)人才體系，建立全國企業(yè)間的技術(shù)交流平臺(tái)，開展全國性的合作開發(fā)，不斷進(jìn)行新型太陽能技術(shù)研發(fā)。

第二，轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼方向，逐步拓寬國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)。在完整的太陽能產(chǎn)業(yè)鏈體系中，消費(fèi)鏈往往十分關(guān)鍵，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策主要集中在上中游環(huán)節(jié)，對(duì)下游環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注較少，因此，傳統(tǒng)的政府補(bǔ)貼都是對(duì)制造環(huán)節(jié)的激勵(lì)，部分導(dǎo)致國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求很少，主要依靠國外市場(chǎng)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，光伏市場(chǎng)的健康發(fā)展離不開國內(nèi)市場(chǎng)的構(gòu)建，因此，政府可以予以引導(dǎo)：一方面，在上中游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的情況下，應(yīng)當(dāng)逐步削弱原有的對(duì)上中游環(huán)節(jié)的刺激，轉(zhuǎn)而刺激對(duì)下游使用終端的需求，加大消費(fèi)補(bǔ)貼力度，對(duì)此，可以參照新能源汽車補(bǔ)貼政策，直接補(bǔ)貼到光伏發(fā)電系統(tǒng)或產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)[17]，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展；另一方面，設(shè)立試點(diǎn)城市，鼓勵(lì)居民進(jìn)行光伏產(chǎn)品的安裝與運(yùn)用，光伏產(chǎn)業(yè)早期以扶持大中型光伏企業(yè)為主，而在光伏行業(yè)逐步發(fā)展成熟之時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重發(fā)展居民應(yīng)用光伏設(shè)備，并對(duì)其進(jìn)行一定比例的補(bǔ)貼，同樣，行政機(jī)關(guān)在政府采購中應(yīng)向光伏制品傾斜，在公共建筑中也逐步予以應(yīng)用，這樣既可以培養(yǎng)公眾形成支持環(huán)保的意識(shí)，也有助于光伏市場(chǎng)的開拓。

第三，加強(qiáng)要素市場(chǎng)監(jiān)管，突出光伏產(chǎn)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。首先，在土地政策上，打破地方政府對(duì)土地的壟斷地位，在土地問題上減少權(quán)錢交易等行為概率。其次，推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革，通過減少政府利率管制等干預(yù)方式，由金融機(jī)構(gòu)自主選擇投資企業(yè)，以金融手段來淘汰落后產(chǎn)能，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加符合市場(chǎng)規(guī)律。再次，針對(duì)“光伏發(fā)電項(xiàng)目騙補(bǔ)”問題，應(yīng)建立專項(xiàng)追蹤機(jī)制，對(duì)政府的專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，對(duì)違規(guī)使用的企業(yè)嚴(yán)厲懲治，對(duì)違法發(fā)放補(bǔ)貼的政府予以處罰，在路徑上保證中央政府的補(bǔ)貼均能落到實(shí)處。最后，要加強(qiáng)光伏產(chǎn)業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，我國光伏產(chǎn)業(yè)正處于技術(shù)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也是企業(yè)積極研發(fā)技術(shù)、推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的法制環(huán)境保障。

(二)引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)化

縱觀我國各個(gè)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策，行業(yè)內(nèi)部發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)公平開放的市場(chǎng)要求越來越高。在宏觀經(jīng)濟(jì)制度層面已經(jīng)進(jìn)行了一定程度改革的背景下，2015年，國務(wù)院通過頒布一系列的文件確定了市場(chǎng)在資源配置中的決定作用以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制在市場(chǎng)機(jī)制中的核心作用。近年來，政府也提出要加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，建立公平競(jìng)爭(zhēng)保障機(jī)制，健全競(jìng)爭(zhēng)政策，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，形成統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、公正高效、法治保障的市場(chǎng)監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法體系。在此背景下，制度與市場(chǎng)均要求我國光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，逐步推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策并重的經(jīng)濟(jì)政策方針，政府在光伏行業(yè)發(fā)展中的地位也要逐步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但是僅僅在制度上的規(guī)定是不夠的，筆者將針對(duì)如何具體落實(shí)進(jìn)行深入分析。

第一，避免政府不當(dāng)干預(yù)，明確政府行為邊界。目前的光伏產(chǎn)業(yè)主要是通過政府的行政行為來引導(dǎo)發(fā)展，但比較我國部分新興行業(yè)的發(fā)展歷程，由于產(chǎn)業(yè)政策并未能及時(shí)隨著市場(chǎng)的變化予以調(diào)整，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，因此，在調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)政策與落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的過程中，應(yīng)對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為予以約束，改變政府失靈的現(xiàn)狀。在改革之前，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到政府主導(dǎo)下的深化經(jīng)濟(jì)改革必須要解決的一對(duì)矛盾，就是如何在政府運(yùn)用權(quán)力合理干預(yù)市場(chǎng)和政府反競(jìng)爭(zhēng)行為之間取得平衡[18]。地方政府要明確權(quán)力的邊界，合理劃定政府調(diào)節(jié)和市場(chǎng)自治的邊界，避免政府大包大攬。政府應(yīng)當(dāng)著眼于建立良好的投資經(jīng)營環(huán)境、保證企業(yè)享有公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以及落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，通過簡政放權(quán)來改變光伏產(chǎn)業(yè)的困境，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中避免出現(xiàn)角色越位和錯(cuò)位等不當(dāng)干預(yù)行為。政策要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，通過發(fā)揮市場(chǎng)資源配置功能，決定產(chǎn)業(yè)的調(diào)整方向。地方政府之間應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域合作，避免區(qū)域間的企業(yè)產(chǎn)能過剩，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

第二，落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)來說，清理不合理的產(chǎn)業(yè)政策，形成公平健康的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境十分重要。通過落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，完善對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，有利于更好處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)資源配置決定性作用的發(fā)揮，緩解光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，同時(shí)，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展而言，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是對(duì)現(xiàn)有規(guī)制體系的有效補(bǔ)充[19]。一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可以很大程度上規(guī)避帶有嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策文件；另一方面，就我國現(xiàn)有的政策體系而言，并不能有效阻止政策文件對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不當(dāng)限制，因此，事前對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足，構(gòu)建適宜產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策環(huán)境，而且可以對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到預(yù)防作用，及時(shí)糾正，在早期就可以防止市場(chǎng)受到損害。

因此，在合理劃分政府權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策作用于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的積極影響和消極影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估至關(guān)重要，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的決定性作用，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策的具體制定與運(yùn)用應(yīng)當(dāng)在符合競(jìng)爭(zhēng)政策的前提下實(shí)施，在最大程度上減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害，這也意味著，政府應(yīng)當(dāng)大幅度減少對(duì)資源的直接配置，依照市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源配置的效益最大化和效益最優(yōu)化[20]。

筆者認(rèn)為在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)應(yīng)當(dāng)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和相關(guān)反壟斷法律法規(guī)為依據(jù)，將中央部委以及地方政府制定的相關(guān)政策文件納入重點(diǎn)審查范圍，并確立以政策制定部門、審批監(jiān)督組織和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主的三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，并且根據(jù)相應(yīng)的情況予以法律建議以及相應(yīng)的行政裁決。評(píng)估實(shí)施者可以根據(jù)各個(gè)環(huán)節(jié)的對(duì)應(yīng)要求，選擇合適的定性分析法或者定量分析法來具體操作[21]，同時(shí)，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任追究制度，對(duì)于在實(shí)施中存在嚴(yán)重瑕疵的公共政策，應(yīng)當(dāng)追究主要責(zé)任人的法律責(zé)任。光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政策制定機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)及時(shí)全面地將相關(guān)信息予以公示，接受社會(huì)監(jiān)督，并實(shí)時(shí)關(guān)注光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)時(shí)現(xiàn)狀，接受社會(huì)反饋，制定出更契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策文件。

第三，引入競(jìng)爭(zhēng)中立政策，規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境。首先，提供平等的交易機(jī)會(huì)。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，地方政府應(yīng)當(dāng)與中央政府對(duì)光伏項(xiàng)目的審批以及經(jīng)營者的資質(zhì)保持一致。對(duì)符合條件的經(jīng)營者，賦予其相等的權(quán)利，不設(shè)置經(jīng)營壁壘。對(duì)光伏項(xiàng)目審查透明化，限制指定交易等行政性壟斷，禁止區(qū)別對(duì)待大企業(yè)與小企業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資自由化。在光伏產(chǎn)品采購市場(chǎng)上，建立全國統(tǒng)一的政府采購管理平臺(tái)，統(tǒng)一發(fā)布信息，實(shí)現(xiàn)信息分享、公開與中立，同等對(duì)待各級(jí)供應(yīng)商，在評(píng)選機(jī)制上，要綜合多種評(píng)選方法，嚴(yán)格遵守職業(yè)操守和競(jìng)選方式，合理運(yùn)用回避制度。

其次，確保經(jīng)營負(fù)擔(dān)中立。所謂的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，既包括政府方面單邊施加的諸如稅收、監(jiān)管和社會(huì)責(zé)任等強(qiáng)制性負(fù)擔(dān)與市場(chǎng)方面合意施加的諸如貸款融資、違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任等協(xié)商性負(fù)擔(dān)[22]。在稅收方面，我們要確保稅率的統(tǒng)一化，中央與地方、本地企業(yè)與外地企業(yè)、大企業(yè)與小企業(yè)享有同等的稅收優(yōu)惠。在協(xié)商性負(fù)擔(dān)上，主要體現(xiàn)為政府在企業(yè)的商業(yè)貸款上不得提供擔(dān)保或是采取措施強(qiáng)制銀行提供擔(dān)保，確保違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任中立，在一般情形下不得介入企業(yè)的侵權(quán)糾紛案件中。

最后，關(guān)注市場(chǎng)透明度，保持投資回報(bào)中立。投資回報(bào)是指企業(yè)通過商業(yè)化運(yùn)作而返回的價(jià)值，因此，投資回報(bào)率的高低反映企業(yè)的綜合盈利水平，從而直接影響企業(yè)未來的發(fā)展，但投資回報(bào)率的影響因素是多樣的，政府的干預(yù)行為是一個(gè)重要的外部因素。政府在干預(yù)市場(chǎng)過程中要公平影響所有參與市場(chǎng)資源配置企業(yè)的投資回報(bào)率，政府可以通過確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，保證投資者的利益。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行需要政府行為的透明化來予以輔助。一方面，政府在針對(duì)資質(zhì)審查、政府采購和政府補(bǔ)貼方面要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，比如，在政府補(bǔ)貼方面，中央與地方政府要保持政府補(bǔ)貼的對(duì)象、方式和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，類別化統(tǒng)一采用財(cái)政撥款、財(cái)政貼息和稅收返還等補(bǔ)貼方式，從而保證光伏企業(yè)不因企業(yè)規(guī)模等要素而享有不同的市場(chǎng)利潤與政府補(bǔ)貼，規(guī)范光伏產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面，通過嚴(yán)格規(guī)范信息披露的途徑與程序，構(gòu)建一套全面的信息披露機(jī)制，對(duì)資源的有效利用配置和建立公開透明的市場(chǎng)環(huán)境都大有裨益。

四、結(jié)語

縱觀我國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策在其中發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。光伏產(chǎn)業(yè)雖然取得了卓越的成就，但是光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步失衡，主要原因是產(chǎn)業(yè)政策未能根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致上中游產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，下游國內(nèi)需求市場(chǎng)尚未打開，在消費(fèi)市場(chǎng)依賴出口的情況下，美歐的“雙反”政策讓國內(nèi)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展雪上加霜。為促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，工作重心逐步向研發(fā)階段傾斜，構(gòu)建全國性的光伏技術(shù)研發(fā)中心，培養(yǎng)光伏技術(shù)人才，同時(shí)加大消費(fèi)補(bǔ)貼力度。在光伏市場(chǎng)漸趨成熟的環(huán)境下，逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)，在光伏產(chǎn)業(yè)中逐步夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，立足于光伏產(chǎn)業(yè)的歷史發(fā)展規(guī)律，立足我國推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)中立以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查的時(shí)代背景，合理劃分政府權(quán)力邊界，認(rèn)清行業(yè)特性，根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)政策，實(shí)現(xiàn)我國光伏產(chǎn)業(yè)長期、健康和可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①為了綜合分析現(xiàn)有問題，筆者檢索了國務(wù)院16個(gè)部委的官方網(wǎng)站，最后檢索時(shí)間為2016年12月22日，搜集到與光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文件共130件，并以此為樣本進(jìn)行分析。

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