PPP模式下地方政府債務(wù)風險的防范與化解研究

聶穎

〔內(nèi)容提要〕 針對當前地方政府所面臨的財政支出剛性、債務(wù)規(guī)模持續(xù)上升、財政增收困難等問題，PPP模式在一定程度上可以緩解地方政府支出壓力，盤活存量債務(wù)項目并提高公共服務(wù)供給效率。但是，PPP模式本身也蘊藏財政風險，如果操作不規(guī)范也會帶來新增政府債務(wù)支出。科學(xué)測度地方財政承受能力及資金缺口，完善運行監(jiān)管體系，分析PPP項目政府財政風險防范的核心要素，是科學(xué)有效利用政府與社會資本合作項目的關(guān)鍵所在。

〔關(guān)鍵詞〕 PPP模式 政府債務(wù) 風險防范

隨著新《預(yù)算法》的實施，地方政府擁有舉借債務(wù)權(quán)利，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長?，F(xiàn)有債務(wù)體系中大都存在期限錯配、存量大、增量難以降低等問題，如果項目產(chǎn)出不能維持負債成本，借新還舊最終將導(dǎo)致債務(wù)陷入無解。在財政收入增速放緩而支出剛性的背景下，PPP模式可以通過提高資本產(chǎn)出效率，提升項目自身償債能力。規(guī)范化的PPP模式提高公共供給效率同時也是緩釋風險、平滑債務(wù)的有效工具。2015年，財政部下發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，鼓勵采用PPP模式化解地方政府存量債務(wù)，同時也提出要防止新增財政收支矛盾，PPP模式與債務(wù)置換、新增債券成為“新常態(tài)”下我國地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要融資途徑。PPP模式一直被多國采用，具體運作也因國情不同而各具特點，在我國PPP項目一定程度上存在不規(guī)范、形式變異等難題，可能誘發(fā)財政幻覺和風險隱匿，有效利用PPP模式改善公共服務(wù)供給并使政府風險在經(jīng)濟發(fā)展中收斂于可持續(xù)的“新常態(tài)”，是一段時期內(nèi)需要不斷完善的課題。

一、現(xiàn)有研究述評

PPP作為一種投融資模式，在我國已經(jīng)落地多年，關(guān)于PPP項目操作理論實踐及效率的研究成果已較為豐厚，而作為地方債務(wù)風險防范與化解機制的相關(guān)研究在國內(nèi)的研究時間相對較短，更多是始于新《預(yù)算法》修正之后。隨著地方政府債務(wù)風險的累積，PPP模式與地方政府債務(wù)的治理成為一個研究的新視角（賈康2014）。關(guān)于現(xiàn)有政府債務(wù)風險的化解，李揚、王國剛（2014）在對《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》的點評意見中，指出PPP模式有利于解決政府投融資平臺債務(wù)與政府債務(wù)之間界限模糊的問題。曾曉安（2014）提出利用PPP化解地方政府債務(wù)要根據(jù)公益性原則進行合理分類，選擇正確的執(zhí)行路徑，繆小林（2016）從效率的角度對PPP防范地方政府債務(wù)風險的機理進行分析，指出了PPP防范地方政府債務(wù)風險既包括存量債務(wù)風險也包括新增債務(wù)風險，要建立債務(wù)資金配置效率評估機制，形成政府的合理融資結(jié)構(gòu)。張薇、羅黎萍（2016）從地方政府融資平臺債務(wù)風險的機理和傳導(dǎo)機制出發(fā)，提出了PPP化解債務(wù)風險的可行性和操作模式。此外，一些研究認為PPP項目意味著社會資本的引入會增加直接財政支出或隱性債務(wù)，PPP項目而引起的財政支出要從總量上給予限制。關(guān)于PPP自身的債務(wù)性風險，黃徐匯（2015）以英國的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對PPP合同資本價值與PPP債務(wù)進行線性回歸，進行財政承受力的論證。吉富星（2015，2016）在地方債務(wù)管理體制框架下分析PPP項目的財政風險，提出在地方債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長的背景下，PPP項目在緩解財政壓力的同時本身存在著風險隱匿，通過PPP債務(wù)風險分析矩陣分析形成預(yù)算管理建議。基于財政收支和政府債務(wù)的視角來看，PPP模式類似政府投融資的“雙刃劍”，雖然可以化解存量債務(wù)，但自身也可能產(chǎn)生債務(wù)性風險。

二、PPP模式蘊藏的政府性債務(wù)風險

PPP項目本身蘊藏的財政風險以及政府責任風險，包括顯性的政府債務(wù)和或有負債，PPP項目雖然可以將負債化為支出責任，但投資失敗、經(jīng)濟周期波動或私人投資成本過高等情況下的合同約定都有可能構(gòu)成政府潛在風險，甚至演化為政府債務(wù)，正確的分析債務(wù)風險衍生機理，有利于對各類風險認識與把握。PPP的項目可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缒甓鹊呢斦С?，這在一定程度上可以通過延長支出的期限來調(diào)整債務(wù)期限錯配，但如果項目運營效率不能提高，往往造成生命周期內(nèi)運營成本上升。如果考慮單純公共投資的缺口，PPP很容易演化成地方政府寅吃卯糧的融資工具，加大政府性支出，加劇經(jīng)濟風險。此外，契約不完全性、市場不確定性、風險分擔不均衡以及項目本身定量評估方法的缺陷等都有可能導(dǎo)致項目不能按預(yù)期計劃完成，對于公共服務(wù)的供給，政府具有推定的、道義上或有隱性責任，一旦項目風險發(fā)生將直接影響政府財政支出計劃。同時，PPP項目也會產(chǎn)生道德風險和財政幻覺，PPP項目補貼、補償以及或有責任游離于資產(chǎn)負債表外，各種隱性債務(wù)、擔保承諾都不能單純從財務(wù)信息中直觀獲得，一些國家及地區(qū)也利用這種方式來突破財政約束，濫用PPP項目對政府負債的影響，不能準確的評價政府會計信息和過度的金融操作往往誘發(fā)財政幻覺。

三、科學(xué)測度地方財政可承受水平以及PPP融資規(guī)模

PPP可以提高資本效率、合理界定政府與企業(yè)債務(wù)，較債務(wù)置換更能從根本上縮小存量債務(wù)規(guī)模，但其自身也有債務(wù)風險性。2015年4月，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求財政部門在推行PPP項目時要注重財政承受能力論證，科學(xué)測算PPP項目的各項財政支出，評估項目運行對目前及未來年度財政支出的影響。重視或有負債風險的防范，嚴格執(zhí)行物有所值評價和財政承受能力論證，在每年公共預(yù)算支出范圍內(nèi)合理安排項目排序。為防止推行PPP項目加劇財政收支矛盾，政府在安排PPP項目時需要按照量入為出的原則，充分考慮政府所能承受最合理的財政支出責任，為PPP項目設(shè)置政府所能承受合理支出的“天花板”。財政承受力的測試要與宏觀指標掛鉤，確?？傤~可控。同時，可以借鑒期權(quán)理論的建模方法，以企業(yè)債務(wù)風險模型為基礎(chǔ)，測度地方政府可償債資金小于債務(wù)年金的概率，模擬可償債資金的最后期值，構(gòu)造可償債資金的真實分布，測算政府可承受的債務(wù)年金，推測PPP權(quán)益融資的合理規(guī)模，提前謀劃前瞻布局地方政府最優(yōu)融資結(jié)構(gòu)。

四、PPP項目政府財政風險防范的核心要素

由于PPP項目責任透明度弱于政府債券，因此分析風險核心更有利于風險防范。一是要以公益性、技術(shù)性原則評估PPP模式的“責任分擔效率”，防范PPP項目財政責任風險。在項目遴選初期要嚴格把握項目的適用性，沒有明確收費補償標準的項目大都不適合采用政府與社會資本合作，而對于地方財政建設(shè)項目中準公益項目的選擇要遵從公益原則進行劃分，從技術(shù)上合理厘定收費以及權(quán)益、責任的比例控制，嚴禁違規(guī)擔保與政府過度承諾，確保政府行為的規(guī)范性與公信力。二是科學(xué)評估PPP項目的“投入產(chǎn)出效率”，防范效率風險。政府與社會資本合作，資本屬性異質(zhì)性決定項目存在個人利益與公共利益相互侵蝕矛盾，管理責任劃分要考慮侵蝕性原則。評估項目中政府與社會資本的能力優(yōu)勢，能力優(yōu)勢明顯的一方承擔較大責任與收益，確保項目效率。三是要在宏觀層面上完善政策體系的精細設(shè)計，降低PPP模式的財政成本，在機制層面上構(gòu)建激勵與監(jiān)督機制，防范利益侵蝕同時也要避免公私勾結(jié)。在技術(shù)層面上完善現(xiàn)有項目評估、契約設(shè)計、交易管理、資本退出的制度設(shè)計，提高供給效率。加強政府股權(quán)投資、補貼以及配套等支出的預(yù)算管理及政府財務(wù)報告制度，以項目實施效率作為對價支付依據(jù)，并嚴格履約，多角度防范PPP項目財政風險。

（作者單位：沈陽師范大學(xué)商學(xué)院）

責任編輯：張永輝