農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建

王若蒙

摘要：從“三權(quán)分置”的改革體制來(lái)看農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是將具有身份性質(zhì)的土地承包權(quán)保留在委托方（即農(nóng)民）的手中，而將用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。故本文所探討的也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信托流轉(zhuǎn)問(wèn)題。本文主要研究的是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，以及目前遇到的困境，并且結(jié)合境外（美國(guó)，日本）的土地信托制度，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題提出完善建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地信托流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；土地信托模式

一、引言

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上習(xí)近平總書記提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)?！边@不是“三權(quán)分置”制度這一字眼第一次出現(xiàn)在大眾的眼中，早在2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》便提出了“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘三權(quán)分置土地制度創(chuàng)新的政策安排?！边@一制度，對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，是將“具有身份屬性的農(nóng)地承包權(quán)保留在農(nóng)民手中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的客體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非土地承包經(jīng)營(yíng)。”我國(guó)目前各地都在對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行探索，其中有以政府出資作為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式（浙江紹興、湖南益陽(yáng)、福建沙縣），也有以商業(yè)信托公司為主導(dǎo)的土地信托流轉(zhuǎn)模式（中糧信托、中心信托、北京信托）。在探索土地信托流轉(zhuǎn)的過(guò)程中既讓人們看到了良好的效果，同時(shí)也暴露了很多問(wèn)題，比如不明確的信托流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，不健全的信托流轉(zhuǎn)法律體系與相關(guān)配套制度（信托財(cái)產(chǎn)登記制度、土地信托監(jiān)管制度）等。因此，構(gòu)建完善的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律關(guān)系，推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革以及促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加，有著不可或缺的重大意義。

二、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)目前有很多地區(qū)在對(duì)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行試點(diǎn)，在這些試點(diǎn)中，既能看到土地流轉(zhuǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)亦能看出其不足。本文便將通過(guò)對(duì)以政府出資為主導(dǎo)的三大土地信托模式以及以商業(yè)信托公司出資為主導(dǎo)的三大土地信托模式的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，從而總結(jié)出在這其中我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)制度尚存的問(wèn)題。

（一）以政府出資為主導(dǎo)的土地信托模式

1.浙江紹興模式

2001年浙江紹興市紹興縣（現(xiàn)在的紹興市柯橋區(qū)）是我國(guó)最早在實(shí)踐過(guò)程中提倡土地信托這一概念的區(qū)域。浙江紹興的土地信托流轉(zhuǎn)是建立在政府出資成立縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上，這個(gè)三級(jí)信托服務(wù)機(jī)構(gòu)從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)是作為中介服務(wù)者的角色出現(xiàn)在土地信托之中。

三級(jí)信托機(jī)構(gòu)作為公益性的服務(wù)機(jī)構(gòu)具體而言為農(nóng)村土地信托需求者提供三方面的服務(wù)：第一、促使農(nóng)民將自己手中無(wú)法耕種的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）通過(guò)信托的方式委托至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社；第二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)一步將土地信息（轉(zhuǎn)讓土地的地理位置、類型、面積、承包權(quán)證等）整合匯報(bào)至鎮(zhèn)一級(jí)的信托服務(wù)站，鎮(zhèn)一級(jí)的信托服務(wù)站登記這些信息并且建立相關(guān)的土地信托檔案；第三、鎮(zhèn)一級(jí)的信托服務(wù)站會(huì)向社會(huì)公開(kāi)這些登記過(guò)的土地信息，從而招攬經(jīng)營(yíng)者（主要是種養(yǎng)殖大戶），經(jīng)營(yíng)者們通過(guò)招投標(biāo)的方式最終可以通過(guò)信托服務(wù)站取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.湖南益陽(yáng)模式

湖南益陽(yáng)市同樣是由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)。但是與紹興模式是不同的，“紹興模式是一種政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理的農(nóng)地使用權(quán)信托；在益陽(yáng)模式中，政府處于引導(dǎo)地位，提供政策指導(dǎo)”。湖南益陽(yáng)形成的土地信托程序從具體上而言，依舊是由政府設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)中心，設(shè)立信托資金；信托投資公司通過(guò)用信托資金支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)從而從農(nóng)戶（委托方）手中獲得土地；再對(duì)信托來(lái)的土地統(tǒng)一進(jìn)行管理，提升土地價(jià)值；通過(guò)招投標(biāo)的方式尋找土地經(jīng)營(yíng)者，獲得直接收益（直接受益作為三部分使用：作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益進(jìn)行返還：進(jìn)一步促進(jìn)土地信托公司的發(fā)展；用于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)）。

3.福建沙縣模式

2011年5月，福建沙縣政府用“信托基金”這種形式，由縣國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司出資120萬(wàn)元和30萬(wàn)元（共150萬(wàn)）作為注冊(cè)資金，分別成立了覆蓋全縣的源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司和金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司。截止到2105年初，沙縣已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)近13萬(wàn)畝，占沙縣全部耕地的65%，是全國(guó)土地流轉(zhuǎn)率的3倍多。沙縣的土地信托模式依舊是以政府出資為主導(dǎo)的土地信托模式，具體而言是各個(gè)村在農(nóng)戶自愿的前提下將本村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的其作為信托資產(chǎn)委托于上述兩家公司，兩家信托公司受托后再統(tǒng)一向外來(lái)承租農(nóng)地的農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

上述的三種信托模式都是由政府出資主導(dǎo)設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)從而進(jìn)行的土地信托流轉(zhuǎn)，這種政府出資的土地信托模式是存在問(wèn)題的，問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一、政府出資建立的土地信托機(jī)構(gòu)定位十分模糊，在筆者看來(lái)這三種模式下的土地信托機(jī)構(gòu)的職能都并非提供真正意義上的信托服務(wù)，而更類似于在提供一種土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)；第二、在信托流轉(zhuǎn)過(guò)程中的信托法律關(guān)系不明確。農(nóng)戶與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社簽訂的并非信托合同而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，這就意味著“雙方當(dāng)事人之間只是合同法意義的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并不存在信托關(guān)系。”；第三、在紹興模式中的信托流轉(zhuǎn)可能會(huì)造成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益無(wú)法保證。因?yàn)橛烧鲑Y建立的三級(jí)土地信托機(jī)構(gòu)多少帶著行政因素，很可能與農(nóng)民自身流轉(zhuǎn)意愿相不符，無(wú)法完全建立在農(nóng)民自己的意愿基礎(chǔ)之上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在浙江紹興模式中，多數(shù)情況是農(nóng)民（轉(zhuǎn)讓方）與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，再由村經(jīng)濟(jì)合作社將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反租給受讓人，這種做法在筆者看來(lái)難免有“反租倒包”①的嫌疑。通過(guò)以上三方面的問(wèn)題，可以總結(jié)出建立在以政府出資為主導(dǎo)基礎(chǔ)之上的土地信托所存在的法律缺陷，從而對(duì)癥下藥找尋到解決途徑。

（二）以商業(yè)信托公司出資為主導(dǎo)的土地信托模式

中糧信托、中信信托和北京信托在十八屆三中全會(huì)前后分別于安徽宿州、黑龍江肇東、江蘇無(wú)錫等地域開(kāi)始進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目，這三家信托公司所進(jìn)行的土地信托流轉(zhuǎn)無(wú)疑都是以商業(yè)信托公司主導(dǎo)的土地信托。

1.中糧信托模式

中糧信托在2010年于黑龍江肇東進(jìn)行土地信托項(xiàng)目，將黑龍江肇東五里明鎮(zhèn)政府下屬的三個(gè)玉米種植合作社的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)戶姜曉波的魚塘承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行受托，并設(shè)立了白益型財(cái)產(chǎn)權(quán)信托。隨后，中糧信托，將信托的收益權(quán)質(zhì)押給龍江銀行肇東支行，為三個(gè)玉米種植合作社在肇東支行的1000萬(wàn)元農(nóng)業(yè)貸款提供還款擔(dān)保。這一模式在筆者看來(lái)，是具有一定的創(chuàng)新性的，至少存在了真正的意義上的信托財(cái)產(chǎn)并且為其設(shè)立了財(cái)產(chǎn)權(quán)信托。

2.中信信托模式

2013年10月10日，中心信托與安徽宿州市支埇橋區(qū)政府正式合作，成立了國(guó)內(nèi)第一個(gè)土地信托流轉(zhuǎn)計(jì)劃“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合集信托計(jì)劃1301期。該項(xiàng)目期限為12年，涉及到的土地面積達(dá)到5400畝。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來(lái)看，該信托計(jì)劃是一款結(jié)構(gòu)化的混合型信托產(chǎn)品，信托計(jì)劃由包括了財(cái)產(chǎn)權(quán)和信托資金這兩個(gè)部分組成。一方面來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)權(quán)（即農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)），作為財(cái)產(chǎn)信托這一部分。財(cái)產(chǎn)信托是由安徽省宿州市蛹橋區(qū)人民政府對(duì)分散的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行歸集之后委托給中信信托經(jīng)營(yíng)管理，中信信托與其合作方安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司對(duì)土地進(jìn)行整理、出租、運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地的增值。另一方面，從信托資金而言又分成了兩種類型：“其中一類用于流轉(zhuǎn)土地區(qū)域內(nèi)的土地整理和農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用。另一類資金則用于解決財(cái)產(chǎn)權(quán)地租的支付以及土地整理方面資金一定時(shí)期出現(xiàn)的流動(dòng)性支付問(wèn)題”。

3.北京信托

2013年11月7日，北京信托在江蘇無(wú)錫推出了它的第一單土地流轉(zhuǎn)信托——“北京信托一無(wú)錫陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃”。該份信托計(jì)劃期限不少于15年，采取了雙合作社的設(shè)計(jì)，即“土地合作社”+“專業(yè)合作社”，土地合作社是將農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的形式吸納，再以委托人的身份將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在北京信托設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托；專業(yè)合作社是指桃園村的水蜜桃的專業(yè)種植人員組成的“水蜜桃專業(yè)合作社”，北京信托作為桃園村土地信托的代表將桃園村農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給該專業(yè)社，再將從該專業(yè)社獲得的收益依據(jù)信托合同分配給土地合作社（受益人）。

上述兩種主導(dǎo)類型的六種土地信托模式，他們具有傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式所不具有的優(yōu)越性，同時(shí)也存在著他們自身的不足。當(dāng)然，筆者則希望通過(guò)對(duì)這兩種主導(dǎo)類型的六種土地信托模式的不足進(jìn)行分析，進(jìn)一步看到我國(guó)土地信托中相關(guān)的法律問(wèn)題，從而通過(guò)提出完善建議使這些相關(guān)的法律問(wèn)題能夠得到進(jìn)一步的解決。

三、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)的困境

筆者在前文所述的我國(guó)現(xiàn)在所具有的兩大主導(dǎo)類型六種土地信托流轉(zhuǎn)模式反映出了我國(guó)土地信托制度目前需要改進(jìn)的法律問(wèn)題，主要集中在兩個(gè)問(wèn)題：第一，法律關(guān)系不明確，尤其是主體中的受托方不明，客體（信托財(cái)產(chǎn)）不明以及內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)關(guān)系）不明確；第二，制度不夠健全，集中體現(xiàn)在法律體系的不完善與監(jiān)管制度的不健全。

（一）信托法律關(guān)系不明確

在我國(guó)農(nóng)村土地信托的法律關(guān)系中主要存在的問(wèn)題在于受托人不明確，信托客體（即信托財(cái)產(chǎn)）不明確以及受益人權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確。筆者將通過(guò)對(duì)上述模式的進(jìn)一步分析，從而詳細(xì)說(shuō)明我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中存在的這三個(gè)問(wèn)題。

1.信托主體中受托人不明確

土地信托的主體和信托主體有著相似性——都是三方主體：委托人、受托人與受益人。在實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)的土地信托主體中委托人與受益人是重合的，都是對(duì)土地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，而我國(guó)土地信托主體中的受托人是不明確的。信托關(guān)系中的受托人是指接受委托人的委托，為受益人的利益或者特定目的，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理或者處分的人。這是余衛(wèi)明教授在信托關(guān)系中對(duì)受托人的定義，但如果放到我國(guó)的農(nóng)村土地信托關(guān)系中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將土地信托關(guān)系中的受托人定義為：接受委托人（農(nóng)戶）的委托，將多個(gè)委托人手中的土地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)整使其變成整片土地，從而將整合后的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者的法人或組織。但是在筆者上述的我國(guó)現(xiàn)行土地信托模式中尤其是以政府為主導(dǎo)的土地信托模式中，我們不難發(fā)現(xiàn)它的受托主體難以確定這一事實(shí)。

在紹興、益陽(yáng)與沙縣模式中都產(chǎn)生了同樣的問(wèn)題，就是政府出資建立的土地信托機(jī)構(gòu)與享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶之間簽訂的并不是信托性質(zhì)的轉(zhuǎn)讓合同，而是傳統(tǒng)模式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同（即依據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)讓）。這便意味著，土地信托機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間并沒(méi)有構(gòu)成真正意義上的信托流轉(zhuǎn)；土地信托機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)戶土地進(jìn)行整合之后流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者，通過(guò)拍賣競(jìng)價(jià)得到土地使用權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者也不能構(gòu)成信托法意義上的受托人，因?yàn)樗麄兣c土地信托機(jī)構(gòu)之間實(shí)際上簽訂的是買賣合同或者租賃合同。由此可見(jiàn)，雖然根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第41條和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，但在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中，實(shí)際上的受托人一般僅處于流轉(zhuǎn)中介的地位，并非以最終保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為信托目的，而是要將其繼續(xù)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，因而在我國(guó)的土地信托關(guān)系中受托人是無(wú)法進(jìn)一步明確的。

2.土地流轉(zhuǎn)信托財(cái)產(chǎn)不明確

我國(guó)農(nóng)村土地信托的客體為土地信托法律關(guān)系中所指向的對(duì)象（即信托財(cái)產(chǎn)），目前學(xué)界對(duì)土地信托的客體是有所爭(zhēng)議的，通說(shuō)認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有學(xué)者提出土地信托財(cái)產(chǎn)是土地承包者擁有的土地使用權(quán)（或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）。從我國(guó)現(xiàn)存的各種土地信托模式而言，筆者支持我國(guó)土地信托的客體指的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（即土地使用權(quán)），因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的客體，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)遇到無(wú)法解決的困難。農(nóng)村土地信托的設(shè)立是為了加快農(nóng)村土地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)利用集體土地進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，但是我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中都對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的對(duì)象加以限制（限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他農(nóng)戶），這就使土地信托流轉(zhuǎn)受到了限制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地信托的真正意義。

3.受益人權(quán)利義務(wù)不明確

在信托法律關(guān)系中是三方主體（委托人，受托人，受益人），但是信托合同的當(dāng)事人是兩方主體（委托人，受托人），受益人并不是信托合同的當(dāng)事人。這在我國(guó)的《信托法》中也得到了充分證明，我國(guó)的《信托法》規(guī)定了委托人的基本權(quán)利和義務(wù)（第20條到第23條），同樣規(guī)定了受托人的基本權(quán)利與義務(wù)（第25條到第42條）。受益人作為信托法律關(guān)系的主體之一，卻不是信托合同的當(dāng)事人，他的權(quán)利與義務(wù)既沒(méi)有通過(guò)法律來(lái)加以強(qiáng)制性的規(guī)定，又不能通過(guò)信托合同與受托人進(jìn)行合同約定產(chǎn)生。這就使得受益人在信托法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)無(wú)法被確定。

在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中的三方主體，其中委托人與受益人發(fā)生了重合，都是農(nóng)民及其家庭成員，因而農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托屬于自益型的信托。雖然委托人與受益人的身份重合，但是二者的權(quán)利義務(wù)卻不相同，依舊符合筆者上述的信托法律關(guān)系中的委托人與受益人的權(quán)利與義務(wù)，即受益人的權(quán)利義務(wù)并不能通過(guò)法律強(qiáng)制性規(guī)定或信托合同的約定加以確定。

（二）信托流轉(zhuǎn)制度不健全

1.法律體系不健全

目前我國(guó)對(duì)土地信托制度的法律規(guī)制只能依托于我國(guó)的《信托法》中的有關(guān)信托的一般規(guī)定，雖然這些一般性的法律規(guī)定為土地信托提供了法律制度層面的基礎(chǔ)，但是對(duì)于土地信托這種新的信托以及流轉(zhuǎn)方式而言，僅僅一部《信托法》的法律規(guī)定是不足以及針對(duì)性不強(qiáng)的。主要原因在于，我國(guó)的《信托法》所做的信托法律規(guī)范是較為一般性與普遍約束的法律規(guī)范，而對(duì)于像土地信托這種特殊形式的信托，《信托法》則無(wú)法面面俱到的解決具體的土地信托中的法律問(wèn)題。因此，在我國(guó)單純地依靠《信托法》規(guī)制土地信托制度就顯得極其的力不從心，這便可以看出，建立健全土地信托的法律規(guī)范體系是推動(dòng)土地信托制度蓬勃發(fā)展的必要因素。

2.配套制度不健全

目前在我國(guó)的土地信托在單純依靠《信托法》作為其法律依據(jù)的背景之下，其相關(guān)的配套制度亦沒(méi)有成體系化的構(gòu)建。主要體現(xiàn)在：

第一，關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)的登記制度尚未建立。我國(guó)的土地信托的客體（即信托財(cái)產(chǎn)）沒(méi)有明確界定以及難以獨(dú)立的現(xiàn)狀，再加上尚未建立土地信托財(cái)產(chǎn)登記制度，這使關(guān)于農(nóng)村土地信托制度難以得到真正意義上的建立，就像筆者在前文中所述的以政府出資為主導(dǎo)的土地信托模式一般，委托人與受托人沒(méi)有簽訂信托流轉(zhuǎn)合同；受托人不明確，無(wú)法確定信托機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶二者誰(shuí)為真正的受托人；信托財(cái)產(chǎn)不明，無(wú)法獨(dú)立（無(wú)法被受托人直接管理）。

第二，關(guān)于土地信托的監(jiān)管制度尚未建立。我國(guó)目前對(duì)于土地信托流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度仍然處于真空狀態(tài)，筆者在前文中提及到了，現(xiàn)在我國(guó)的土地信托機(jī)構(gòu)并沒(méi)有像法律對(duì)信托公司的規(guī)定那般，納入中國(guó)銀監(jiān)會(huì)或者其他確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系中，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)在監(jiān)管內(nèi)容方面也不明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的監(jiān)管缺乏規(guī)范。

四、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度的境外借鑒

（一）美國(guó)土地信托制度

信托最初于英國(guó)發(fā)際，在上個(gè)世紀(jì)初被美國(guó)引進(jìn)，并且在美國(guó)形成了較為完善與發(fā)達(dá)的信托業(yè)、信托法律制度，同時(shí)很大程度上帶動(dòng)了美國(guó)土地信托的發(fā)展。在美國(guó)土地信托的模式主要為兩種：一種是公共土地信托（土地保護(hù)型信托），這種信托模式的初衷是為了公共利益發(fā)展的需要，它的受益人自然也是社會(huì)公眾，主要是由全國(guó)或地方的土地信托組織，通過(guò)簽訂捐贈(zèng)合同或土地買賣合同來(lái)獲得尚未被開(kāi)發(fā)利用土地的所有權(quán)，從而保護(hù)美國(guó)土地原生態(tài)化；另一種是社區(qū)土地信托，這是一種非營(yíng)利性質(zhì)的土地信托模式，是為了解決社區(qū)發(fā)展不平衡（主要是針對(duì)低收入住房困難群體）的問(wèn)題而設(shè)立的一種土地信托模式，在社區(qū)型土地信托模式中，一般通過(guò)購(gòu)買和接受捐贈(zèng)的方式獲得土地的所有權(quán)。對(duì)于獲得所有權(quán)的土地，社區(qū)土地信托公司既可以由其自身進(jìn)行建設(shè)住房工程項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，也可以在其監(jiān)督下將住房工程項(xiàng)目外包給其他組織。住房工程建設(shè)結(jié)束后，由社區(qū)土地信托公司或中介機(jī)構(gòu)管理，在向社區(qū)土地信托公司所在社區(qū)的中低收入家庭提供住房的同時(shí)，一些非營(yíng)利組織和政府機(jī)構(gòu)也可以先購(gòu)入這些住房，再將其出租給社區(qū)的低收入家庭。在社區(qū)型土地信托模式中，低收入的住房購(gòu)買者和承租者即是受益人，當(dāng)他們出售住房時(shí)，社區(qū)土地信托公司具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)住房的循環(huán)利用。

從美國(guó)土地信托現(xiàn)行的兩種模式中我們可以看出，美國(guó)的土地信托更多的是為了保護(hù)社會(huì)公共利益，這與我國(guó)目前實(shí)行的土地信托制度的目的是有所區(qū)別的。雖然美國(guó)的土地信托與我國(guó)的土地信托設(shè)立目的與模式都有所不同，但是美國(guó)的土地信托流轉(zhuǎn)有著十分嚴(yán)格以及規(guī)范的法定程序與法律規(guī)范作為保障，促使其能從20世紀(jì)初一直發(fā)展至今，筆者希望從中尋找到一些適合我國(guó)土地信托制度的元素，從而促使我國(guó)土地信托制度的良性發(fā)展。

（二）日本土地信托制度

日本的土地信托是在1984年開(kāi)始實(shí)行與興起的，隨后在發(fā)展的過(guò)程中逐漸形成了兩種典型的土地信托模式：一種是租賃型土地信托；另一種是出售型土地信托。租賃型的土地信托模式主要是指委托人（即土地所有人）與受托人（信托公司或銀行）簽訂信托合同，將委托人所有的土地委托于受托人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)并且將經(jīng)營(yíng)所得的收益定期回報(bào)一部分給委托人。值得注意的是，租賃型土地信托模式中，受托人僅對(duì)該土地享有經(jīng)營(yíng)權(quán)并不享有直接處分的權(quán)利；出售型土地信托模式主要是指委托人（土地所有者）與受托人（信托公司或銀行）簽訂委托合同，并將土地委托于受托人，受托人代替委托人將該土地進(jìn)行出售，從出售后收益所得中抽取相應(yīng)比例（合同中約定）作為中間服務(wù)費(fèi)，將剩余收益所得交付于委托人的形式。在筆者看來(lái)，出售型土地信托更像是一種中介服務(wù)。

通過(guò)比較亦可以看出，日本在土地信托方面有著較為完善的法律規(guī)范體系，從《國(guó)家財(cái)產(chǎn)法》《地方自治法》到《稅法》《土地法》的實(shí)施，在其中都可以看到對(duì)土地信托的法律條文的規(guī)范，這為日本土地信托的發(fā)展提供了法律依據(jù)，也成為了日本土地信托制度蓬勃發(fā)展的重要原因。而筆者對(duì)美日的土地信托制度的闡述，更多的是希望從中得到一些啟示，能夠使我國(guó)現(xiàn)行的土地信托制度加以完善與健全。

五、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）明確信托中的法律關(guān)系

1.明確信托主體中的受托人

目前而言，我國(guó)土地信托關(guān)系中的受托人正如筆者前文所述，以信托公司為主，主要包括：以政府出資為主導(dǎo)的信托機(jī)構(gòu)和專業(yè)的商業(yè)信托公司。既然我國(guó)的土地信托受托人不能僅限于法律規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者而是更多的以信托公司作為受托人，那么我們就需要將農(nóng)戶與信托公司所簽訂的流轉(zhuǎn)合同類型限制在信托合同之中，而不能是紹興、益陽(yáng)、沙縣模式中的對(duì)價(jià)轉(zhuǎn)讓合同。當(dāng)然，在政府出資為主導(dǎo)的信托機(jī)構(gòu)中還存在一個(gè)問(wèn)題，就是這些機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的《信托公司管理辦法》規(guī)定，設(shè)立信托公司需要經(jīng)過(guò)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，并領(lǐng)取金融許可證；信托公司注冊(cè)資本最低限額不得少于3億元。而以沙縣模式為例，沙縣的兩家土地信托公司：源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司和金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司，它們都未經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)，并且它們的注冊(cè)資金分別為120萬(wàn)和30萬(wàn)都低于注冊(cè)資本的最低限額，這也就是說(shuō)政府出資建立的土地信托的合法性受到了質(zhì)疑，那么為了使這些信托機(jī)構(gòu)的存在具備正當(dāng)性，我們有必要通過(guò)立法途徑設(shè)立一些較為寬松的準(zhǔn)入條件來(lái)適合農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的需要，這些特殊的條件應(yīng)當(dāng)區(qū)別于針對(duì)那些大型一般的以營(yíng)利為目的的信托機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件。

2.明確土地信托流轉(zhuǎn)的客體

筆者在困境中提到我國(guó)學(xué)界對(duì)土地信托的客體是存在爭(zhēng)議的。在2004年的一號(hào)文件中提出的“三權(quán)分置”制度，將原先的雙層經(jīng)營(yíng)體制變?yōu)椤叭龣?quán)分置”，即土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（或土地承包權(quán)），土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地使用權(quán)）。在2017年的黨的十九大上再次強(qiáng)調(diào)了“三權(quán)分置”，這無(wú)疑是為土地信托流轉(zhuǎn)的客體指明了方向，即農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)時(shí)的客體應(yīng)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地信托流轉(zhuǎn)的僅是農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身可以突破對(duì)于成員權(quán)的限制，進(jìn)而使非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣，招投標(biāo)的方式獲得對(duì)土地的使用權(quán)，同時(shí)亦為其提供了物權(quán)性的保障。

3.明確受益人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容

在土地信托法律關(guān)系中，委托人與受益人均為農(nóng)戶，作為受益人的農(nóng)戶享有受益權(quán)，但是由于受益人并不作為信托合同的當(dāng)事人，所以在原則上便不會(huì)對(duì)受托人產(chǎn)生義務(wù)。因此筆者將重點(diǎn)為明確土地信托受益人的權(quán)利提出建議。

土地信托中受益人的權(quán)利即為受益權(quán)，包括兩個(gè)部分：第一，對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。受益人實(shí)際上是信托客體（信托財(cái)產(chǎn)）的真正的權(quán)利人，對(duì)于受托人而言不僅僅想有債權(quán)，也可以直接對(duì)信托客體享有權(quán)利。不過(guò)，需要注意的是受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有的權(quán)利并不是所有權(quán)，而是一種優(yōu)先受益權(quán)。第二，對(duì)受托人的權(quán)利。受益人由于對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有了受益權(quán)，對(duì)直接管理信托財(cái)產(chǎn)的受托人便同樣享有了諸多權(quán)利，如請(qǐng)求損害賠償權(quán)，請(qǐng)求恢復(fù)原狀權(quán)以及信托變更終止權(quán)3等權(quán)利。

（二）健全信托流轉(zhuǎn)制度

1.健全信托流轉(zhuǎn)法律規(guī)范

美國(guó)與日本的土地信托制度都受到了相對(duì)嚴(yán)格的法定程序與法律制度的規(guī)范與限制。而我國(guó)的土地信托則尚未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范體系，為了我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展建立健全土地信托流轉(zhuǎn)法律體系勢(shì)在必行。因此筆者建議加快我國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)的立法工作進(jìn)程，立法機(jī)關(guān)在建立土地信托流轉(zhuǎn)法律體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化的將三方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（包括基本權(quán)利，基本義務(wù)，著重應(yīng)當(dāng)注意各主體之間的收益分配的相關(guān)規(guī)定）、信托財(cái)產(chǎn)登記制度、監(jiān)管機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)防控制度等納入土地信托流轉(zhuǎn)的法律體系。如果在今后的試點(diǎn)中，土地信托流轉(zhuǎn)的比例不斷增多，法律問(wèn)題不斷增多的情況下，立法機(jī)關(guān)還可以考慮出臺(tái)《土地信托法》對(duì)土地信托相關(guān)法律問(wèn)題以特殊法律規(guī)定的形式加以解決與完善。

2.健全信托財(cái)產(chǎn)登記制度

我國(guó)目前的土地信托財(cái)產(chǎn)登記制度尚未建立，但是土地信托財(cái)產(chǎn)登記制度是完善農(nóng)村土地信托制度中十分重要的配套制度之一，因?yàn)樾磐械怯浛梢詭椭灰椎谌奖嫖鲂磐匈Y產(chǎn)的性質(zhì)，從而避免遭受損害，發(fā)揮維護(hù)交易安全的作用。并且也要完善信托登記后的公示制度，為今后農(nóng)地交易的安全和穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)在“三權(quán)分置”政策的背景之下，筆者認(rèn)為建立土地信托財(cái)產(chǎn)登記制度應(yīng)當(dāng)首先確定土地信托的信托財(cái)產(chǎn)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且明確其用益物權(quán)的屬性；其次應(yīng)當(dāng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記、備案以及公示，盡可能的從制度層面對(duì)信托主體（尤其是委托人與受益人）的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)；最后在此基礎(chǔ)之上，建立體系化的土地信托財(cái)產(chǎn)登記制度，從而對(duì)土地信托交易的安全提供保障。

3.健全信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度

建立健全土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制是完善農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)制度的另一個(gè)十分重要的配套制度。對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的監(jiān)管制度的建立，應(yīng)當(dāng)實(shí)施各個(gè)方面的監(jiān)管措施。被監(jiān)管主體不僅僅是對(duì)信托主體（委托人與受益人即農(nóng)戶，受托人即信托公司）的監(jiān)管，也應(yīng)當(dāng)包括對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、與土地信托流轉(zhuǎn)有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)都納入到被監(jiān)管的體系。監(jiān)管主體亦可以將專家學(xué)者、信托委托人和其他群眾在內(nèi)的各界人士納入監(jiān)管體系中。由此建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體制，內(nèi)部分為信托公司內(nèi)部的獨(dú)立監(jiān)管部門與政府內(nèi)部建立相應(yīng)的監(jiān)督管理部門（專門負(fù)責(zé)對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)的監(jiān)管職責(zé)）；外部分為中國(guó)銀監(jiān)會(huì)根據(jù)完善后的法律對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管以及來(lái)自相關(guān)專家學(xué)者，人民群眾的監(jiān)管。

六、結(jié)語(yǔ)

筆者對(duì)中國(guó)土地信托制度的現(xiàn)狀總結(jié)出兩種主導(dǎo)類型六種模式，對(duì)這些土地信托模式進(jìn)行分析，從而看到我國(guó)現(xiàn)行土地信托流轉(zhuǎn)中存在的法律問(wèn)題，集中在不明確的信托法律關(guān)系以及不健全的信托流轉(zhuǎn)制度中。因此筆者再通過(guò)借鑒美日較為完善的土地信托制度，提出了具體的完善我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)法律制度的建議。希望通過(guò)對(duì)信托法律關(guān)系中受托方、信托財(cái)產(chǎn)、受益人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明確；以及建立健全土地信托法律體系和監(jiān)管制度等方面，能夠加快我國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)法律制度的建立，進(jìn)一步為保障土地信托流轉(zhuǎn)中的各方主體利益，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)祖國(guó)兩個(gè)一百年的中國(guó)夢(mèng)提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。