城市社區(qū)治安管理研究

李朝偉

摘要：城市社區(qū)治安管理是城市建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，關(guān)乎和諧社會(huì)建設(shè)和城市化的良序推進(jìn)，是平安中國建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。社區(qū)治安是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，當(dāng)前社區(qū)治安管理尚存在政府職能部門作用發(fā)揮不充分、治理主體欠多元、體制機(jī)制不健全等問題。強(qiáng)化城市社區(qū)治安管理工作，營造和諧社區(qū)，需構(gòu)建多元社區(qū)治安防控格局、建立健全群防群治工作體系、培育和諧社區(qū)文化。以和諧社區(qū)建設(shè)助力和諧社會(huì)構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；治安管理；和諧社會(huì)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，建設(shè)平安中國，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安，人民安居樂業(yè)。社區(qū)是國家治理體系中最基本的社會(huì)單元，城市社區(qū)治安管理之于和諧社會(huì)建設(shè)具有舉足輕重的意義。平安社區(qū)是平安中國的基石。城市社區(qū)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)生活聚合體，社區(qū)治安管理是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，矛盾頻發(fā)、壓力交織，各種社會(huì)問題層出。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)給城市社區(qū)治安管理帶來壓力和挑戰(zhàn)。面對新情況，解決新問題，城市社區(qū)治安應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)和創(chuàng)新管理工作。

一、城市社區(qū)治安管理的特點(diǎn)和意義

平安中國建設(shè)離不開平安社區(qū)建設(shè)，城市社區(qū)治安管理是和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，具有地域性、多主體性和長期性等特點(diǎn)。

（一）城市社區(qū)治安管理的特點(diǎn)

1.城市社區(qū)治安管理具有地域性

城市社區(qū)治安管理是指在一定區(qū)域內(nèi)，社區(qū)治安管理主體協(xié)同政府、依靠社區(qū)全體居民，對凡相關(guān)社區(qū)治安問題進(jìn)行依法治理，其目的在于建設(shè)平安社區(qū)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。城市社區(qū)治安管理具有鮮明地域性。不同地域呈現(xiàn)出的治安特點(diǎn)有所差異。社區(qū)治安管理有章可循，但不可墨守成規(guī)。

2.城市社區(qū)治安管理具有多主體性

城市社區(qū)治安管理是國家公安職能的延伸和彰顯，但社區(qū)治安的維護(hù)僅靠政府職能部門“一肩挑”是不夠的。良好的社區(qū)治安管理具有多主體性的特點(diǎn)。社區(qū)治安管理的主體是廣泛的，需要全社區(qū)力量的參與和支持。社區(qū)內(nèi)的每個(gè)組織和居民個(gè)體都有義務(wù)和權(quán)利參與到社區(qū)治安管理中。生動(dòng)體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的特點(diǎn)。

3.城市社區(qū)治安管理具有長期性

城市社區(qū)治安管理不僅在“治”，更在于“防”。既要依法治理擾亂社區(qū)治安行為，又要持續(xù)關(guān)注并及時(shí)消除誘發(fā)治安問題的隱患。“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”是城市社區(qū)治安管理的工作目標(biāo)。只要影響社區(qū)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的因素還在，城市社區(qū)治安管理就有發(fā)揮作用的空間。城市社區(qū)治安管理一直在路上。

（二）城市社區(qū)治安管理的意義

1.城市社區(qū)治安管理是社區(qū)居民人身和財(cái)產(chǎn)安全的重要保障

社區(qū)是居民生活的主要場所，社區(qū)治安的好壞直接關(guān)系到居民生活質(zhì)量。當(dāng)前，“中國的社會(huì)特質(zhì)正在發(fā)生革命性變革，正在從一個(gè)鄉(xiāng)村國家邁向一個(gè)城市國家”，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)居民結(jié)構(gòu)、社區(qū)環(huán)境等都發(fā)生變化，治安問題因此成為不少城市社區(qū)的“牛皮癬”。居民財(cái)產(chǎn)安全甚至人身安全受到威脅。社區(qū)治安管理任務(wù)更重，責(zé)任更大。加強(qiáng)社區(qū)治安管理，給社區(qū)居民營造一個(gè)安定有序的居住環(huán)境，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.城市社區(qū)治安管理是和諧社會(huì)建設(shè)的重要基礎(chǔ)

社區(qū)是國家治理體系中的最基本的單元。“社區(qū)治理實(shí)則是國家治理制度體系的縮影，或者說，社區(qū)治理是除去外交和國防事務(wù)的國家治理減縮版”，國家治理的好不好關(guān)鍵看社區(qū)治理的好不好，社會(huì)是否和諧關(guān)鍵看社區(qū)是否和諧。加強(qiáng)社區(qū)治安管理，對維護(hù)社區(qū)安全和社會(huì)穩(wěn)定具有基礎(chǔ)性意義，有力地為和諧社會(huì)建設(shè)添磚加瓦。

3.城市社區(qū)治安管理體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線

城市社區(qū)治安管理具有多主體性，社區(qū)群眾不是被動(dòng)接受者和被管理者，而是重要主體。社區(qū)治安管理以社區(qū)群眾的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，以發(fā)動(dòng)群眾力量為支撐點(diǎn)，為了群眾、依靠群眾，維護(hù)群眾利益，滿足群眾需要，促進(jìn)群眾自治。城市社區(qū)治安管理是貫徹群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)。

二、當(dāng)前城市社區(qū)治安管理存在的問題

經(jīng)多年探索，城市社區(qū)治安管理取得了一定成效，在全國范圍內(nèi)建立起了一批模范社區(qū)，形成了可資借鑒的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)。但在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)治安管理面臨的情況更為復(fù)雜，暴露出政府職能部門作用發(fā)揮不充分、治理主體欠多元、體制機(jī)制不健全等問題。

（一）政府職能部門作用發(fā)揮不充分

政府是城市社區(qū)治安管理的主導(dǎo)者，扮演著整體規(guī)劃、全面布局、引導(dǎo)支持的角色。在城市社區(qū)治安管理中，政府應(yīng)當(dāng)在政策、財(cái)政、資源等方面提供支持，離開了政府的主導(dǎo)，多元治理主體難以發(fā)揮作用。當(dāng)前，作為政府職能部門的街道辦和派出所，在社區(qū)治安管理上并未充分發(fā)揮出作用。對社區(qū)治安管理缺乏總體性規(guī)劃，在財(cái)政政策和組織協(xié)調(diào)上嚴(yán)重缺位。政府職能部門權(quán)責(zé)劃分不清晰，該負(fù)責(zé)的沒有負(fù)擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，角色錯(cuò)位，相互推諉，導(dǎo)致社區(qū)治安管理效率低下。

長期以來，在政府主導(dǎo)社會(huì)的發(fā)展模式下，非政府組織的培育嚴(yán)重滯后。政府的權(quán)威壟斷妨礙各種社會(huì)組織參與到社區(qū)治安管理中，即便社會(huì)組織和社區(qū)內(nèi)自治組織一定程度上發(fā)揮作用，但“行政依附現(xiàn)象極為明顯，社區(qū)居委會(huì)演化為準(zhǔn)行政管理機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民的等、靠心理嚴(yán)重，在一定程度上抑制了社區(qū)自治精神和自治力量的發(fā)育。”社區(qū)治安管理行政掣肘之處較多，準(zhǔn)政府組織社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)、居民服務(wù)站是社區(qū)本源性治理主體，社區(qū)內(nèi)部和外部的治理主體必須服從于這三個(gè)準(zhǔn)政府組織的行政管理才能開展工作，這就造成了“缺位下的補(bǔ)充空白”現(xiàn)象。嚴(yán)重影響了社區(qū)治安管理效率。

（二）治理主體欠多元

城市社區(qū)治安管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需調(diào)動(dòng)多元主體共同參與。然而，當(dāng)前社區(qū)治安管理主體趨于單一，社區(qū)內(nèi)自治組織、社會(huì)組織發(fā)育不健全，群眾參與度不高。部分社區(qū)集中人力組成了志愿者隊(duì)伍，但工作缺乏有效組織性和系統(tǒng)性，培訓(xùn)和管理不足，經(jīng)費(fèi)保障缺乏，導(dǎo)致形式大于實(shí)際。不少社區(qū)的居民委員會(huì)在社區(qū)治安管理上“獨(dú)占鰲頭”，壟斷了政府職能部門或派出機(jī)構(gòu)交辦委托的工作，調(diào)解委員會(huì)、治保會(huì)等組織形同虛設(shè)。

社區(qū)物業(yè)治安防控能力低下，多數(shù)社區(qū)對進(jìn)出人員缺乏管理，任何人員進(jìn)出毫無限制。社區(qū)安保力量十分薄弱，且存在較大問題，“無證上崗的保安多；保安年齡偏大；保安隊(duì)伍管理松散，制度不完善，門衛(wèi)制度、巡邏制度等流于形式；流動(dòng)性強(qiáng)。”社區(qū)安防設(shè)施匱乏，有的社區(qū)只在大門口安裝了一個(gè)監(jiān)控，有的社區(qū)干脆沒有。社區(qū)警力配置極為有限，小牛拉大車的現(xiàn)象很普遍，一個(gè)社區(qū)警察負(fù)責(zé)數(shù)萬人的治安管理無異于杯水車薪。

城市社區(qū)鄰里關(guān)系呈現(xiàn)出“老死不相往來”的特點(diǎn)。“各人自掃門前雪。不管他人瓦上霜”成為鄰里關(guān)系日益冷漠的寫照。鄰里間團(tuán)結(jié)互助精神薄弱，彼此缺乏交流，給社區(qū)治安防范帶來隱患。社區(qū)居民參與意識不強(qiáng)，兼之參與渠道不暢，對社區(qū)治安工作總體上熱情不高，被動(dòng)參與者已是少數(shù)，主動(dòng)參加的更是寥寥無幾。政府作用發(fā)揮不充分，居民等、靠意識強(qiáng)烈，造成社區(qū)治安管理內(nèi)驅(qū)力不足。

（三）體制機(jī)制不健全

城市社區(qū)經(jīng)幾十年發(fā)展，已經(jīng)與傳統(tǒng)“單位社區(qū)”有很大區(qū)別，社區(qū)治安管理也由單一主體和行政控制逐漸過渡到多元主體和民主協(xié)商模式。但相關(guān)法律更新速度并未趕上社區(qū)發(fā)展速度，非但不能成為社區(qū)治安管理的法律助力，反而成為制度障礙。部分法律條文沒有厘清多元主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，彼此間的責(zé)任劃分和利益協(xié)調(diào)缺乏切實(shí)可行的法律保障，造成一定程度地管理混亂。

城市社區(qū)治安管理主體多元，各主體通過協(xié)商合作共同參與社區(qū)治安管理工作，形成治安合力。然而，當(dāng)前多主體協(xié)商合作模式并未建立起來。政府、社會(huì)組織、社區(qū)內(nèi)組織、社區(qū)居民等彼此溝通協(xié)調(diào)不足，行政控制力遠(yuǎn)大于民主協(xié)商。尤其是各主體橫向合作較薄弱，“不同的社區(qū)治理主體在職能定位上存在明顯的權(quán)責(zé)重疊，同時(shí)也存在權(quán)責(zé)缺位，導(dǎo)致大量實(shí)際問題與相關(guān)事件無法準(zhǔn)確地定位該由哪個(gè)主體承擔(dān)，在實(shí)際工作中存在互相推諉和不敢擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r”，合理布局、統(tǒng)一協(xié)商的組織體系尚未形成。此外，對社區(qū)治安管理組織和人員缺乏相對完善的管理體制，招聘解聘、基本待遇和福利、獎(jiǎng)懲、監(jiān)督考核等規(guī)定都不夠完善。這些問題都在一定程度上阻礙了社區(qū)治安管理的有序推進(jìn)。

三、強(qiáng)化城市社區(qū)治安管理工作路徑

當(dāng)前城市社區(qū)治安管理工作存在著政府職能部門作用發(fā)揮不充分、治理主體欠多元、體制機(jī)制不健全等問題。強(qiáng)化城市社區(qū)治安管理，需提高解決問題的針對性，有的放矢，在構(gòu)建多元社區(qū)治安防控格局、建立健全群防群治工作體系、培育和諧社區(qū)文化等方面用對力氣、下足功夫。

（一）構(gòu)建多元社區(qū)治安防控格局

1.轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府治安管理工作模式

政府是城市社區(qū)治安管理的主導(dǎo)者，扮演著領(lǐng)路人和規(guī)范者的角色。“社會(huì)治安綜合治理是一種整體治理，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、基層性”，整體治理離不開政府的謀篇布局，沒有政府的統(tǒng)一規(guī)劃和全面統(tǒng)籌，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、基層性就無從談起。但城市社區(qū)治安管理關(guān)乎社區(qū)全體居民的切身利益，問題多、針對性強(qiáng)，僅靠行政命令和強(qiáng)力管控是不夠的。政府應(yīng)重新定位自身角色，轉(zhuǎn)變職能，由管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。

在社區(qū)治安管理工作中要始終秉持“從群眾中來，到群眾中去”的原則，尊重社區(qū)居民的主體地位，想民之所想，謀民之所謀。著力于去行政化、去官僚化，嘗試有力統(tǒng)籌下的相對放權(quán)，清除“權(quán)力一定要握在自己手中”的錯(cuò)誤觀念，把權(quán)力逐漸下放給社會(huì)組織，“釋放空間于社會(huì)，形成社區(qū)為社、街道為政的職能分工和互動(dòng)的管理格局”。把民主協(xié)商貫穿到社區(qū)治安管理工作始終，以民主協(xié)商、戮力合作的方式，在縱向上處理好上下級的行政任務(wù)分配關(guān)系，在橫向上處理好與各社會(huì)組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)為城市社區(qū)治安管理工作提供資金支持和政策保障，確保治安管理依法推進(jìn)、有法可依，在法治的軌道上有序開展。

2.重點(diǎn)提升社區(qū)內(nèi)組織治安管理水平

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市社區(qū)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，社區(qū)居民數(shù)量不斷增加且人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，矛盾沖突的加大成為當(dāng)前城市社區(qū)的一個(gè)基本特征。最能敏銳感覺這一矛盾沖突的應(yīng)是社區(qū)居民委員會(huì)。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)內(nèi)組織的最關(guān)鍵部分，承擔(dān)著社區(qū)治安管理的重要責(zé)任。城市社區(qū)治安問題的發(fā)生，與居委會(huì)作用的發(fā)揮不力有相當(dāng)程度的關(guān)系。居委會(huì)應(yīng)不斷增強(qiáng)服務(wù)意識，清除權(quán)力意識，以服務(wù)者的姿態(tài)聽取社區(qū)居民的意見和建議，把居民的人身和財(cái)產(chǎn)安全牢記心間，以急己之所急急人之所急。居民反映的難題及時(shí)幫助解決，居民遇到的糾紛及時(shí)協(xié)商調(diào)解，在第一時(shí)間遏制治安隱患，防止治安隱患的“星星之火”惡化為“燎原之勢”。在具體的工作實(shí)踐中，不斷提升治安管理服務(wù)水平，履行好責(zé)任，發(fā)揮出水平。

3.發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治安管理中的作用

長期以來，城市社區(qū)治安管理效果不明顯，究其原因在于市場失靈和政府缺位。政府的作用發(fā)揮不充分，社會(huì)組織又“使不出力”。社會(huì)組織具有靈活性和創(chuàng)新性，只有大量的社會(huì)組織參與到城市社區(qū)治安管理中來，才能有效彌補(bǔ)缺位下的空白。社會(huì)組織作用的發(fā)揮，有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。在促進(jìn)政府與民間治安共治結(jié)構(gòu)建立上具有鮮明優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)政府在社區(qū)治安管理上的死角和空白，緩解政府治安管理壓力。依社區(qū)居民所需，有針對『生地有效率地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，提供治安管理服務(wù)。

（二）建立健全群防群治工作體系

1.構(gòu)建社區(qū)治安群防群治網(wǎng)絡(luò)

社區(qū)警務(wù)工作是群防群治網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公安機(jī)關(guān)要以“平安社區(qū)”為基本導(dǎo)向，建立社區(qū)警務(wù)室、社區(qū)矛盾糾紛調(diào)查處理中心、治安崗?fù)さ?，確保治安隱患和治安問題的及時(shí)解決。用好入戶串門、交談排查等工作方法，第一時(shí)間了解治安情況、關(guān)注治安動(dòng)態(tài)。此外，形成與其他警種和部門的聯(lián)動(dòng)合作，如與刑警建立起利益捆綁機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“防”與“治”的有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)巡邏防控，成立以民警為主體、輔警和保安協(xié)助的巡防隊(duì)，對主要區(qū)域?qū)嵭薪徊娣侄窝策墶⒔痪脱簿?lián)合巡邏等。以專群合作為手段，建立以巡邏、治安、內(nèi)保三位一體的社區(qū)治安群防群治網(wǎng)絡(luò)。

2.充分調(diào)動(dòng)群眾力量參與社區(qū)治安管理

城市社區(qū)治安管理任務(wù)多，責(zé)任大，僅靠有限的治安警力和治安管理組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“向社會(huì)要警力成為實(shí)現(xiàn)‘警力無增長改善的路徑選擇之一”。社區(qū)群眾的廣泛參與是社區(qū)治安管理工作取得成效的必要環(huán)節(jié)。運(yùn)用社區(qū)安全教育學(xué)校、社區(qū)民警入戶指導(dǎo)等多種治安防范宣傳方式，增強(qiáng)社區(qū)群眾安全防范意識。豐富社區(qū)群眾治安管理的參與渠道，挖掘社區(qū)有利的治安資源，組成社區(qū)治安志愿者隊(duì)伍。還可引入市場機(jī)制，以激賞的形式鼓勵(lì)社區(qū)群眾積極參與到治安管理中。讓社區(qū)治安管理無死角，無空白。

（三）培育和諧社區(qū)文化

1.營造團(tuán)結(jié)互助的和諧鄰里關(guān)系

當(dāng)前城市社區(qū)鄰里關(guān)系日益淡漠，“即使生活在共同的地域空間內(nèi)，居民之間仍幾乎不進(jìn)行交往或交流，業(yè)主對其生活的社區(qū)缺乏一致的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)和歸屬感”。彼此間的互不交流甚至互不認(rèn)識，給不法分子以可乘之機(jī)。社區(qū)可以通過定期舉辦文藝晚會(huì)、節(jié)日活動(dòng)、鄰里戶外拓展活動(dòng)、組織出游等，讓社區(qū)居民多一些交流，少一些冷漠，多一些團(tuán)結(jié)，少一些疏離，拉近彼此的距離。還可建立社區(qū)圖書閱覽室，加大社區(qū)文化宣傳，為社區(qū)居民營造良好文化氛圍，增強(qiáng)居民對社區(qū)的歸屬感和治安責(zé)任感。促進(jìn)社區(qū)居民在心理上彼此認(rèn)同，在行動(dòng)上團(tuán)結(jié)互助。

2.加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，豐富社區(qū)居民精神文化生活

加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，可發(fā)揮文化育人化人的作用。豐富社區(qū)居民精神文化生活是社區(qū)治安管理的治本之策。居民精神文化需求得到滿足，思想道德素質(zhì)得到提升，治安問題自然而然就會(huì)減少。社區(qū)要加大文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決文化設(shè)施落后問題。挖掘社區(qū)文化資源，開展豐富多樣的社區(qū)文化活動(dòng)，讓社區(qū)居民的業(yè)余生活豐富起來，有品位起來?？梢砸胧袌隽α繀⑴c到社區(qū)文化建設(shè)中，提升社區(qū)文化的創(chuàng)新性和吸引力。此外，“不少社區(qū)文化建設(shè)內(nèi)容空洞乏味、缺乏衡量的標(biāo)準(zhǔn)和具體的實(shí)踐路徑，成為當(dāng)下社區(qū)公共文化發(fā)展的短板”，因而需加強(qiáng)對社區(qū)文化建設(shè)的規(guī)范和引導(dǎo)，避免不切實(shí)際，流于形式。真正讓社區(qū)文化建設(shè)造福居民，真正培育出和諧社區(qū)文化，真正助力社區(qū)治安問題的解決。