理解行政問責：主體界定、理念基礎(chǔ)、制度支撐的問題

王雯雯

摘要：經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國行政問責的研究上有了一定的基本認知但是在具體的實踐過程中還存在著很多問題和誤區(qū)，嚴重影響到行政問責的實際效果。從行政問責的主體界定、理念基礎(chǔ)和制度支撐的三個層面，梳理目前學者的已有觀點并嘗試提出目前仍然存在的問題，希望為學者的進一步深入研究和具體的實踐推進提供一定的借鑒和參考意義。

關(guān)鍵詞：行政問責；責任政府；權(quán)責統(tǒng)一；制度化建設(shè)

一、引言

我國早在封建時代就有對犯錯官員進行懲罰和追究的具體實踐，從這一現(xiàn)實來看“問責”這一概念的使用早已存在。改革開放以來，黨對政府工作的規(guī)范性指導使問責在實踐中形成了一些規(guī)章制度，各級地方政府也隨之出臺了一些地方性規(guī)定。2003年4月我國非典事件爆發(fā)造成了社會公眾的群體性恐慌，衛(wèi)生部部長康和北京市市長被罷免，成為中國行政問責由運動式發(fā)展向制度化推進的里程碑。自此，我國行政問責在制度和理念發(fā)展中不斷深化，政府的責任理念也在不斷的實踐中得到了廣泛傳播，并被納入到政府的官方話語體系之中。但是目前，政府權(quán)力失控的問題還廣泛存在，導致的治理失靈在許多領(lǐng)域還存在問題，這無疑會削弱政府的權(quán)威性、公信力和執(zhí)行力。

二、行政問責：主體界定及其問責權(quán)限

行政問責的主體應該是多元的，而不應是政府機構(gòu)內(nèi)部對事后責任的“上問下責”。在科層制的傳統(tǒng)觀念中，行政人員的權(quán)力使用和行政行為主要對上一級官員負責，責任的追究主要針對政府機構(gòu)內(nèi)部。作為現(xiàn)代化的民主國家，公民對行政人員的行政行為具有相當?shù)脑捳Z權(quán)。來體現(xiàn)新時代政府機構(gòu)信息的透明度。全國人大作為重要的民主監(jiān)督形式，對政府的各級人員都應具有責任追究能力。在公民和人大問責能力不足的情況下，應該建立專業(yè)化的問責隊伍，來真正實現(xiàn)高效有力的行政問責。

（一）同體問責：政府機構(gòu)內(nèi)部的層級節(jié)制

政府官員及其行政人員作為機構(gòu)內(nèi)部的組成人員，其權(quán)力的行使和責任的追究主要由其上級進行約束和控制，這種權(quán)力的監(jiān)督是建立在法律規(guī)范之內(nèi)的，但是單純的同體問責存在明顯缺陷。丁存先、夏淑梅認為：“目前的行政問責主體單一，惟上是從。下級失職會被上級要求辭職或被解職，而上級無人問責。表現(xiàn)在實踐中就是行政機關(guān)充當了問責主體，是否對官員問責的決定權(quán)集中在有權(quán)的上級機關(guān)或領(lǐng)導”。伍洪杏指出，我國行政問責實踐體現(xiàn)出“行政內(nèi)部主導”原則。由于“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固，由于機構(gòu)內(nèi)部同體問責操作更加簡單，具有著低的成本付出和高的控制性的特點，我國目前的行政問責實踐基本局限于同體機構(gòu)的“上問下責”，即問責的發(fā)起者和啟動者是上級行政部門，是一種上級對下級的監(jiān)督形式。但是由于涉及體制內(nèi)部的連帶利益，可能存在“暗箱操作”的問題，導致問責的實際公正性有待考察。宋濤指出，在中國的特殊政治體制的作用下，我們的傳統(tǒng)行政等級問責表現(xiàn)出強有力的實現(xiàn)程度，等級問責作為一種主動的問責形式，其控制權(quán)主要掌握在行政官員的手中翻。因此我國行政問責中問責主體的單一性問題將成為影響其實現(xiàn)效果的主要因素。

（二）公民問責：“權(quán)為民所用”的倫理實踐

公民是社會權(quán)力的擁有者，政府的權(quán)力來源于公民并應自覺接受其監(jiān)督，從而實現(xiàn)對行政責任的約束。張喜紅認為，責任政府應是對公民及其代表負責的政府，那么公民及其代表就應該是行政問責中最重要的主體。社會公眾對政府具有法定的監(jiān)督權(quán)，而問責則是監(jiān)督權(quán)中的重要組成部分。伍洪杏認為，從廣義上講，行政問責制是政府對社會民眾需求的積極回應，并采取措施公正有效地實現(xiàn)需求和利益的機制。所以政府應由“向上級負責”轉(zhuǎn)為對最終的委托者——民眾負責，體現(xiàn)出民眾在社會管理中的話語權(quán)。史獻芝提出，不僅要關(guān)注公民在行政問責中的主體性地位，也要關(guān)注作為特殊組織中的公民，把整個社會資源包括民主黨派、社會組織、新聞媒體也都納入到問責主體的范圍，開拓政治、行政、司法的多種路徑來實現(xiàn)社會資源的參與式監(jiān)督。目前公民在問責的參與上還是作為被動消極的角色，在過程中屬于臨時性的存在，還沒有形成長效的常態(tài)參與。當每一位公民都對濫用權(quán)力的行為而“發(fā)聲”的同時，也降低了國家的組織和信息成本。

（三）人大問責：民主監(jiān)督的重要實現(xiàn)

人大及其常委會作為我國的立法及代議機關(guān)，在行政問責中具有重要的民主監(jiān)督作用。史獻芝認為，完善異體問責機制，就要實現(xiàn)人大對政府機構(gòu)及其工作人員權(quán)力的制衡。作為國家權(quán)力體系中首要地位的人大，要夯實其在問責鏈條中的主導地位來形成行政問責強有力的外部控制。要求落實人大的質(zhì)詢權(quán)，增加其對政府官員及其工作人員罷免權(quán)行使的可操作性，并對人大代表的隊伍進行優(yōu)化，以增強其在行政問責中的主動性和專業(yè)性。張賢明指出，“目前我國人大的監(jiān)督功能被長期虛置了，這種狀況造成了人大代表的身份有時更多地意味著一種榮譽而非一種責任，進而使得人大代表一方面缺乏與選民之間的聯(lián)系，另一方面又使其客觀上不能、主觀上不愿承擔起監(jiān)督各級政府及其他國家機關(guān)的責任”。人大及其常委會作為社會公眾態(tài)度的代表，在行政問責中必須發(fā)揮出其獨特的主導地位。

（四）機構(gòu)問責：專業(yè)化問責隊伍的建設(shè)

對政府官員及其工作人員的問責有多種內(nèi)容，要實現(xiàn)其結(jié)果的合理高效，就需要有專業(yè)知識和專門權(quán)力的問責隊伍來進行保障。宋濤提出，在對目前傳統(tǒng)層級問責體系的改革中，建立專業(yè)化的獨立問責機構(gòu)是一個解決現(xiàn)有“上問下責”困境的出路。“這種獨立問責機構(gòu)是一個自治的公共組織，政府在特定的領(lǐng)域內(nèi)要就有關(guān)問題接受問責。如獨立巡檢機構(gòu)（Ombudsman）”。檀秀俠認為，可以在行政系統(tǒng)的內(nèi)部設(shè)立獨立專門的績效問責機構(gòu)，例如讓黨的組織部門統(tǒng)一負責機構(gòu)內(nèi)官員和工作人員政治責任的評估和問責。除了層級控制之外，可以通過設(shè)立高層直管部門來增強問責的專業(yè)化和權(quán)威性。還可以設(shè)立專門的公民滿意度評估機構(gòu)以最大程度地傾聽人民的聲音，這也將成為行政問責的重要依據(jù)。

目前大部分學者都從問責的多種主體來對政府機構(gòu)及其工作人員的責任進行約束，認為主體多元是保證問責實現(xiàn)真正有效的方式之一。但是宋功德指出，多種法律主體的介入和對行政責任的設(shè)定，會讓政府機構(gòu)及其行政人員產(chǎn)生行動混亂。不同主體制定出符合自身目的的制度規(guī)范，由于各自主體的依據(jù)不同，且不同的目標之間會存在張力，則會導致責任設(shè)定會出現(xiàn)相互矛盾的狀況。因此，在保證多元問責主體對政府部門及其工作人員的問責效果的同時，對其問責權(quán)力進行制度化的控制是我們接下來需要特別關(guān)注的問題。主體的多元會不會導致問責標準的混亂？多元參與會不會使行政人員的行政活動效率低下？這都是我們在強調(diào)多元主體參與時要考慮的問題。另外，在目前的事態(tài)發(fā)展中為了對公民和媒體的要求做出積極的回應中，是否存在用高級官員的追究來滿足關(guān)注，而導致權(quán)責的不一致現(xiàn)象仍待進一步研究。要求我們不僅要實現(xiàn)對問責客體進行問責的各個程序的制度化建設(shè)，這個過程中也要加強對問責主體行為的規(guī)范，對各主體理性有效的參與提供條件。

三、行政問責：責任政府理念的確立與深化

我國目前處于各種社會矛盾凸顯的時期，政府權(quán)力的濫用、政府官員的失職行為、行政人員權(quán)責不對等和不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。韓志明指出：“從社會建構(gòu)的角度來看，政府責任理念的擴散及再生產(chǎn)是一個治理理念轉(zhuǎn)變的過程?！毙姓栘煹耐七M是責任政府理念實施和擴散的重要表現(xiàn)。人民授予的權(quán)力由人民來監(jiān)督，才能使政府部門行政人員認識到自身權(quán)力背后的責任，最終推動法治和善治的理念實現(xiàn)。

（一）權(quán)責統(tǒng)一：行政問責的理念基礎(chǔ)

依據(jù)憲法規(guī)定，政府及其行政人員的權(quán)力是由人民賦予的，那么相應地行使權(quán)力的同時就必須承擔責任的履行。2004年的國務院政府工作報告中第一次使用了“法治政府”的概念，并闡述了“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督”的行政理念?！度嫱七M依法行政實施綱要》中，更是將“權(quán)責統(tǒng)一”確定為依法行政的六個基本原則之一。宋功德指出，目前我國現(xiàn)有的行政責任制存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，其中包括權(quán)責脫節(jié)和不對等現(xiàn)象，具體包括有權(quán)無責、權(quán)大責小、權(quán)小責大和有責無權(quán)。行政人員要承擔權(quán)力帶來的責任，但是一味地強調(diào)責任會挫傷其行政積極性和能動性，從而影響行政目標的全面實現(xiàn)。宋鐘兮強調(diào)，問責制在一定程度強調(diào)了政治體制中的權(quán)力配置問題，體現(xiàn)了黨、人大和公民之間的權(quán)力定位。政府行政部門作為代作為執(zhí)行機關(guān)行使各項職權(quán)，其權(quán)力的行使背后必然是責任的約束。

（二）人民主權(quán)：行政問責的現(xiàn)實意義

民主政治的基本理念就是一切權(quán)力來源于人民。人民是國家的主人，政府的一切公共行政行為都必須符合公民的意志和利益需求，這種公仆意識要求行政權(quán)力的形式要對人民負責。高紅艷認為，“問責全部的正當性就在于權(quán)為民所授，而行政問責是民主政治的邏輯必然”。在代議制民主中，主權(quán)在民的原則決定了社會公眾是權(quán)力的授予者和被代表者，而政府只是權(quán)力的被授予者和代表者，這決定了政府及其行政人人員做出的行為應以人民的意志為出發(fā)點，也就意味著行政人員對其行為的責任性。公民問責和人大問責從根本上講，都是社會公眾以各種組織形式對政府及其官員的行政行為進行權(quán)力監(jiān)督和制約的過程。黨的十七大明確提出了保障人民的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公民權(quán)力的倒逼使政府及其行政人員應當更加關(guān)注自身的責任。

（三）善治：行政問責的社會價值

善治是現(xiàn)代國家行政理念中突出強調(diào)的一點，實現(xiàn)國家治理方式的民主化和科學化，也是行政問責多元主體實施的社會價值。孔祥利，郭春華指出，善治理論打破傳統(tǒng)國家治理主體單一化的思想，認為國家應由多元主體形成一個管理聯(lián)合體。因而就強調(diào)了治理主體的對話合作，相互信任并共同承擔風險嗍。從這一角度來講，對于政府的監(jiān)督應該也是多種主體合力的結(jié)果，從而為多元主體問責提供了理論支撐。高紅艷認為，善治是一種較之于善政更為搞基，更加理性的權(quán)力運作方式，是指以謀求公共利益最大化為目標的國家與公民合作共治的公共管理過程，“是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系和二者關(guān)系的最佳狀態(tài)”。善治理念突出了政府行政的合法性和透明性，強調(diào)政府對公民需求的回應性和責任性。體現(xiàn)了公民參與國家管理事務的權(quán)力和義務，有利于提升政府及其行政人員的責任性。

學者們從政府及其行政人員的行政權(quán)力和責任的合法性和透明性強調(diào)了行政問責的合理性和必要性。近年來的歷次黨代會報告也可以看出對政府行政的責任話語越來越重視，從擴散的角度來看責任政府的理念也被政府官員和社會公眾所認知。但是，如何使公民真正參與到對政府的監(jiān)督，如何提高公民監(jiān)督的有效性，是急需在下一步的研究中形成制度性話語的問題。格拉迪斯·迪莫克說過，責任是一個既可以從內(nèi)部加以實施，也可以從外部加以強制的法律和道德。因此要想使責任的履行真正有效，必須內(nèi)化為行政人員的內(nèi)在感。政府行政人員也認識到了自身權(quán)力所帶來的責任，但從持續(xù)發(fā)生的問責事件可以看出，如何使理念內(nèi)化為行政人員自身的價值判斷和價值選擇，仍然需要我們進一步去研究。

四、行政問責：制度建構(gòu)及其法治化完善

作為事件而引起廣泛關(guān)注的行政問責，在具體事件中還存在著制度和法律上的困境。雖然學者進行了多年理論層面的研究，目前我國的行政問責在具體實施中還存在著誰來問責、問誰之責和何種問責等基礎(chǔ)問題混淆的困境。隨著黨中央的重視，我國在立法上已基本實現(xiàn)行政問責的制度建設(shè)，包括各種規(guī)章制度的補充。但是行政問責制的有效實施有待考察，各種規(guī)章制度在具體的問責過程中也存在混亂和不足的情況。問責內(nèi)容界定模糊、問責程序不透明和混亂、問責結(jié)果的不公開和不合理，都會對政府的公信力、執(zhí)行力和行政問責的效果造成很大的影響。

（一）問責內(nèi)容：責任的界定與程度范圍

行政問責的內(nèi)容涉及了行政問責的主體應該是誰、怎樣的行為應該受到責任約束。如果對問責內(nèi)容無法清楚確定，那么問責的實際效力就沒有保障。王成蘭、定明捷認為，我國行政問責體系中存在著責任規(guī)定不全面的問題，會造成行政人員責任的真空和責任承擔不公的問題；給行政人員對行政責任的規(guī)避和泛化提供了可能的空間，行政責任的設(shè)計與具體的實踐和所要達到的目標之間不完全匹配，就無法保證行政問責實施的合理有效嗍。行政問責主要強調(diào)了政府行政人員“過錯”的責任追究，導致他們行政上的不作為現(xiàn)象。因此要形成長效機制，不僅要對違法行為進行懲處，還要將“殆政”行為納入到責任監(jiān)督的范圍內(nèi)。周美雷、楊志榮提出，隨著新公共管理責任范式的建立，應該將“主觀責任”和“客觀責任”相互結(jié)合，實現(xiàn)原有的單一路徑向“過錯責任”和“說明責任”轉(zhuǎn)變?！耙罁?jù)庫珀的定義，主觀責任是指根植于官員對忠誠、良心、認同的信仰就是職業(yè)道德，是來自精神層面的軟約束，而客觀責任就是我們所知的行政人員對法律及上級命令的遵守和服從?！币蛘J為，我國現(xiàn)代行政問責體系一般包括等級問責、職業(yè)問責、法律問責和政治問責，另外還有一些學者提出管理問責、專業(yè)問責、市場問責、司法問責等新形式。受到我國特殊政治體制的影響，等級問責和職業(yè)問責作為一種內(nèi)部主動的控制形式在我國有著較好的現(xiàn)實發(fā)展；作為被動的形式法律問責和政治問責是靠行政系統(tǒng)外部的問責機制來主導的，特別是政治問責面臨著最困難的局面。

（二）問責程序：責任追究的程序方式

要保障行政問責的真實有效，需要對問責的過程的制度化和透明性予以高度的重視。丁存先、夏淑梅認為，我國現(xiàn)有的行政問責過程中缺乏具體可操作的規(guī)范，導致問責的結(jié)果存在問題。這對行政問責的約束力和震懾力造成了破壞，并且對政府的公信力和形象有很大的損害?！皯斨贫ň唧w、詳細的規(guī)則，保障上級和老百姓的知情權(quán)，保障公民能真正擁有問責權(quán)。通過具體的程序規(guī)則保障對公民舉報的重視和公民及各類社會組織提起問責的方式。”“如果法律不能被執(zhí)行，那就等于沒有法律。對行政問責而言重要的不僅是有章可循，更重要是的狠抓落實?！庇绕涫窃趯嵤┑倪^程中問責的處罰方式要相互銜接嚴格執(zhí)行，不能用一般的引咎辭職來代替黨政處分甚至是應有的刑事處罰。史獻芝提出，“程序機制是減少人治問責、促進法治問責的根本機制”，要完善行政問責的程序規(guī)則，才能近一步推進我國行政問責的程式化和常態(tài)化。

（三）問責結(jié)果：官員問責的后續(xù)安排

“問責”的關(guān)鍵在于“問”的實施過程，問是責的前提，責是“問”所實踐而得出的結(jié)果。行政問責結(jié)果實現(xiàn)的真實性和人民的滿意程度，對行政問責的震懾力和政府的公信力有著重要的影響。朱光喜、金東日、陶友賓指出，行政問責制實施的年份較短，近些年一些重大問責事件中官員的陸續(xù)復出引起社會各界的廣泛關(guān)注，我國目前沒有關(guān)于被問責官員復出程序或方式的法規(guī)或政策文件，執(zhí)行還都多參照公務員制度和黨政領(lǐng)導干部的選拔和任用中。這些文件中對官員問責的后續(xù)安排包括復出的主體、時限、條件、職級和程序五個方面，但在具體的執(zhí)行中還存在著很大的不實現(xiàn)象嗍。關(guān)于被問責官員是否可以復出和怎樣復出兩方面還存在著巨大的爭議。出于多種因素的考慮，大部分學者認為被問責官員在受到應有的懲罰并認識到自身存在的問題后，不限制其回到公務員的隊伍當中。曾媛媛認為，“問責官員的去向和安置作為行政問責的最后一個環(huán)節(jié)，既體現(xiàn)行政問責的實際執(zhí)行效力，也反映行政問責制度本身完善與健全的程度”。目前行政問責官員復出的失范現(xiàn)狀主要包括：快速復出、神秘復出、無痛復出等，反映出我國行政問責制在制度的頂層設(shè)計和具體運行中存在的缺陷。要解決這些問題，就要加強和完善行政問責制度的執(zhí)行力和法制化構(gòu)建，形成對被問責官員的后續(xù)考察和監(jiān)督機制。

大部分學者都認為目前的行政問責已經(jīng)基本實現(xiàn)了制度化和法治化的目標，但是制度的建立是一個長期發(fā)展完善的過程，責任應該在怎樣的程度上被追究？近幾年學者越來越關(guān)注行政問責程序和執(zhí)行結(jié)果的合理有效，這關(guān)系到行政問責是否形成制度理性的關(guān)鍵，也是政府公信力的重要體現(xiàn)，影響公民對行政問責的參與和認同的直接感受。因此下一步的研究重點應該放在公民對行政問責過程參與的真實性和問責過程的透明性及對被問責官員的長效監(jiān)督上。

五、總結(jié)與討論

我國行政問責經(jīng)過十多年的發(fā)展，學者們基本認同在行政問責中應當注重問責多元主體的參與互動，重點是發(fā)揮人大和社會公民的積極作用，深入公民參與意識和行政人員的自律意識，并在國家層面上形成法律化和制度化的約束。但是一些學者也過分強調(diào)行政人員的權(quán)力約束，導致一些政府官員的消極殆政心理和群體性遮掩現(xiàn)象。在不斷發(fā)生的群體性事件和公共危機事件的演化和發(fā)展中，我們也看到了現(xiàn)有行政問責在具體實踐過程中的操作不足和漏洞，行政人員對責任的承擔缺少內(nèi)在的感知，因而導致責任約束過于被動，這都是我們在下一步的研究和實踐推進過程中要重點關(guān)注的問題。