陳旻暉
摘 要:筆者參與從事對非研究,對非洲問題和中非關(guān)系進(jìn)行了長期和深入的實(shí)踐和思考,現(xiàn)結(jié)合當(dāng)前非洲和平安全形勢、中非和平安全合作情況以及中國特色大國外交新要求,系統(tǒng)梳理了中國建設(shè)性參與非洲和平安全事務(wù)的新形勢、新理念、新實(shí)踐、新挑戰(zhàn)、新舉措。
關(guān)鍵詞:非洲;和平安全形勢;中非和平安全合作
中圖分類號:G64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號:1673-9132(2018)13-0187-04
DOI:10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.13.121
近年來,中國同非洲各領(lǐng)域合作日益深化,中國在非洲的人員越來越多,利益越來越大,中非合作的內(nèi)外環(huán)境也面臨新的挑戰(zhàn)。長期以來,中國積極推進(jìn)建設(shè)性參與非洲和平安全事務(wù)。新形勢下,中國建設(shè)性參與非洲和平安全事務(wù)必須符合中國特色大國外交要求,從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)和應(yīng)對。
進(jìn)入新世紀(jì)以來,非洲形勢不斷朝著積極方向發(fā)展,呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)和景象,具體如下。
(一)總體上,非洲保持和平、穩(wěn)定與發(fā)展局面,和平安全形勢顯著改觀
20世紀(jì)下半葉,特別是冷戰(zhàn)后初期,非洲一度是世界上戰(zhàn)亂爆發(fā)最頻繁、戰(zhàn)爭影響最嚴(yán)重的地區(qū)之一。但21世紀(jì)以來,非洲和安形勢發(fā)生了可喜的變化,極大地改變了世人關(guān)于“非洲是充滿戰(zhàn)亂、貧困大陸”的印象。絕大多數(shù)國家保持政局穩(wěn)定,“逢選必亂”“逢選易亂”現(xiàn)象大為緩解。軍事政變、武裝沖突、邊界糾紛等安全問題爆發(fā)的頻度、廣度和烈度均大幅下降,未對本地區(qū)形勢造成全局性影響。今后一段時(shí)期,非洲形勢有望保持向好態(tài)勢,這主要基于以下幾點(diǎn):
一是“求和平、謀發(fā)展”已成為非洲各界共識(shí)。非洲國家和政府充分吸取上世紀(jì)劇烈動(dòng)蕩的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),普遍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生作為頭等大事,把促進(jìn)民族融合、強(qiáng)化國家認(rèn)同、創(chuàng)造和諧環(huán)境作為施政優(yōu)先。2017年以來,除岡比亞、肯尼亞等個(gè)別國家出現(xiàn)爭議,絕大多數(shù)國家也順利完成大選和過渡。如津巴布韋總統(tǒng)穆加貝結(jié)束30年總統(tǒng)生涯,和平退位。這充分說明非洲“人心思穩(wěn)”,對多黨民主的訴求更趨理性、務(wù)實(shí),傾向于更具穩(wěn)定性的政府和延續(xù)性的政策,街頭暴力、違憲奪權(quán)等極端手段和有損國家穩(wěn)定大局的行徑越發(fā)不得人心。
二是非洲抵御戰(zhàn)亂沖突的內(nèi)生韌性不斷增強(qiáng)。在政治層面,多黨民主制在非洲基本確立并融入本土特色,選舉成為國家政權(quán)更迭的主要手段。非洲國家積極探索適合自身情況的發(fā)展道路,尋求自主解決自身問題之道取得積極進(jìn)展。在經(jīng)濟(jì)層面,當(dāng)前非洲迎來新一輪發(fā)展機(jī)遇期,經(jīng)濟(jì)多年保持5%以上較快增長,成為世界經(jīng)濟(jì)增長的新亮點(diǎn)。多數(shù)非洲國家大力推進(jìn)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)多元化進(jìn)程,基礎(chǔ)設(shè)施得到改善,人民生活有所提高,為非洲維持和平穩(wěn)定局面提供了重要物質(zhì)前提和保障。在社會(huì)層面,倡導(dǎo)融合、對話、包容的價(jià)值觀正回歸非洲社會(huì)主流,動(dòng)輒訴諸暴力或以極端方式發(fā)泄不滿的傾向得到有效抑制。
三是非洲集體安全機(jī)制逐步發(fā)揮作用。近年來,非盟、非洲次區(qū)域組織和非洲國家積極踐行“非洲人以非洲方式解決非洲問題”,大力推進(jìn)非洲集體安全機(jī)制建設(shè),沖突預(yù)防、解決和沖突后重建等環(huán)節(jié)并重,政治、軍事、外交和經(jīng)濟(jì)手段并用,取得了積極成效。當(dāng)前,非盟正著力組建一支相當(dāng)規(guī)模的常備軍和危機(jī)應(yīng)對快速反應(yīng)部隊(duì),地區(qū)組織在推動(dòng)熱點(diǎn)問題和平解決中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。2017年初,非盟、西共體成功化解岡比亞大選風(fēng)波即是成功案例。西非五國、薩赫勒地區(qū)五國等組建“聯(lián)合部隊(duì)”,集合力量打擊“博科圣地”“伊斯蘭馬格里布基地組織”等恐怖勢力。非洲將繼續(xù)加強(qiáng)自主維和維穩(wěn)能力建設(shè),進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“安全獨(dú)立”。
四是國際大環(huán)境總體有利于非洲穩(wěn)定。同冷戰(zhàn)期間兩大陣營在非洲爭奪和博弈不同,和平、發(fā)展、合作、共贏已成為國際潮流,國際關(guān)系民主化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn),支持非洲維和維穩(wěn)已是各方共識(shí)。包括中國在內(nèi)的新興市場國家快速發(fā)展,增強(qiáng)了世界和平與發(fā)展的正義力量,非洲維護(hù)自身和平穩(wěn)定的努力得到更多聲援和支持。
(二)局部上,非洲熱點(diǎn)問題時(shí)有發(fā)生,非洲形勢中的不確定性和不穩(wěn)定性仍然存在
近年來,非洲局部動(dòng)蕩仍起伏難平。南蘇丹問題久拖不決,馬里和平進(jìn)程充滿波折?!安┛剖サ亍薄吧嘲筒肌薄耙了固m馬格里布基地組織”等恐怖組織頻頻發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。索馬里海盜問題尚未徹底解決,幾內(nèi)亞灣海盜日趨活躍。東部和南部非洲受厄爾尼諾現(xiàn)象影響發(fā)生嚴(yán)重旱澇災(zāi)害。當(dāng)前非洲和安形勢面臨的不穩(wěn)定因素主要包括:
一是制約非洲和平安全的根源性問題短期難以消除。非洲民族部族、宗教派系眾多,歷史淵源及恩怨情仇盤根錯(cuò)節(jié)。非洲熱點(diǎn)問題往往牽扯復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素,其形成有著長期歷史過程,解決起來也不是“一日之功”。此外,非洲國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一,工業(yè)化進(jìn)程落后,對外依賴嚴(yán)重的問題仍普遍存在,非洲實(shí)現(xiàn)自主可持續(xù)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。貧困和欠發(fā)展仍是非洲面臨的主要難題,為非洲持久和平構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
二是傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題交織增加非洲和平安全復(fù)雜性。利比亞戰(zhàn)爭后形成的權(quán)力真空使利成為非洲恐怖主義“溫床”,非洲恐怖組織趁勢坐大、多點(diǎn)開花,形成了一條以薩赫勒地區(qū)為中心,北有“伊斯蘭馬格布里基地組織”,東有“沙巴布”,西有“博科圣地”的非洲“動(dòng)蕩弧”,成為危及地區(qū)安全形勢的夢魘。盡管當(dāng)前非洲恐怖組織在區(qū)內(nèi)外國家打擊下實(shí)力銳減,但仍有較強(qiáng)活動(dòng)能力,近年在利比亞、喀麥隆、突尼斯、索馬里、馬里、埃及等國接連發(fā)動(dòng)惡性恐襲事件。此外,非洲跨國犯罪、海上安全問題日益突出。近年非洲遭遇近30年來最嚴(yán)重旱澇災(zāi)害,引發(fā)大規(guī)模饑荒,2014年西非埃博拉疫情演變成引發(fā)全球關(guān)注的公共衛(wèi)生危機(jī),這些非傳統(tǒng)安全因素進(jìn)一步增加了非洲國家和國際社會(huì)解決非洲和安問題的難度。
三是一些外部勢力為非洲熱點(diǎn)問題“火上澆油”。近年來,一些域外國家為實(shí)現(xiàn)自身私利,不顧非洲國家反對,武力干預(yù)地區(qū)熱點(diǎn)問題,結(jié)果是越搞越亂,利比亞就是一個(gè)血淋淋的教訓(xùn)??ㄔ普?quán)被暴力推翻后,利比亞并沒有迎來有關(guān)國家許諾的“和平、民主與繁榮”,反而陷入了無休止的戰(zhàn)亂和無政府狀態(tài)。利比亞溢出效應(yīng)對非洲和平安全形勢也造成深層次負(fù)面影響。
2017年,黨的十九大勝利召開,明確了進(jìn)入新時(shí)代的中國外交應(yīng)當(dāng)努力的方向和目標(biāo),即推動(dòng)構(gòu)建新型國際關(guān)系、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,呼吁各國人民同心協(xié)力,建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。“持久和平”就是要跳出冷戰(zhàn)思維,擺脫強(qiáng)權(quán)政治的陰影,堅(jiān)持相互尊重、平等協(xié)商、和睦共處,尋求持久和平與安寧?!捌毡榘踩本褪且珜?dǎo)樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)安全的新觀念,推動(dòng)以對話解決爭端,以協(xié)商化解分歧,合力消除安全威脅,謀求共同安全。
中國是非洲和平安全事業(yè)的積極參與者、推動(dòng)者和貢獻(xiàn)者,主要出于以下幾點(diǎn)考慮:首先,這是中國積極履行大國責(zé)任的體現(xiàn)。中國參與非洲和平安全事務(wù),是希望發(fā)揮中非友好的作用,為處理非洲問題帶來中國聲音和中國方案,履行中國作為安理會(huì)常任理事國和負(fù)責(zé)大國的責(zé)任和義務(wù)。其次,這是對非洲國家強(qiáng)烈愿望的積極回應(yīng)。近年來,非洲多國提出希望同中國加強(qiáng)和安領(lǐng)域合作,應(yīng)對安全挑戰(zhàn),希望中國在非洲和平安全事務(wù)中發(fā)揮更大作用。作為非洲的好朋友、好伙伴、好兄弟,我們理應(yīng)在發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上、在力所能及的范圍內(nèi)積極支持非洲維護(hù)和平與穩(wěn)定的努力。再次,這是維護(hù)中非共同利益和中國自身利益的現(xiàn)實(shí)需要。中國和非洲是命運(yùn)共同體和利益共同體。中國已連續(xù)9年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國。中國對非各類投資超過1000億美元。中國在非洲企業(yè)已經(jīng)超過3100家,人員超過100萬。中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)宣布的600億美元資金支持將帶動(dòng)更多中國資金、企業(yè)和人員走進(jìn)非洲。非洲和平穩(wěn)定不僅關(guān)乎非洲切身利益,也直接影響中非合作,影響中國的重大經(jīng)濟(jì)和安全關(guān)切。
近年來,中國不斷加強(qiáng)通非洲國家和地區(qū)組織開展和平安全合作,從以下幾方面為非洲和平安全事業(yè)作出了自己的貢獻(xiàn)。
一是積極參與聯(lián)合國在非維和行動(dòng)。中國是安理會(huì)五常中向非洲派遣維和人員數(shù)量最多的國家,也是世界第二大維和經(jīng)費(fèi)貢獻(xiàn)國?,F(xiàn)有2000多名中國維和人員在馬里、南蘇丹、剛果(金)東部等6個(gè)非洲任務(wù)區(qū)執(zhí)行聯(lián)合國維和任務(wù)。2009年起,中國開始在亞丁灣、索馬里海域開展護(hù)航行動(dòng),迄已派出26批艦艇編隊(duì),為6400多艘中外船只護(hù)航。2016年,中國有3名維和人員在馬里、南蘇丹犧牲,為非洲和平安全事業(yè)付出寶貴生命。
二是加強(qiáng)同非盟、非洲次區(qū)域組織和非洲國家和安事務(wù)合作,重點(diǎn)支持非方維和、維穩(wěn)能力建設(shè)。2015年9月,習(xí)近平主席在聯(lián)合國維和峰會(huì)上宣布,中國將在未來5年內(nèi)向非盟提供總額為1億美元的無償軍事援助,以支持非洲常備軍和危機(jī)應(yīng)對快速反應(yīng)部隊(duì)建設(shè)。中國還通過雙邊渠道向非洲國家提供力所能及的幫助,支持非洲國家提升國防、維和、維穩(wěn)能力。
三是加大對非洲熱點(diǎn)問題的斡旋力度。中國利用各種場合加強(qiáng)同非洲國家協(xié)調(diào)配合,積極推動(dòng)索馬里、南蘇丹、剛果(金)、布隆迪問題等非洲熱點(diǎn)妥善解決。中國外交部長王毅訪問非洲時(shí),多次就熱點(diǎn)問題進(jìn)行斡旋,2015年訪問蘇丹期間出席中方倡議召開的“支持伊加特南蘇丹和平進(jìn)程專門磋商”。中國于2007年專門設(shè)立中國政府非洲事務(wù)特別代表一職,積極開展穿梭外交,努力為調(diào)解非洲熱點(diǎn)問題、促進(jìn)有關(guān)國家及地區(qū)的和平穩(wěn)定貢獻(xiàn)自己的力量。
四是在聯(lián)合國等多邊場合為非洲仗義執(zhí)言。在安理會(huì)討論制裁津巴布韋、國際刑事法院審判肯尼亞領(lǐng)導(dǎo)人等問題上,中國堅(jiān)持正義立場,全力維護(hù)非洲國家的尊嚴(yán)和重大利益。2016年4月,中國任聯(lián)合國安理會(huì)輪值主席期間倡議舉行了幾內(nèi)亞灣海盜問題公開辯論會(huì),呼吁國際社會(huì)關(guān)注非洲面臨的和安挑戰(zhàn)。2017年7月,中國作為安理會(huì)輪值主席國,倡議召開“加強(qiáng)非洲和平與安全能力建設(shè)”公開辯論會(huì),呼吁國際社會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對非洲和平與安全能力建設(shè)的支持力度。
五是幫助非洲消除沖突根源。中國通過不斷加大對非洲的支持與投入,開展互利合作,幫助非洲國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。2015年中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上,中方宣布未來三年重點(diǎn)實(shí)施中非“十大合作計(jì)劃”并為此提供600億美元資金支持。“十大合作計(jì)劃”高度契合非洲《2063年議程》確定的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域,其核心內(nèi)容即以工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化合作為牽引,以產(chǎn)業(yè)對接和產(chǎn)能合作為重點(diǎn),優(yōu)先幫助非洲破解基礎(chǔ)設(shè)施滯后、人才不足、資金短缺三大發(fā)展瓶頸,重點(diǎn)解決就業(yè)、糧食安全、健康三大民生問題,助力非洲實(shí)現(xiàn)持久和平和自主可持續(xù)發(fā)展,幫助非洲從根源上消除引發(fā)地區(qū)沖突和局勢動(dòng)蕩的因素。
大力推進(jìn)中非和平與安全合作,為中非合作營造安全環(huán)境,符合中國同非洲的共同利益,但在具體合作中也面臨一些挑戰(zhàn):
從中國自身來看:第一,思想觀念有時(shí)跟不上。國內(nèi)有一些民眾認(rèn)為非洲距中國遙遠(yuǎn),事不關(guān)己高高掛起。第二,機(jī)制體制跟不上。應(yīng)急反應(yīng)能力仍然不足,迅速調(diào)集兵力和派遣到位的能力需要進(jìn)一步提高。第三,資源手段跟不上。中國對非洲和平與安全領(lǐng)域總體投入仍難以滿足維護(hù)國家利益需要和非洲國家期待。第四,人員配備捉襟見肘。駐外專業(yè)軍事交往人才相對不夠,國內(nèi)擅長國際調(diào)停和政治斡旋的人才相對不足。
從非洲方面看:首先,當(dāng)前非洲和平與安全形勢正步入新世紀(jì)以來較復(fù)雜的演變階段,傳統(tǒng)熱點(diǎn)問題與非傳統(tǒng)安全問題相互作用。雖然和平、穩(wěn)定、發(fā)展仍是非洲形勢的主流,但局部動(dòng)蕩時(shí)有發(fā)生,恐怖主義襲擊、綁架、海盜、社會(huì)治安、疾病等非傳統(tǒng)安全因素突出。非洲形勢中的不穩(wěn)定不確定因素增多,增添了中國推進(jìn)對非合作、維護(hù)自身利益的安全風(fēng)險(xiǎn)。其次,在處理非洲熱點(diǎn)問題上,非洲國家集體干預(yù)勢頭增強(qiáng),與中國不干涉內(nèi)政原則形成沖突。
從國際對非合作層面看:特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后,重心完全不在非洲。英國和法國也趨于謹(jǐn)慎。西方國家雖然對非投入有所減少,但對非價(jià)值觀外交攻勢增強(qiáng),在非洲和平安全問題上轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和壓力,增添中非合作的難度。中國同西方國家在處理一些非洲熱點(diǎn)問題上存在分歧,部分西方媒體炒作中非和安合作為“中國威脅或干涉非洲”等,讓中國吃“啞巴虧”。
中國加大建設(shè)性參與非洲和平與安全事務(wù),是一項(xiàng)“戰(zhàn)略投資”和系統(tǒng)工程,是推進(jìn)中國特色大國外交的“必修課”,需堅(jiān)持如下原則:第一,加強(qiáng)對非和平安全合作與保護(hù)在非利益相結(jié)合。通盤考慮和安排中國在非經(jīng)貿(mào)合作與防務(wù)安全合作,為中國在非洲延伸發(fā)展利益保駕護(hù)航。第二,維護(hù)中國在非利益與為非洲和平安全作貢獻(xiàn)相結(jié)合。要牢固樹立“幫非洲就是幫自己”的思想,更加重視非方在和平與安全領(lǐng)域的愿望和訴求,幫助非洲提高自主解決問題的能力,爭取非洲更好的支持與配合。第三,加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)置與堅(jiān)持量力而行相結(jié)合。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃。同時(shí)加緊開展相關(guān)政策、理論、法規(guī)研究,并做好媒體應(yīng)對預(yù)案。
具體建議為以下幾點(diǎn):
一是落實(shí)好對非盟軍援承諾,支持非洲建設(shè)常備軍和快反部隊(duì)。積極落實(shí)習(xí)近平主席宣布的5年內(nèi)向非盟提供1億美元軍事援助的舉措,結(jié)合同非洲國家雙邊和安合作,加大對非洲常備軍和快反部隊(duì)的支持力度。
二是以推進(jìn)吉布提后勤保障建設(shè)為抓手,探討塑造在非安全東、西翼。配合“一帶一路”計(jì)劃,同更多非洲國家開展安全和補(bǔ)給等合作。幫助幾內(nèi)亞灣地區(qū)國家開展海上應(yīng)急處置和執(zhí)法培訓(xùn)。
三是將中非和平安全合作同中非產(chǎn)能合作相結(jié)合,打造維護(hù)中國在非安全和利益的延伸臂膀。重點(diǎn)加強(qiáng)同產(chǎn)能合作對象國軍隊(duì)、警察、海關(guān)、稅務(wù)、邊防、移民等強(qiáng)力部門交流合作,幫助非洲國家提高維和、維穩(wěn)、反恐能力,使之成為中國維護(hù)在非洲機(jī)構(gòu)和人員安全利益的延伸臂膀。
四是加強(qiáng)對非和平安全理念輸出和智力支持。發(fā)揮中國政府非洲事務(wù)特別代表作用,對地區(qū)熱點(diǎn)問題加大預(yù)防性介入,發(fā)出中國聲音,提出中國方案,同非洲國家分享有中國特色的沖突預(yù)防、應(yīng)對和沖突后重建方案。
五是加強(qiáng)對非洲不同熱點(diǎn)問題的個(gè)案跟蹤和研究,及時(shí)掌握更多動(dòng)態(tài)和基礎(chǔ)信息。鼓勵(lì)學(xué)界和智庫加強(qiáng)對非洲和平與安全形勢總體性研究,密切關(guān)注不同熱問題關(guān)聯(lián)互動(dòng)及其對非洲地區(qū)安全形勢、一體化進(jìn)程、大國對非戰(zhàn)略調(diào)整的影響。密切關(guān)注非洲國家政局變化對其他非洲國家的影響。
六是加大參與非洲熱點(diǎn)問題的解決。統(tǒng)籌做好預(yù)防性外交、應(yīng)急外交和公共外交。高舉維穩(wěn)、促和旗幟,堅(jiān)持客觀、公正立場,展現(xiàn)中國在非洲和平與安全事務(wù)中的獨(dú)特影響力。積極支持非洲自主解決地區(qū)熱點(diǎn)問題的努力,加強(qiáng)同有關(guān)各方特別是非盟、非洲主要次區(qū)域組織、地區(qū)大國的溝通協(xié)調(diào),增進(jìn)雙方在解決非洲熱點(diǎn)問題上的共識(shí)與互信。
七是擴(kuò)大中國政策理念在非洲的影響力。要增加同非洲國家和地區(qū)組織的交流與互動(dòng),積極宣傳中國和平發(fā)展、構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運(yùn)共同體的理念。多做增信釋疑工作,積極探索雙方在非洲熱點(diǎn)問題上加強(qiáng)合作的有效方式。加大公共外交力度,研究在“中非聯(lián)合研究交流機(jī)制”框架下舉辦機(jī)制化的非洲和平安全問題研討會(huì)等。
目前看,未來一段時(shí)間,非洲將繼續(xù)保持求和平、謀發(fā)展、促安全的強(qiáng)勁勢頭,總體維持和平穩(wěn)定,發(fā)展趨勢持續(xù)向好,但非洲政治安全形勢中的不穩(wěn)定、不確定性依然存在。非洲與中國加強(qiáng)全面戰(zhàn)略合作的愿望將更加強(qiáng)烈。2018年,中非將舉行新一屆中非合作論壇峰會(huì),同2015年兩屆峰會(huì)成果疊加,中非各領(lǐng)域合作,尤其是和平安全合作有望產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)。中非關(guān)系發(fā)展依然機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,但機(jī)遇大于挑戰(zhàn),新時(shí)代的中國特色大國對非外交將大有可為。
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