我國(guó)農(nóng)村土地銀行發(fā)展的實(shí)踐與思考

唐玲玲 陳薪竹 龍立

摘要：土地銀行作為一項(xiàng)在我國(guó)試行的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式，被譽(yù)為破解“三農(nóng)”問(wèn)題的必由之路。借鑒西方土地銀行模式，我國(guó)各地陸續(xù)展開了一些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的試點(diǎn)。其中，湖南省長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)縣鵲山村于2014年開展的土地合作經(jīng)營(yíng)模式，較好地實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序合作和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。本文通過(guò)對(duì)鵲山村實(shí)施的土地銀行模式進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，嘗試對(duì)我國(guó)土地銀行的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探索性研究，以期發(fā)掘一條我國(guó)農(nóng)村土地銀行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的新路徑，豐富我國(guó)土地金融理論體系，為“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的土地制度的改革提供理論依據(jù)和政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；土地銀行；鵲山模式

土地作為生產(chǎn)要素中的一個(gè)重要組成部分，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本資料。自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)就已經(jīng)明確了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán)，但自改革開放和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快之后，越來(lái)越多的農(nóng)民開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的工作，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)閑置，土地細(xì)碎化和土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題凸顯。以湖南省寧鄉(xiāng)縣大成橋鎮(zhèn)鵲山村為例，2014年全村4205畝田地中，一季稻占80%，雙季稻不到20%，還有90多畝田地拋荒，“有田無(wú)人種”的問(wèn)題很普遍。同時(shí)，2015年鵲山村新增在籍人口中有849人沒(méi)有分到田地，涉及600余戶，占全村總戶數(shù)的50%以上，“有人無(wú)田種”問(wèn)題也與日俱增。

借鑒西方土地銀行模式，我國(guó)各地陸續(xù)展開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)。其中， 湖南鵲山村于2014年開展的土地合作經(jīng)營(yíng)模式，較好地實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序合作和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

一、 “鵲山村土地銀行發(fā)展模式”分析

（一）鵲山村簡(jiǎn)介

鵲山村位于寧鄉(xiāng)中部，全村共有人口4182人，村域面積6.31平方公里，耕地面積4295.81畝，人均耕地面積1畝，是一個(gè)以水稻種植為主的自然農(nóng)業(yè)村。村域范圍內(nèi)各類企業(yè)很少，集體經(jīng)濟(jì)收入嚴(yán)重不足，長(zhǎng)期依賴上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。2014年以前，鵲山村大量青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在家從事農(nóng)業(yè)種植的大多都是50—70歲的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨后繼無(wú)人的困境，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平停滯不前。

（二）鵲山村土地銀行發(fā)展模式詳解

自1995年分田到戶后，鵲山村開始實(shí)行30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。近年來(lái)，鵲山村積極探索土地合作，以俄山大壩的自然資源帶動(dòng)周邊各類土地成片整體包裝，進(jìn)行“水地合一”的休閑農(nóng)業(yè)等長(zhǎng)線投資綜合開發(fā)，推動(dòng)由單一的水稻種植向特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、水上娛樂(lè)、水果采摘、民宿旅游、花卉苗木等高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。目前，鵲山村實(shí)現(xiàn)了全村土地合作經(jīng)營(yíng)，初步形成了“土地合作社（土地銀行）+生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司+職業(yè)農(nóng)民+服務(wù)體系”的新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，打造了具有鵲山特色的土地合作經(jīng)營(yíng)新模式。

1.組織結(jié)構(gòu)

鵲山土地銀行以土地合作社的名義進(jìn)行工商登記，由村民委員會(huì)主導(dǎo)成立土地合作社，經(jīng)過(guò)全村住戶簽字確認(rèn)后將全村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸集起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序合作和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。到2015年1月，全村進(jìn)行土地丈量并建立了系統(tǒng)的紙質(zhì)檔案和電子檔案，并統(tǒng)一進(jìn)行了歸檔，實(shí)現(xiàn)村民土地權(quán)益的“認(rèn)證”。土地合作社（土地銀行）下設(shè)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)（如圖1），理事會(huì)負(fù)責(zé)土地合作社（土地銀行）的規(guī)劃發(fā)展、重大決策等事項(xiàng)；監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督國(guó)家糧食直補(bǔ)、保底分紅和二次分紅的到位。

土地合作社（土地銀行）將土地歸集后，將土地具體規(guī)劃劃片，再由鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式承包給其他專業(yè)合作社以及生產(chǎn)大戶等。

鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心以股份有限公司的形式成立，即寧鄉(xiāng)營(yíng)健農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，致力于集中入股村民的資金以購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備如稻谷烘干機(jī)等，并為土地承包者提供各項(xiàng)農(nóng)業(yè)服務(wù)，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工使其適銷對(duì)路，更好服務(wù)于從土地銀行流轉(zhuǎn)出去的土地相關(guān)項(xiàng)目的開展，打造“公司+合作社+職業(yè)農(nóng)民+基地+現(xiàn)代服務(wù)體系+互聯(lián)網(wǎng)”為發(fā)展路徑模式的服務(wù)平臺(tái)（如圖2）。該中心占地17畝，總投資600萬(wàn)元，公司于2016年1月成立，由鵲山村54位村民入股，并推選7位股東進(jìn)行管理，注冊(cè)資本為人民幣2000萬(wàn)元。

2.運(yùn)營(yíng)管理

（1）人員參與和退出

村民以地入股土地銀行，與鵲山村土地合作社（土地銀行）簽訂土地合作經(jīng)營(yíng)合同書，確認(rèn)經(jīng)營(yíng)方式、價(jià)款支付方式、時(shí)間等。

土地合作社（土地銀行）的管理人員由入股村民推舉擔(dān)任，并定期輪換。鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的管理人員由各專業(yè)合作社的股東投票選舉，選出7個(gè)代表股東，7個(gè)代表股東實(shí)行定期更換制度。

（2）利潤(rùn)分配

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心通過(guò)向承包土地經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)大戶和專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司提供各種農(nóng)業(yè)服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品加工對(duì)接市場(chǎng)盈利，其所獲利潤(rùn)分配至以下三個(gè)主體：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心占比50%，土地合作社（土地銀行）占比20%，村委會(huì)占比30%。

歸屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心的50%的收益，通過(guò)寧鄉(xiāng)營(yíng)健土地發(fā)展有限公司集中分配給下屬的各專業(yè)合作社等。歸屬于土地銀行的20%的利潤(rùn)對(duì)入股農(nóng)民實(shí)行“二次分紅”，第一次即保底分紅，按全村各農(nóng)戶分田人口數(shù)為基數(shù)，“有人有田種”每年300元/人；“有人無(wú)田種”和“有田無(wú)人種”的情況均按150元/人發(fā)放。第二次為結(jié)算分紅，土地合作社（土地銀行）每年進(jìn)行結(jié)算，三年后對(duì)盈余進(jìn)行分配（如圖3）。村委會(huì)將30%的收益用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)等工作。

二、鵲山村土地銀行存在的問(wèn)題

（一）定位不明，缺乏規(guī)范管理

鵲山村土地銀行的作用實(shí)際是通過(guò)土地合作社來(lái)完成的，目前我國(guó)對(duì)這類土地銀行還沒(méi)有明確的法律界定，因此這些承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的土地銀行并不是真正獲得法律認(rèn)可的銀行類金融機(jī)構(gòu)，不受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，難以真正進(jìn)入土地交易市場(chǎng)進(jìn)行金融業(yè)務(wù)擴(kuò)展。

此外，鵲山村土地銀行是以村委會(huì)為代表的村民自治組織牽頭，其主要工作人員是由村委會(huì)或村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作組織的工作人員兼任，沒(méi)有形成一種現(xiàn)代企業(yè)制度。體現(xiàn)在財(cái)務(wù)管理制度方面，土地銀行的財(cái)會(huì)人員主要從事記賬工作，而在資金籌集運(yùn)用、資金成本管理、財(cái)務(wù)分析預(yù)測(cè)等方面有很大欠缺。隨著農(nóng)村土地銀行的發(fā)展壯大，政府直接參與到農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營(yíng)管理和利潤(rùn)分配之中是不合理的[1]。這種“政企不分”的性質(zhì)且沒(méi)有統(tǒng)一的外部監(jiān)管機(jī)制，極易滋生“官僚主義”，產(chǎn)生各種糾紛或矛盾，造成不良后果。

（二）功能業(yè)務(wù)有待完善

國(guó)外比較完備的土地銀行功能業(yè)務(wù)包括土地轉(zhuǎn)讓、租賃、開發(fā)利用、抵押貸款、土地債券化等相關(guān)的信用和中介服務(wù)。鵲山村土地銀行單純經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，雖然解決了土地碎片化問(wèn)題，將土地化零為整以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但功能過(guò)于單一，只有完善功能業(yè)務(wù)才能提高土地資本化效率。

（三）投資支出與收益不對(duì)等

鵲山村用于購(gòu)買平整土地、增肥土地所用的機(jī)器設(shè)備及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備資金支出較大，且收益慢、風(fēng)險(xiǎn)高，資金鏈不穩(wěn)定，增加了流轉(zhuǎn)成本。同時(shí)，按照鵲山村對(duì)全村土地的規(guī)劃，需要建設(shè)觀光游道、印象花海產(chǎn)業(yè)基地、無(wú)公害蔬菜基地、水果采摘基地、高產(chǎn)水稻示范基地、金家民宿等，但目前鵲山村僅完成“鵲山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”和部分“蝦稻田”基地建設(shè)。其中，“蝦稻田”基地分三塊區(qū)域，目前僅一處在建，已費(fèi)時(shí)2年，投入資金800多萬(wàn)元，收益僅為每畝5000元。

目前的初始資金來(lái)源主要是政府補(bǔ)貼、集體投資等。其中，政府補(bǔ)貼以發(fā)放耕保金、糧食補(bǔ)貼為主，農(nóng)民則以土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)入股。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短期收益不明顯、資金回籠較慢，不利于土地銀行的發(fā)展。

（四）法律制度不完善，風(fēng)險(xiǎn)防范不健全

目前我國(guó)并沒(méi)有專門針對(duì)土地銀行的法規(guī)制度，對(duì)于把土地產(chǎn)權(quán)作為要素流轉(zhuǎn)無(wú)據(jù)可循，即使一些法律法規(guī)如《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》等有相應(yīng)涉及但并不明確，也不完全適用于土地銀行的發(fā)展。如《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，從一定程度上表明國(guó)家立法保護(hù)土地使用權(quán)人的合法處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的態(tài)度，暗含了抵押這一土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的合法性和可行性[2]。但是，國(guó)家相關(guān)立法并未對(duì)土地承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押權(quán)和物權(quán)有明確規(guī)定，使得土地銀行目前只能在有限的尺度內(nèi)開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。

土地流轉(zhuǎn)讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，一旦受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的大戶或者專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)不善，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。我國(guó)先后出現(xiàn)過(guò)多起因大規(guī)模流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致耕地拋荒和農(nóng)民矛盾的問(wèn)題。

三、規(guī)范發(fā)展土地銀行的對(duì)策建議

（一）建立自上而下的組織體系

我國(guó)農(nóng)村可以建設(shè)自上而下的土地銀行服務(wù)體系，包括中央土地銀行、地方土地銀行和基層土地銀行[3]。中央土地銀行是最高管理機(jī)構(gòu)，地方土地銀行負(fù)責(zé)執(zhí)行中央土地銀行政策，基層土地銀行負(fù)責(zé)連接農(nóng)戶與承包方。同時(shí)，中央土地銀行和地方土地銀行具有對(duì)下屬機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查義務(wù)。土地銀行應(yīng)作為獨(dú)立法人，按照現(xiàn)代化的公司治理結(jié)構(gòu)組建，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)中積極與地方政府合作，在政府引導(dǎo)下設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)規(guī)則及交易程序，引入政府資金及政策支持，增加土地銀行社會(huì)公信力。

（二）建立“農(nóng)發(fā)行+信用社”新模式

這一模式較為符合中國(guó)特色，具體架構(gòu)是將農(nóng)村信用社的“抵押貸款”試點(diǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到土地銀行，而土地銀行又掛靠在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行[4]。目前我國(guó)的農(nóng)村土地銀行沒(méi)有抵押貸款這一金融職能，因此無(wú)法開展真正的土地銀行業(yè)務(wù)?，F(xiàn)有的農(nóng)地抵押貸款的試點(diǎn)為農(nóng)村信用社，因?yàn)樾庞蒙缇W(wǎng)點(diǎn)較多，且與村集體又經(jīng)常性地業(yè)務(wù)來(lái)往，但信用社區(qū)域商業(yè)化，不利于監(jiān)管，因此可以將抵押貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村土地銀行。同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行與土地銀行均為政策性金融機(jī)構(gòu)，但農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)不針對(duì)個(gè)人，且網(wǎng)點(diǎn)較少，因此可以將具有流轉(zhuǎn)中介職能的農(nóng)村土地銀行掛靠在農(nóng)發(fā)行，使其功能更加完善。目前我國(guó)各類土地信用合作社很好地詮釋了這一設(shè)想。

（三）建立健全服務(wù)監(jiān)管體系

土地銀行制度的完善應(yīng)該形成“村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、區(qū)縣有網(wǎng)絡(luò)、省市有組織”的各級(jí)服務(wù)監(jiān)管體系，為土地流轉(zhuǎn)提供政策宣傳、信息咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)管、法律仲裁等服務(wù)。應(yīng)加大各類農(nóng)業(yè)信息的發(fā)布和宣傳力度，將科研院校、農(nóng)機(jī)推廣機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)公司、合作社等緊密結(jié)合，或聯(lián)系一些大型的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)組織洽談，與合作社建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，使農(nóng)產(chǎn)品適銷對(duì)路，解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的后顧之憂。同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)管力度，加強(qiáng)對(duì)承租方經(jīng)濟(jì)能力和誠(chéng)信度的審查，防止出現(xiàn)承租方為了套取國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而假意承租，卻在農(nóng)民土地實(shí)際流轉(zhuǎn)之后又發(fā)生撂荒的情況，保證國(guó)家的支農(nóng)資金用到實(shí)處，防止腐敗和各類違法違規(guī)的事件發(fā)生，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）完善法律制度，加強(qiáng)政策引導(dǎo)

國(guó)家要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地流轉(zhuǎn)等方面的立法，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依，具體體現(xiàn)為土地銀行章程、合同范本，同時(shí)使土地銀行的經(jīng)營(yíng)管理制度化。各省份可以結(jié)合本省的實(shí)際情況出臺(tái)一些地方性法規(guī)，各村也要實(shí)事求是、因地制宜，充分發(fā)揮基層主動(dòng)性。政府也應(yīng)創(chuàng)新制度和政策，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具體辦法等，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融產(chǎn)品以拓寬土地銀行融資渠道，通過(guò)財(cái)政直補(bǔ)資金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等方式對(duì)土地銀行貸款提供擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。除此之外，還要賦予土地銀行更多的政策權(quán)限，支持其參與和承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許財(cái)政資金投入形成資產(chǎn)交由土地銀行管理，提升農(nóng)村土地規(guī)劃服務(wù)。創(chuàng)新搭建政府引導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，突出政府在流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)中引導(dǎo)作用的同時(shí)，確立土地銀行的社會(huì)公信力[5]。

（五）創(chuàng)新農(nóng)貸模式，購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村貸款模式，針對(duì)不同情況提供多元化的信貸模式。如針對(duì)單一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以提供原來(lái)的小額貸款方式。但對(duì)于新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物及農(nóng)副產(chǎn)品的加工等需求資金量大、時(shí)間長(zhǎng)、技術(shù)要求高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)該提供金額大、期限長(zhǎng)、利率較低并且穩(wěn)定的貸款模式，使農(nóng)村貸款的金融服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求相匹配，解決資金的后顧之憂。同時(shí)，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，鼓勵(lì)發(fā)展針對(duì)土地合作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，有助于降低規(guī)模經(jīng)營(yíng)的自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升土地銀行的發(fā)展空間。

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（作者單位：湖南商學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：欣文