我國金融消費者權(quán)益保護工作現(xiàn)狀及對策建議

劉杰 黃滟秋 周學(xué)貞

（中國人民銀行內(nèi)江市中心支行 四川內(nèi)江 641199 中國人民銀行成都分行 四川成都 610041）

一、金融消費者的概念解析

（一）金融實務(wù)與法制層面的概念剖析

伴隨著金融與現(xiàn)代科技日新月異的發(fā)展，金融產(chǎn)品也漸趨多樣化，“金融消費者”這個專有名詞也在金融市場、政策法規(guī)層面屢次出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，明確金融消費者的概念應(yīng)當(dāng)從金融實務(wù)層面與法制層面兩個方面進行剖析。

1.金融實務(wù)層面。要厘清何為金融消費者，應(yīng)當(dāng)先了解什么是金融資產(chǎn)與金融市場，經(jīng)濟市場有買方、有賣方，金融市場亦是如此。金融市場是指買賣交易各種金融資產(chǎn)的市場，而金融資產(chǎn)屬于無形資產(chǎn)的一種，是由他方收取現(xiàn)金或關(guān)于某一資產(chǎn)的合同權(quán)利，不具有物理外觀，當(dāng)發(fā)生交易行為時，賣方已經(jīng)通過一定的外在形式表現(xiàn)該權(quán)利，這種權(quán)利不一定以書面方式呈現(xiàn)，也可以以電子賬單記錄方式表現(xiàn)。筆者認(rèn)為金融市場的范圍包括銀行市場、資本市場、期貨與相關(guān)金融衍生性商品市場以及保險市場等，通過金融資產(chǎn)與金融市場的交互運作，并提供適當(dāng)?shù)慕灰讬C制，增加資金的流動性，賣方可以通過募集資金進行融資、投資賺取利益，買方可以期待金融資產(chǎn)剩余，使手中可余的資產(chǎn)獲利，這樣的買賣關(guān)系即是經(jīng)濟學(xué)理論中的消費者與生產(chǎn)者，而賣方即是金融產(chǎn)品的生產(chǎn)者，而買方即是金融資產(chǎn)的消費者，即金融消費者。

2.法制層面。在我國相關(guān)的法律中，《中國人民銀行金融消費者權(quán)益保護實施辦法》將金融消費者概念定義為購買、使用金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人。而最新修訂的《消費者權(quán)益保護法》對消費者的概念作了規(guī)定，新增了增強經(jīng)營者義務(wù)、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)消費等新的消費方式等內(nèi)容。在完善消費者權(quán)益保護制度的同時，在第18條和第28條中也就金融經(jīng)營者的安全保障義務(wù)和說明義務(wù)進行了相應(yīng)的說明。

隨著國際領(lǐng)域?qū)οM者權(quán)益保護力度的逐步加大，許多國家、地區(qū)或者相應(yīng)的國際組織也逐步在將金融消費者作為獨立的群體進行保護，紛紛建立金融消費者權(quán)益保護組織，并形成判例與立法例。如美國為了應(yīng)對金融危機，參、眾議院于2010年通過了《多德——弗蘭克華爾街改革及消費者保護法案》，此法涉及金融業(yè)各個領(lǐng)域，除了為防范金融體系系統(tǒng)風(fēng)險的改革外，也增加了金融消費者保護的規(guī)范；2011年世界銀行針對金融消費者保護提出了“良好運行”的建議稿，從保護機構(gòu)、具體的信息披露內(nèi)容、糾紛解決機制、保證框架與償付不能等方面構(gòu)建了銀行業(yè)實務(wù)運行中對金融消費者權(quán)益保護的機制①具體內(nèi)容包括消費者保護機構(gòu)、資訊揭露與銷售實務(wù)、客戶賬戶的處理與維護、隱私與資料保護、紛爭解決機制、消費者自我保護能力以及競爭與消費者保護等八個方面的實務(wù)運行建議。。英國2000年《金融服務(wù)與市場法》首次明確規(guī)定“金融消費者”這一概念，強化了對金融領(lǐng)域消費者的權(quán)益保護。此外，澳大利亞、歐盟也分別就金融消費者保護進行了部分規(guī)定②如澳大利亞2001年《金融服務(wù)改革法案》第761條對“零售客戶”的規(guī)定、歐盟2002年《遠程金融服務(wù)消費者指令》第2條對“消費者”的界定以及歐盟2004年《金融工具市場指令》附錄2對“零售客戶”的明晰。。通過對其他國家與地區(qū)對金融消費者保護的立法進行對比來看，對金融消費者的概念界定各國和地區(qū)有所區(qū)別，主要包括肯定式立法、否定式立法③如歐盟等采取否定式立法方式，依據(jù)交易的目的把某些交易行為的消費者排除在外；美國等國采取肯定式立法方式，明確以列舉方式規(guī)定適用的金融交易范圍和消費者類。，以及通過概括性規(guī)定和范圍排除進行定義。

綜上分析，筆者認(rèn)為，金融消費者的概念可定義為為了盈利，不管其盈利的最終目標(biāo)是滿足家庭亦或是滿足個人的需要，而購買金融經(jīng)營者提供的金融產(chǎn)品或者接受金融服務(wù)，進而期待金融資產(chǎn)剩余，使手中可余的資產(chǎn)獲利的消費群體。

（二） 金融消費者特點

本質(zhì)上仍屬于消費者范疇的金融消費者，與普通消費者相比，具有一定的特殊性。

一是金融消費者僅限于自然人。金融消費者的目的是為了滿足個人或者家庭生活需要，而法人則是以經(jīng)營性手段追求最終利潤為目的。本文所定義的金融消費者為有一定財力或者專業(yè)能力的自然人，以專業(yè)投資人的身份接受金融商品或者服務(wù)。我國理論界的絕大多數(shù)觀點主張金融消費者僅限于自然人，而不包含法人組織。

二是財力與專業(yè)能力較為弱勢。相比較于具有充分財力的法人來說，自然人作為金融消費者所擁有的資金有限，且相較于具有充分金融商品知識和交易經(jīng)驗的金融機構(gòu)來說，自然人在金融交易過程中明顯處于弱勢地位。這就將一些專業(yè)性投資機構(gòu)排除在金融消費者范圍之外了，這些專業(yè)性投資機構(gòu)包括公司組織、政府性投資機構(gòu)、政府基金等。

三是消費環(huán)境的特殊性。金融消費者接受金融服務(wù)或者購買金融商品，其交易模式比較虛擬化，加之我國對金融經(jīng)營者與金融消費者在進行金融交易過程中的法律關(guān)系的規(guī)范性立法較為分散，對金融消費者的保護機制也不太健全，尤其是金融經(jīng)營者在信息披露方面有時會有所保留，再加之金融消費者的專業(yè)能力處于弱勢地位，由此使得金融消費者面臨比普通消費者更大的風(fēng)險。

二、我國金融消費者權(quán)益保護工作的現(xiàn)狀

（一）金融消費權(quán)益保護法律法規(guī)進一步規(guī)范完善

2013年10月，修訂后的新《消費者權(quán)益保護法》將金融業(yè)納入了規(guī)范范疇，界定了金融消費者含義，明確了法定職責(zé)即“提供證券、保險、銀行等金融服務(wù)的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向消費者提供經(jīng)營地址、聯(lián)系方式、商品或者服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風(fēng)險警示、售后服務(wù)、民事責(zé)任等信息”。國務(wù)院金融監(jiān)管部門相繼制定出臺管理制度辦法，加強消費權(quán)益保護工作，如人民銀行印發(fā)的《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》、銀監(jiān)會出臺的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》等。上述文件清晰界定了金融機構(gòu)、金融消費者、消費行為，并明確了金融消費者涉及的權(quán)利類型、保護措施、救濟途徑等，提出了監(jiān)督管理和對金融消費者教育的要求。

（二）金融消費權(quán)益保護監(jiān)管制度逐漸健全

2012年的全國金融工作會議明確指出，突出金融消費者市場地位，給予金融消費者更加充分合理的保護。在此之后，金融監(jiān)管部門相繼成立專門機構(gòu)，致力于金融消費者保護，如證監(jiān)會成立投資者保護局、保監(jiān)會成立保險消費者保護局，2012年5月銀監(jiān)會成立銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局，當(dāng)年12月人民銀行金融消費權(quán)益保護局也正式掛牌成立，下轄分支機構(gòu)金融消費保護中心、維權(quán)中心相繼設(shè)立。金融監(jiān)管部門出臺的相應(yīng)措施和辦法對于維護金融消費的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。同時，各金融機構(gòu)也相繼成立消費權(quán)益保護領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立常態(tài)化管理機構(gòu)，建立金融消費保護自律管理體系，逐漸推動消費者權(quán)益保護工作走上常態(tài)化、規(guī)范化和制度化軌道。

（三）投訴處理機制和平臺進一步成熟高效

當(dāng)前，各監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)均建立了多種投訴渠道，將傳統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，涉及投訴電話、投訴郵箱、微博以及現(xiàn)場受理渠道，構(gòu)建起了多層次的、多渠道的客戶投訴處理體系，明確了投訴受理、處理流程等。如人民銀行基層行設(shè)立消費權(quán)益保護中心、開通全國統(tǒng)一投訴電話12363，為金融消費者投訴開辟了新渠道，并明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)接到消費者投訴后，要在規(guī)定期限內(nèi)處理、答復(fù)消費者；同時，就金融消費者權(quán)益保護工作定期對銀行業(yè)金融機構(gòu)開展評估和監(jiān)督管理，促進金融消費權(quán)益爭議得到及時高效處理。

（四）金融消費者維權(quán)意識進一步增強

近年來，隨著經(jīng)濟金融改革深化、信息化程度不斷提高，消費者的金融消費需求日益增加，參與金融消費活動日益廣泛、多元和靈活，消費者通過網(wǎng)絡(luò)自媒體來表達訴求成為潮流，這使得消費者的權(quán)益主張日益便捷化和低成本。同時，國家和金融監(jiān)管部門積極引導(dǎo)、督促金融機構(gòu)組織開展金融消費者教育活動，如人民銀行每年組織開展的“3.15”“金融知識普及月”宣傳活動，銀監(jiān)會每年組織開展的“金融知識進萬家”宣傳活動，中銀協(xié)每年組織開展的“金融知識萬里行”宣傳活動，成功打造出了金融消費者教育品牌，金融知識進入大眾視野，不斷提高了公眾對金融產(chǎn)品、服務(wù)及其內(nèi)涵、風(fēng)險的理解，拓寬投訴咨詢和維權(quán)渠道，大大引導(dǎo)和培育了公眾的金融風(fēng)險意識和保護自身權(quán)益的意識。

（五）金融機構(gòu)對金融消費權(quán)益保護工作逐漸重視

當(dāng)前，金融機構(gòu)逐漸意識到，金融消費者對自身權(quán)益保護意識逐漸增強，金融監(jiān)管部門對消費者的保護工作愈加重視，因此加強金融消費權(quán)益保護是金融機構(gòu)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需要和現(xiàn)實選擇。強調(diào)保護消費者權(quán)益，有利于推動經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，適應(yīng)市場需求，提升行業(yè)聲譽，謀求長遠發(fā)展。各金融機構(gòu)逐漸放下“架子”，開始走進公眾，開展金融知識宣傳活動，著力提升消費者分辨、防范風(fēng)險的能力，積極妥善處理消費者維權(quán)投訴，竭力減少負面影響。

三、國外金融消費者保護經(jīng)驗

（一）美國金融消費者保護

1.全面的法律法規(guī)體系構(gòu)建。從上世紀(jì)50年代開始，美國就逐漸關(guān)注金融消費者權(quán)益保護問題，并通過相關(guān)立法進行消費者權(quán)益保護。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和金融改革，逐步頒布了一系列法案加強對金融消費者權(quán)益的保護，建立了比較完善的法律體系。美國聯(lián)邦歷年出臺的有關(guān)金融消費者保護法律法規(guī)中（如表1所示），對金融消費者保護主要涉及四個方面：

一是商業(yè)銀行需要履行告知義務(wù)，保護消費者的知情權(quán)。其中《消費者信用保護法案》主要規(guī)范了信息披露行為，《不動產(chǎn)過戶程序法案》明確了貸款人的告知義務(wù)等，《誠實信貸法案》是確保貸款條件的實質(zhì)性披露。其他涉及消費者知情權(quán)的法案還包括《電子資金轉(zhuǎn)移法》《誠實儲蓄法》《住房抵押貸款披露法》等。

二是消費者隱私權(quán)和安全權(quán)的保護。主要法案包括《公平信貸報告法》《金融隱私權(quán)利法案》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》《信用卡改革法》等，主要對客戶個人信息隱私的保護以及銀行獲取信息的途徑等進行了規(guī)定。

三是避免歧視，維護消費者公平交易權(quán)。其中《消費者信用保護法案》規(guī)定，在進行消費者貸款申請審批時不得有年齡、種族等相關(guān)歧視。其他相關(guān)法案包括《平等信貸機會法》《公平信貸報告法》《公平信貸結(jié)賬法》等。

四是涉及解決消費者投訴和糾紛問題的法案。其中《消費者租賃法案》建立了一套解決金融消費者最終責(zé)任爭端的程序等。

表1 美國出臺有關(guān)金融消費者保護的法律法規(guī)

2008年金融危機后，美國進一步增強了對金融消費者保護的重視程度，并通過加強建設(shè)法律機制體系等，不斷深入完善金融消費者保護措施。2010年7月，美國簽署《多德——弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，主要針對保護消費者以及解決金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險等問題，確保金融消費者使用信用卡、選擇抵押貸款和其他金融產(chǎn)品時能夠獲取準(zhǔn)確、及時、全面的信息，以此保護金融消費者權(quán)益。

2.“一會一局”的監(jiān)管模式。危機前，美國保護金融消費者的職責(zé)由美聯(lián)儲、證券交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等多個監(jiān)管部門共同承擔(dān)。2008年金融危機過后，美國開始著手改革金融監(jiān)管體制，成立了金融服務(wù)監(jiān)督委員會（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）和金融消費者保護局（United States Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），結(jié)束了此前的分散性監(jiān)管模式。FSOC主要是為了預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險，負責(zé)進行日常監(jiān)控和識別，并提供相應(yīng)平臺，協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)有關(guān)管轄的爭議。CFPB則主要對各類銀行及非銀行金融機構(gòu)、資產(chǎn)規(guī)模大于一百億美元的信用貸款機構(gòu)、各類金融中介等進行監(jiān)管。此外，CFPB還設(shè)立了消費者投訴辦公室和教育部門 。CFPB在美聯(lián)儲體系內(nèi)實行獨立預(yù)算，這有效地保障了其監(jiān)管權(quán)的獨立性，同時具有較高的自主權(quán)，包括制定相關(guān)法規(guī)和行政命令、設(shè)立內(nèi)部機構(gòu)、聘用及監(jiān)督管理人員及核準(zhǔn)支出等。

（二）英國金融消費者保護

作為世界上金融消費者權(quán)益保護最具代表性的國家，英國構(gòu)建了較為健全的法律體系，并逐步形成了獨特的監(jiān)管機制。

1.多角度結(jié)合的法律法規(guī)體系。為保護金融消費者權(quán)益，英國構(gòu)建了以法律主導(dǎo)、規(guī)章與行業(yè)自律規(guī)則相結(jié)合的保護體系（見表 2）。

2.“多元”監(jiān)管模式。金融危機后，隨著《2012年金融服務(wù)法案》的通過，英國對監(jiān)管機制進行了調(diào)整，撤銷了此前的單一監(jiān)管機構(gòu)英國金融服務(wù)管理局（Financial Services Agency，F(xiàn)SA），并對消費者權(quán)益保護實行審慎監(jiān)管目標(biāo)和行為監(jiān)管目標(biāo)并存的“雙峰”模式。目前英國主要由央行主導(dǎo)下的“一會兩局三組織”承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

金融政策委員會（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC）設(shè)立于英格蘭銀行內(nèi)部，作為英國金融業(yè)宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)，其職責(zé)主要是監(jiān)測并采取適當(dāng)?shù)氖侄我詰?yīng)對金融系統(tǒng)性風(fēng)險。

金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）作為獨立機構(gòu)設(shè)在英格蘭銀行外部，接受 FPC 的指令和建議，通過實施對金融機構(gòu)的監(jiān)管來保障金融消費者的合法權(quán)益，維護金融市場的運行秩序。

定理3.1 假設(shè)條件(H1)成立，則系統(tǒng)(1.1)的解(x(t),y(t),u(t),v(t))T滿足其中

審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，PRA）作為英格蘭銀行附屬的獨立機構(gòu)，負責(zé)對銀行、保險等金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管。

金融申述專員服務(wù)公司（Financial Ombudsman Services，F(xiàn)OS），負責(zé)處理金融機構(gòu)與消費者之間的金融投訴及由此產(chǎn)生的相關(guān)金融糾紛，且為金融消費者開通非訴的糾紛解決通道，對FCA負責(zé)。

金融服務(wù)賠償計劃公司（Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS），作為獨立部門，負責(zé)對金融消費者進行賠償，賠償對象為已倒閉金融機構(gòu)的客戶，救濟金融權(quán)益受到侵害的消費者，承擔(dān)社會公共職能。

投訴處理專員辦公室（Office of the Complaints Commissioner，OCC），主要處理金融機構(gòu)或者金融消費者對FSA的投訴，負責(zé)監(jiān)管FSA的監(jiān)管行為。

（三）其他國家金融消費者保護

1.加拿大金融消費者保護。在法律體系方面。目前，加拿大有《競爭法》《存款保險公司法》《消費品包裝和標(biāo)示法》等保護金融消費者權(quán)益的法律。除此之外，還制定了專門性法規(guī)《加拿大金融消費者管理局法案》。在機制建設(shè)方面，加拿大采用了專門的監(jiān)管機構(gòu)和行業(yè)自律組織協(xié)同監(jiān)管機制。其中銀行業(yè)和保險業(yè)由金融機構(gòu)監(jiān)管署（OSFI）專門負責(zé)監(jiān)管，而證券業(yè)則由省政府主導(dǎo)、證券管理會（CSA）負責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)管。

2.澳大利亞金融消費者保護。在法律體系構(gòu)建方面。2002年，澳大利亞通過《金融服務(wù)改革法令》，明確要求保障金融消費者權(quán)益。此外，該國還積極發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，比如由銀行公會通過的《銀行營運守則》，旨在保障金融市場的良好運行；同時重視教育手段，提出通過教育來提升金融消費者的知識水平。在監(jiān)管機制方面，澳大利亞采取的是多機構(gòu)監(jiān)管模式，其中，證券及投資事務(wù)委員會是保障消費者權(quán)益的專門機構(gòu)，其他還涉及審慎監(jiān)管局（APRA）、儲備銀行等。

（四）國外金融消費者保護共同點

一是以法為本，從根本上確保金融消費者的權(quán)益。通過不同層次的法律規(guī)章，明確了消費者應(yīng)該享有的知情權(quán)、公平交易權(quán)、隱私權(quán)、安全權(quán)等合法權(quán)益，同時明確金融機構(gòu)相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，從法律的角度有力保護金融消費者合法權(quán)益。

二是成立專門機構(gòu)，從機制上加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管。通過成立具有一定獨立性的專門機構(gòu)，綜合運用多類監(jiān)管手段，著力預(yù)防和打擊侵害金融消費者權(quán)益的行為，維護金融市場秩序。

三是自律約束，從行業(yè)角度強化金融機構(gòu)責(zé)任義務(wù)。充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，加強對金融機構(gòu)的內(nèi)部制度建設(shè)，督促并有效引導(dǎo)金融機構(gòu)強化自律，切實給予金融消費者合理保護。

四是司法幫助，從糾紛、投訴處理角度維護消費者權(quán)益。建立了多元化糾紛處理和投訴機制，成立了專門的糾紛解決組織和受理投訴的機構(gòu)，并為金融糾紛提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q渠道，進一步強化對金融消費者的保護。

表2 英國關(guān)于金融消費者保護的法律法規(guī)

四、當(dāng)前我國金融消費者權(quán)益保護工作存在的問題

（一）金融消費權(quán)益保護立法滯后

隨著我國金融消費需求的顯著提升，金融消費趨為主導(dǎo)消費類型，產(chǎn)生的金融消費糾紛也日漸增多，需要與之相應(yīng)的法律制度進行約束、規(guī)范。但囿于諸多原因，我國金融領(lǐng)域還沒有建立專門的法律規(guī)范，基本上仍處于空白。盡管《消費者權(quán)益保護法》明確了加強對消費者的權(quán)益保護，但立法背景主要還是針對餐飲、家用電器、服務(wù)等傳統(tǒng)消費領(lǐng)域，同時在司法實務(wù)中，囿于金融消費權(quán)益的相關(guān)糾紛沒有合適的法律依據(jù)，只能適用《合同法》《民法通則》等相關(guān)的公平交易、誠實信用等原則進行斷案，對金融消費者的權(quán)益無法進行合理保護。

（二）金融消費權(quán)益公訴制度缺失

金融消費者呈現(xiàn)出范圍廣、數(shù)量大、力量散等特點，金融消費者維權(quán)案子即便勝訴，金融機構(gòu)也僅需對單個金融消費者進行單筆賠償。基于金融機構(gòu)違法違規(guī)的收益高于違法違規(guī)成本的原因，從成本收益角度看，金融機構(gòu)并沒有保護消費者權(quán)益的動力。而公益訴訟具有裁判權(quán)威性及判決效力擴大特點，金融機構(gòu)一旦敗訴，其賠償對象可能擴大至受損的全部消費者，再加上公益訴訟后的商業(yè)信譽等損傷，金融機構(gòu)完全出現(xiàn)“收不抵支”。如此有效維護金融消費者權(quán)益的利劍，在金融消費領(lǐng)域卻鮮有用到。

（三）金融消費權(quán)益受侵糾紛解決機制不健全

分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管是我國金融業(yè)實行的監(jiān)管體制，主要由“一行三會”負責(zé)開展行業(yè)監(jiān)管。在這種監(jiān)管模式和法律體制下，對金融消費者的保護容易產(chǎn)生監(jiān)管范圍、職權(quán)劃分不明確、監(jiān)管協(xié)調(diào)困難以及職權(quán)效力不足等問題。如人行和銀監(jiān)部門均有金融消費權(quán)益保護的職責(zé)，在受理具體的投訴事項時，則往往將投訴事項責(zé)成金融機構(gòu)自行處理，僅停留在有投訴來就化解投訴的層面上，未對投訴和糾紛產(chǎn)生的根源進行深究，對金融機構(gòu)在金融消費權(quán)益保護方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管控力還不夠。同時，針對金融消費者糾紛的解決途徑，我國也未設(shè)置特殊的司法程序，而常規(guī)的司法救濟途徑普遍帶有成本高、周期長、見效難等問題。因此，當(dāng)金融消費者面對糾紛問題時，極易出現(xiàn)維權(quán)困難。

（四）信息不對稱導(dǎo)致侵權(quán)現(xiàn)象普遍存在

近年，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展促使金融創(chuàng)新變得更為紛繁復(fù)雜，由此產(chǎn)生的金融產(chǎn)品也不斷在形式和內(nèi)涵上突破傳統(tǒng)、復(fù)雜多樣。而金融消費者的專業(yè)知識卻普遍缺乏，對金融產(chǎn)品的運營實質(zhì)無法準(zhǔn)確把握，對其優(yōu)劣分辨存在一定困難，同時缺乏對風(fēng)險的事先辨析能力。從金融產(chǎn)品角度上來看，由于其普遍存在一定的復(fù)雜性和高風(fēng)險等特點，更容易導(dǎo)致金融消費者在專業(yè)知識、風(fēng)險辨識上處在一個相對弱勢的地位，很難與金融機構(gòu)形成對等關(guān)系。另外，金融機構(gòu)以格式條款排除金融消費者權(quán)益的現(xiàn)象仍很普遍，金融消費制式合同條款多由金融機構(gòu)單方面預(yù)先提出，金融消費者難以參與條款的制定，因而無法決定契約內(nèi)容和形式，金融消費時選擇合同內(nèi)容的權(quán)利受到一定限制。這種強弱地位的不對等，往往造成信息的不對稱，致使侵權(quán)行為“習(xí)以為?！薄耙姽植还帧薄?/p>

（五）金融機構(gòu)內(nèi)部消費者保護工作機制欠完善

金融機構(gòu)是金融消費權(quán)益保護工作的第一責(zé)任人。但從目前金融機構(gòu)消費權(quán)益保護工作推動情況來看，部分機構(gòu)尚未真正意識到此項工作的重要性。主要表現(xiàn)在，雖然戰(zhàn)略中體現(xiàn)了保護消費者合法權(quán)益的目標(biāo)，但是口號偏多、行動偏少。部分金融機構(gòu)認(rèn)為消費權(quán)益保護是監(jiān)管部門的要求，尚未認(rèn)識到這本身就是客戶應(yīng)有的權(quán)益。部分金融機構(gòu)的消費權(quán)益保護工作職責(zé)散布于各職能部門，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)，造成各自為戰(zhàn)，缺乏整體性和連續(xù)性，無法涵蓋日常經(jīng)營與消費者權(quán)益相關(guān)的各個領(lǐng)域。消費權(quán)益保護不僅在金融消費過程中，還在消費價格設(shè)定、制式合同制定、消費后續(xù)服務(wù)等環(huán)節(jié)，金融機構(gòu)往往缺乏通盤考慮，造成金融消費權(quán)益保護工作無法整體有效推動，常常是在監(jiān)管要求、案件風(fēng)險、輿情等外部壓力下才“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

（六）金融知識教育和宣傳體系有待完善

某種程度上，囿于金融知識的復(fù)雜性，金融機構(gòu)和消費者之間的信息愈加不對稱。雖然每年金融監(jiān)管部門通過多種方式普及金融知識，但是社會和金融機構(gòu)尚未形成持續(xù)的、系統(tǒng)的、全面的消費者權(quán)益教育體系。社會層面，金融知識未納入中小學(xué)教育體系，以及歷史原因形成的社會契約精神不強，造成公民的整體金融素養(yǎng)不高、責(zé)權(quán)利意識不強；金融機構(gòu)作為金融服務(wù)提供者，以經(jīng)營為目的，金融知識普及的主觀能動性還不夠強。同時，為了提升銷售業(yè)績、提高辦事效率，部分營銷人員隱瞞風(fēng)險、夸大收益、簡略流程，造成消費者盲目購買產(chǎn)品和服務(wù)，加重侵害消費者權(quán)益。

五、金融消費者權(quán)益保護工作的對策建議

（一）完善金融消費權(quán)益保護法律制度

一是要明確金融消費者的概念內(nèi)涵。借鑒域外相關(guān)國家或地區(qū)的立法經(jīng)驗，在高層級的法律、法規(guī)中明確界定金融消費者，為解決實務(wù)糾紛提供法律依據(jù)。二是制定《金融消費權(quán)益保護條例》，完善法律制度體系。明確金融消費權(quán)益的保護原則、保護目標(biāo)、保護范圍、保護機構(gòu)的職責(zé)和糾紛解決途徑，同時細化金融機構(gòu)提示、告知、保密等義務(wù)，完善金融信息充分披露制度，要求金融機構(gòu)履行金融信息披露義務(wù)，全面、客觀、真實地持續(xù)披露。

（二）著力推廣金融領(lǐng)域公益訴訟制度

國務(wù)院《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020 年）》已經(jīng)對普惠金融工作進行了統(tǒng)籌部署，明確了“完善普惠金融消費者權(quán)益保護監(jiān)管工作體系”“修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，建立健全普惠金融消費者權(quán)益保護制度體系”等具體的普惠金融工作方向，為金融消費者權(quán)益保護納入公益訴訟范圍提供了政策支持。公益訴訟打破了審判程序中結(jié)果歸責(zé)相對性的原則，判決結(jié)果不僅僅局限于參加的權(quán)利受害人，對因同一侵權(quán)行為受害的其他人同樣適用，其判決效力的擴張性也將對侵害金融消費者權(quán)益的行為帶來很大的震懾。同時，只要能合理判別有侵害公共利益的可能即可先法院提起公益訴訟，由此公共利益遭受不法行為的侵害便可得以有效避免，相比傳統(tǒng)的必須有損害事實發(fā)生的私益訴訟，起到了危害結(jié)果預(yù)防性功能。

（三）實現(xiàn)行業(yè)自律為主、行業(yè)調(diào)解為輔的維權(quán)機制

一是行業(yè)自律。包括金融行業(yè)之間的自律和各金融機構(gòu)內(nèi)部的自律，后者由各金融機構(gòu)維持當(dāng)前自律機制即可。譬如《四川銀行業(yè)消費者權(quán)益保護公約》已于2016年6月經(jīng)理事會審議表決通過、全體會員單位現(xiàn)場簽署后印發(fā)，對各會員單位具有約束力，行業(yè)自律的基本條件已經(jīng)具備。二是行業(yè)調(diào)解。銀行業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，適用人民調(diào)解及司法調(diào)解有一定難度，在某些省份銀監(jiān)局的積極倡導(dǎo)和主持下，銀行業(yè)糾紛調(diào)解中心業(yè)已成立，省高級人民法院和銀監(jiān)局對其調(diào)解工作進行指導(dǎo)。接下來應(yīng)加大宣傳，擴大影響力和公信力，讓消費者廣為知曉和接受，成為消除和化解金融消費者權(quán)益糾紛的重要途徑，減輕消費者的維權(quán)成本。同時，要建立溝通協(xié)調(diào)機制，保持與各金融監(jiān)管機構(gòu)、工商消費者保護協(xié)會、政府便民服務(wù)熱線和相關(guān)司法部門的溝通，有效發(fā)揮其他相關(guān)部門作用，將超出行業(yè)自律、監(jiān)管權(quán)限的社會公眾咨詢、投訴問題，轉(zhuǎn)移到有關(guān)部門處理。

（四）建立“金融消費權(quán)益保護信息共享平臺”

各金融監(jiān)管機構(gòu)牽頭建立“金融消費權(quán)益保護信息共享平臺”，將金融消費者權(quán)益保護政策、金融消費常識、非法金融活動風(fēng)險提示、金融機構(gòu)消費權(quán)益保護工作動態(tài)以及消費者權(quán)益保護工作機制、投訴渠道、受理處理流程等信息向社會公眾公布；開通網(wǎng)上投訴渠道，向社會公眾開放；各金融機構(gòu)按照行業(yè)分類將金融知識、產(chǎn)品信息、收費項目及標(biāo)準(zhǔn)、制式合同、風(fēng)險提示、風(fēng)險防范知識等分門別類上載信息平臺，并及時更新，確保時效性。讓金融消費者在家也能上網(wǎng)了解金融知識，“貨比三家”，自由選擇金融服務(wù)。

（五）建立健全金融機構(gòu)內(nèi)部工作機制

金融消費者權(quán)益保護工作包羅萬象，與金融機構(gòu)日常經(jīng)營活動中的各個環(huán)節(jié)密切相關(guān)，包括工作規(guī)劃與制度安排、一線客戶服務(wù)、金融知識宣傳、糾紛與投訴的處理等，涉及金融機構(gòu)內(nèi)部多個部門，需建立統(tǒng)籌兼顧、分工協(xié)作、全力配合的工作機制。同時，加強與當(dāng)?shù)厝嗣胥y行消費者權(quán)益保護中心、銀監(jiān)分局金融消費保護部門的聯(lián)系，了解監(jiān)管機構(gòu)的工作思路和舉措，緊跟監(jiān)管重點，關(guān)注社會熱點，虛心接受監(jiān)管和指導(dǎo)，積極參與監(jiān)管機構(gòu)組織的各項活動。

（六）積極探索金融消費權(quán)益保護教育模式

金融消費者的金融素養(yǎng)決定了其對金融知識的了解、相關(guān)金融產(chǎn)品的認(rèn)知、自身維權(quán)意識。無論從國家、金融監(jiān)管部門還是金融機構(gòu)層面，都要積極探索新的教育模式。從短期的角度看，主要開展專項性、針對性的金融知識普及宣傳，如繼續(xù)強化金融監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會牽頭組織的“金融知識普及月”等各類主題宣傳活動；利用“金融消費權(quán)益保護信息共享平臺”，向公眾普及金融知識和消費權(quán)益保護相關(guān)知識，逐漸提高金融消費者的權(quán)益保護意識和維權(quán)能力。從中長期的角度看，樹立消費者理性消費理念不容忽視，成熟的金融市場需要成熟的金融消費者，一方面金融消費者需培育“買者自負”的現(xiàn)代金融理念，進一步提高自身風(fēng)險意識和風(fēng)險識別能力；另一方面，金融監(jiān)管部門和金融機構(gòu)要持續(xù)加強從業(yè)人員的金融消費保護工作知識普及，提升服務(wù)意識和合規(guī)意識。

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