第三方支付監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)比較及政策建議

劉澈 蔡欣 彭洪偉 封莉

（中國人民銀行眉山市中心支行 四川眉山 620000 中國人民銀行洪雅縣支行 四川洪雅 620360）

一、第三方支付監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）美國

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著電子商務(wù)的崛起，美國開始進(jìn)入了一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融系統(tǒng)融合發(fā)展的階段，第三方支付快速成長起來。作為全球電子商務(wù)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，在美國誕生了eBay、Amazon、Google等全球知名的線上交易平臺，相應(yīng)也誕生了Paypal、Amazon Pay、Google Checkout等第三方支付機(jī)構(gòu)。但是從市場規(guī)模和增長速度來看，2016年美國第三方支付交易額為1120億美元，僅為中國的2.04%；同比增長39%，遠(yuǎn)低于中國的205.56%。在美國，信用卡和支票仍然是主要的非現(xiàn)金支付渠道，第三方支付占比僅為7%。

1.監(jiān)管主體。目前，美國聯(lián)邦和州政府對第三方支付都有權(quán)實(shí)施監(jiān)管，采取的是“雙重”監(jiān)管體制。聯(lián)邦政府從全國層面著手設(shè)計(jì)和制定第三方支付的國家宏觀監(jiān)管框架，在這個(gè)整體框架下，具體的監(jiān)管部門（美聯(lián)儲、國會、通貨監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)等）制定和頒布了一系列第三方支付監(jiān)管法律法規(guī)；各州政府則根據(jù)整體監(jiān)管框架，結(jié)合轄內(nèi)第三方支付發(fā)展現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，制定監(jiān)管細(xì)則并具體執(zhí)行。

2.監(jiān)管模式。美國對第三方支付監(jiān)管的重點(diǎn)是過程監(jiān)管。機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面，美國于1999年頒布《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，將第三方支付界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，按照對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式實(shí)施功能性監(jiān)管。交易性質(zhì)方面，美國監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為第三方支付屬于傳統(tǒng)貨幣服務(wù)的延伸，因此并沒有專項(xiàng)立法，而是根據(jù)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》，針對不同的業(yè)務(wù)種類，在機(jī)構(gòu)投資主體、營業(yè)場所、資金實(shí)力等方面分別作出了詳細(xì)的規(guī)定，以便于對不同業(yè)務(wù)類型的第三方支付實(shí)施分類管理。另外，還有多部相關(guān)法律法規(guī)（如《電子資金轉(zhuǎn)移法》《美國金融改革法》《隱私權(quán)法》等）從金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、客戶資金管理、反洗錢等角度對第三方支付的電子支付清算活動進(jìn)行了規(guī)范。

3.具體措施。一是市場準(zhǔn)入方面。根據(jù)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》規(guī)定，所有從事貨幣匯兌業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)都必須登記注冊，獲得行政許可并接受監(jiān)督檢查。行政許可包括聯(lián)邦政府與州政府兩個(gè)層級，且美國實(shí)行“一州一證”制度，如果要進(jìn)行跨州貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，則需要申請業(yè)務(wù)覆蓋下各州的許可證。同時(shí)，申請?jiān)S可證需要貨幣服務(wù)商資本凈值在25萬美元以上，并交納5萬～30萬美元的保證金，且已經(jīng)獲得許可證的機(jī)構(gòu)仍需要每年進(jìn)行年檢登記。二是備付金管理方面。美國監(jiān)管當(dāng)局要求第三方支付機(jī)構(gòu)對客戶備付金和自有資金實(shí)行嚴(yán)格的分離管理。客戶備付金存入銀行視作第三方支付的負(fù)債而不是銀行存款，并由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為每位消費(fèi)者提供金額上限為10萬美元的存款延伸保險(xiǎn)。同時(shí)，禁止第三方支付機(jī)構(gòu)擅自挪用客戶備付金，資金投向只能選擇政策允許的低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，如銀行儲蓄、高評級債券等。三是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面。交易安全方面，依據(jù)《電子資金轉(zhuǎn)移法》《真實(shí)信貸法》、Z條例等法律法規(guī)中有關(guān)銀行卡交易安全的部分實(shí)施監(jiān)管；知情權(quán)方面，相關(guān)法律法規(guī)對第三方支付信息披露的形式、時(shí)間、內(nèi)容以及違規(guī)責(zé)任作出了詳細(xì)規(guī)定；消費(fèi)者金融信息保護(hù)方面，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》規(guī)定，任何金融機(jī)構(gòu)（包括第三方支付機(jī)構(gòu)）未經(jīng)本人同意，不得將消費(fèi)者信息透漏給第三方。四是市場退出方面?！督y(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》規(guī)定，對于違規(guī)經(jīng)營、年檢登記不通過的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管當(dāng)局可采取措施，終止、撤銷該機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)許可，甚至要求該機(jī)構(gòu)退出支付業(yè)務(wù)領(lǐng)域。五是反洗錢方面。依據(jù)《銀行保密法》和《愛國者法案》，實(shí)行嚴(yán)格的客戶身份識別制度，確?？蛻粜畔⒌恼鎸?shí)性，從而有效遏制洗錢犯罪行為；建立反洗錢計(jì)劃，以確保支付機(jī)構(gòu)履行反洗錢職責(zé)；建立交易報(bào)告制度，支付機(jī)構(gòu)代表個(gè)人進(jìn)行交易以及個(gè)人攜帶貨幣類支付工具出入國境金額超過1萬美元時(shí)均需要提交相應(yīng)報(bào)告。

（二）歐盟

歐洲地區(qū)電子商務(wù)的快速發(fā)展，引發(fā)了第三方支付的萌芽和成長，但各國發(fā)展程度不一。瑞典、丹麥、芬蘭和挪威等北歐國家處于領(lǐng)先地位，德國、法國和其他中歐國家發(fā)展居中，而意大利、希臘等南歐國家相對滯后。

1.監(jiān)管主體。歐盟第三方支付的監(jiān)管采取的是“雙重”監(jiān)管體制，一是歐盟委員會以及歐央行，二是各成員國相關(guān)機(jī)構(gòu)。歐盟委員會以及歐央行負(fù)責(zé)對第三方支付實(shí)行宏觀審慎監(jiān)管，各成員國則結(jié)合本國國情進(jìn)行立法。

2.監(jiān)管模式。歐盟第三方支付監(jiān)管與美國不同，并不重視交易過程，監(jiān)管的重點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)，實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管。自1998年起，歐盟及其成員國先后頒布了《支付服務(wù)指令》《電子貨幣指令》等一系列具有針對性的法律法規(guī)，將第三方支付的機(jī)構(gòu)性質(zhì)明確定義為電子貨幣機(jī)構(gòu)，相應(yīng)要求第三方支付機(jī)構(gòu)要從事相關(guān)業(yè)務(wù)必須獲得電子貨幣機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照。歐盟還制定了電子貨幣發(fā)行、交易清算、贖回等方面的監(jiān)管措施，發(fā)布了《增進(jìn)消費(fèi)者對電子支付手段的信心》《反對非現(xiàn)金支付工具的欺詐和偽造行動框架》等通告，對第三方支付的發(fā)展進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)范。

3.具體措施。一是市場準(zhǔn)入方面。歐盟的支付牌照適用范圍較大，只需要在某個(gè)成員國獲得支付牌照，第三方支付機(jī)構(gòu)就可以在整個(gè)歐盟區(qū)域開展業(yè)務(wù)，即“一證通用”。資金要求方面，歐盟為鼓勵支付行業(yè)發(fā)展，已將第三方支付的實(shí)收資本金下限由100萬歐元調(diào)整至35萬歐元，不發(fā)行電子貨幣、只提供支付中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)，資本金只需5萬歐元。二是備付金管理方面。與美國相同，歐盟第三方支付機(jī)構(gòu)按照《支付服務(wù)指令》要求，開立專門的信托賬戶存放客戶備付金，并嚴(yán)格遵守存款保險(xiǎn)制度相關(guān)要求?？蛻魝涓督鹬荒苡糜诎踩?、低風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的投資，總體投資規(guī)模被限定在第三方支付機(jī)構(gòu)自有資金的20倍以內(nèi)?？蛻暨€可以根據(jù)《電子支付指令》規(guī)定，在任意時(shí)間贖回任意數(shù)額的資金，第三方支付機(jī)構(gòu)不得拒絕或收取手續(xù)費(fèi)用。三是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面。交易安全方面，《支付服務(wù)指令》詳細(xì)規(guī)定了過失舉證的責(zé)任分配，明確在發(fā)生欺詐時(shí)消費(fèi)者和第三方支付機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍。欺詐發(fā)生后，只要消費(fèi)者及時(shí)通知第三方支付機(jī)構(gòu)，則此后再次發(fā)生的詐騙損失由第三方支付機(jī)構(gòu)承擔(dān)；對于消費(fèi)者未能及時(shí)通知第三方支付機(jī)構(gòu)的情況，《支付服務(wù)指令》規(guī)定除非消費(fèi)者有重大過失，否則消費(fèi)者只最多承擔(dān)150歐元，其余損失仍由機(jī)構(gòu)承擔(dān)。歐盟針對不同的交易類型，在知情權(quán)上分別規(guī)定了第三方支付需要披露的信息和條件。消費(fèi)者金融信息保護(hù)方面，歐盟規(guī)定除協(xié)助調(diào)查、阻止欺詐行為等特殊情況外，第三方支付機(jī)構(gòu)不得將消費(fèi)者信息透漏給第三方。四是市場退出方面?！吨Ц斗?wù)指令》中詳細(xì)列出了撤銷支付牌照的情形，且要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露相關(guān)信息。五是反洗錢方面。按照《支付服務(wù)指令》，歐盟主要通過設(shè)定交易金額上限來防范洗錢行為，但沒有專門針對第三方支付中的洗錢犯罪作出明確規(guī)定。

二、我國第三方支付的發(fā)展及監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來，我國第三方支付市場持續(xù)快速發(fā)展，特別在個(gè)人消費(fèi)領(lǐng)域，移動支付的比例已經(jīng)超過了現(xiàn)金和銀行卡。從目前的市場份額來看，依然維持著支付寶、財(cái)付通“兩家獨(dú)大”的格局，但隨著Apple Pay等各類手機(jī)供應(yīng)商的進(jìn)入，未來可能會給市場格局帶來全新的變化。從監(jiān)管環(huán)境來看，監(jiān)管部門頻頻強(qiáng)力出拳，嚴(yán)格監(jiān)管或?qū)⑹沟谌街Ц睹媾R新一輪洗牌。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.用戶規(guī)模不斷擴(kuò)大。在網(wǎng)絡(luò)無處不在的今天，人們已經(jīng)習(xí)慣于通過PC端和移動端為各種消費(fèi)行為買單，第三方支付用戶規(guī)模成逐年擴(kuò)大趨勢。艾瑞咨詢數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國互聯(lián)網(wǎng)支付（即PC端第三方支付，下同）用戶規(guī)模達(dá)到4.9億人，移動支付用戶規(guī)模達(dá)到4.4億人，并預(yù)計(jì)到2017年末，二者還將再分別增加5000萬人左右。且隨著智能手機(jī)逐漸普及，用戶對移動支付的依賴性更強(qiáng)，移動支付用戶規(guī)模增速明顯高于互聯(lián)網(wǎng)支付（見圖1）?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，2016年末，95.1%的用戶通過手機(jī)連接互聯(lián)網(wǎng)，同比增長5個(gè)百分點(diǎn)，而通過臺式、筆記本電腦接入互聯(lián)網(wǎng)的用戶占比同比下降7.5個(gè)、1.9個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 第三方支付用戶規(guī)模情況

2.交易金額快速增長。艾瑞咨詢數(shù)據(jù)顯示，2016年末互聯(lián)網(wǎng)支付交易額達(dá)到19.2萬億元，同比增長62.2%，增幅較2015年上升15.3個(gè)百分點(diǎn)；移動支付交易額達(dá)到58.8萬億元，同比增長215.4%，增速是2015年的兩倍多（見圖2）。另外，對第三方移動支付的交易額進(jìn)行結(jié)構(gòu)細(xì)分可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)人應(yīng)用已經(jīng)成為消費(fèi)者使用移動支付時(shí)的主要選擇（見圖3）?！?016年餐飲消費(fèi)調(diào)查報(bào)告》顯示，2016年消費(fèi)者在飯店通過第三方平臺進(jìn)行現(xiàn)場支付的占比為35.6%，較2015年大幅上升25.7個(gè)百分點(diǎn)。

圖2 第三方支付交易規(guī)模情況

圖3 2016第三季度與2017第三季度第三方移動支付交易規(guī)模結(jié)構(gòu)對比

3.支付寶、財(cái)付通“兩家獨(dú)大”。2016年第二季度數(shù)據(jù)顯示，支付寶和財(cái)付通在互聯(lián)網(wǎng)支付市場分別占據(jù)43.4%、17%的市場份額，在移動支付市場分別占據(jù)55.4%、32.1%的市場份額，用戶的支付習(xí)慣已基本養(yǎng)成，支付寶、財(cái)付通繼續(xù)維持“兩家獨(dú)大”態(tài)勢。從第二梯隊(duì)的情況來看，互聯(lián)網(wǎng)支付市場競爭激烈，銀聯(lián)商戶的市場份額占到15.4%，幾乎能與財(cái)付通抗衡，快錢、匯付天下、易寶支付等也各自在細(xì)分領(lǐng)域占據(jù)一席之地；然而移動支付市場則尚未出現(xiàn)能與兩大巨頭一爭高下的競爭者。

2016年以來，微信、支付寶相繼宣布對提現(xiàn)功能收取手續(xù)費(fèi)，第三方支付全面免費(fèi)時(shí)代終結(jié)。標(biāo)志著第三方支付機(jī)構(gòu)經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，已經(jīng)由培育用戶、“放水養(yǎng)魚”的階段，過渡到緩解自身經(jīng)營壓力、提高商業(yè)利益的階段。

（二）監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國對第三方支付的監(jiān)管由中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，按照“屬地原則”進(jìn)行監(jiān)管，以《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》為政策核心，人民銀行為主導(dǎo)，行業(yè)自律管理、商業(yè)銀行監(jiān)督為輔?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對第三方支付設(shè)置了準(zhǔn)入門檻，要求從事支付業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)需取得相應(yīng)的經(jīng)營許可證，并對其經(jīng)營活動進(jìn)行審慎監(jiān)管，實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。同時(shí)，近年來人民銀行加大執(zhí)法檢查力度、實(shí)施分類評級、發(fā)展行業(yè)自律組織等，多管齊下，將現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)督有機(jī)整合，適應(yīng)行業(yè)發(fā)展，不斷提高監(jiān)管的針對性和有效性。

一是市場準(zhǔn)入及退出。從屬性上來說，第三方支付機(jī)構(gòu)在我國屬于非金融機(jī)構(gòu)。按照相關(guān)文件要求，從事支付業(yè)務(wù)之前需向中國人民銀行申請《支付業(yè)務(wù)許可證》，審批通過后方可開展業(yè)務(wù)。按適用地域分類，一種是全國通用型，另一種僅限在本省內(nèi)開展業(yè)務(wù)。按業(yè)務(wù)類型分類，大致有線上支付、銀行卡收單、預(yù)付卡發(fā)行與受理、電話支付等，并據(jù)此發(fā)放不同類型的經(jīng)營許可證。同時(shí)，申請支付牌照在資金方面也有要求，全國牌照的注冊資金不得低于1億元；省內(nèi)牌照的注冊資金不得低于3000萬元。另外，針對主要出資人（持股超過10%或擁有實(shí)際控制權(quán)的出資人）資質(zhì)方面，要求其必須連續(xù)為電子商務(wù)或金融機(jī)構(gòu)提供2年以上的信息處理服務(wù)，并且近三年內(nèi)無涉嫌支付業(yè)務(wù)違法犯罪的記錄。市場退出方面，我國相關(guān)監(jiān)管制度中詳細(xì)列出了吊銷支付業(yè)務(wù)許可證的情形，但暫無機(jī)構(gòu)退出的具體操作方式以及退出過程中客戶信息保護(hù)等細(xì)化措施。

二是備付金管理。我國相關(guān)監(jiān)管制度規(guī)定，第三方支付機(jī)構(gòu)只能在一家銀行開立備付金專用存款賬戶，且其分支機(jī)構(gòu)不得另外開設(shè)備付金賬戶。禁止第三方支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶備付金，并要求其按照備付金專用賬戶的利息總額計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。另外，2017年1月13日，中國人民銀行總行發(fā)布《關(guān)于實(shí)施支付機(jī)構(gòu)客戶備付金集中存管的通知》（銀辦發(fā)〔2017〕10號），明確規(guī)定第三方支付機(jī)構(gòu)必須將一定比例（平均為20%）的客戶備付金交存至指定金融機(jī)構(gòu)專戶，并將逐步實(shí)現(xiàn)全部客戶備付金集中存管。

三是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。要求第三方支付機(jī)構(gòu)建立交易監(jiān)測系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案和風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，確保風(fēng)險(xiǎn)管理體系的及時(shí)性、完備性和有效性。明確規(guī)定了第三方支付需要向客戶披露的具體信息，如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付服務(wù)協(xié)議、潛在風(fēng)險(xiǎn)等。并提出，第三方支付機(jī)構(gòu)在采集、使用客戶信息時(shí)應(yīng)遵循“最小化”原則，未經(jīng)客戶授權(quán)，不得將信息提供給第三方。

四是反洗錢。我國頒布了《支付機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，主要從三個(gè)方面來有效防范支付機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來的洗錢風(fēng)險(xiǎn)：首先是客戶身份識別，機(jī)構(gòu)應(yīng)遵從“了解你的客戶”原則，嚴(yán)格落實(shí)賬戶實(shí)名制，并通過多種途徑交叉驗(yàn)證客戶身份信息，并建立客戶風(fēng)險(xiǎn)評級管理制度，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評估；其次是可疑交易報(bào)告制度，要求支付機(jī)構(gòu)建立交易監(jiān)測系統(tǒng)，對可疑交易采取延遲結(jié)算，并及時(shí)上報(bào)機(jī)構(gòu)所在地人民銀行；最后是記錄保存和監(jiān)督管理，要求支付機(jī)構(gòu)保存客戶信息及交易記錄至支付服務(wù)終止后五年。

五是行業(yè)自律。2016年，中國支付清算協(xié)會發(fā)布《非銀行支付機(jī)構(gòu)自律管理評價(jià)實(shí)施辦法》，針對第三方支付機(jī)構(gòu)建立較為全面的自律管理評價(jià)體系。要求獲得支付牌照1年以上的支付機(jī)構(gòu)均要比照具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我評估，并將評估結(jié)果報(bào)送支付清算協(xié)會及中國人民銀行。另外，2016年3月，互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會成立，頒布《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會自律懲戒管理辦法》，明確對會員從業(yè)出現(xiàn)違規(guī)行為時(shí)實(shí)施懲戒的具體措施，加大對違規(guī)行為的自律懲戒力度，促進(jìn)市場健康良性發(fā)展。

三、我國與歐美第三方支付監(jiān)管的綜合比較

（一）共性

如右表所示，美國、歐盟和我國在第三方支付監(jiān)管上存在一定的共性。

一是均設(shè)立了準(zhǔn)入門檻。機(jī)構(gòu)需滿足一定的條件，獲得支付業(yè)務(wù)的行政許可，才能在一定區(qū)域內(nèi)開展相關(guān)業(yè)務(wù)，并且都對機(jī)構(gòu)退出市場的情形作出了明確的規(guī)定，促進(jìn)機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，優(yōu)勝劣汰，保持市場的良性競爭。

二是在客戶備付金監(jiān)管上，均遵從審慎原則，將客戶備付金和自有資金隔離開來。對于第三方支付行業(yè)來說，最大的風(fēng)險(xiǎn)無疑是客戶備付金被挪用，因此三個(gè)國家和地區(qū)監(jiān)管的重中之重都是客戶備付金。均按照審慎監(jiān)管的原則，開立專戶，進(jìn)行隔離管理，并嚴(yán)格限制客戶備付金的使用。

三是把可疑交易監(jiān)測作為監(jiān)管的重點(diǎn)之一。第三方支付在資金轉(zhuǎn)移上方便、快捷的特點(diǎn)，為社會公眾帶來了極大的便利，但同時(shí)也容易被不法分子、甚至恐怖分子利用，實(shí)施違法犯罪活動，不利于經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。因此，三個(gè)國家和地區(qū)都要求第三方支付機(jī)構(gòu)建立客戶識別、可疑交易報(bào)告、記錄保存及監(jiān)管管理等制度。

美國、歐盟及中國第三方支付監(jiān)管的綜合比較

四是實(shí)行全過程動態(tài)監(jiān)管。從市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)發(fā)展再到市場退出，三個(gè)國家和地區(qū)都把支付活動的整個(gè)過程納入了監(jiān)管，并配合建立了動態(tài)的檢查、報(bào)告制度，以便更好地控制風(fēng)險(xiǎn)。不過在這一點(diǎn)上，美國和歐盟較為完善，我國第三方支付起步較晚，全過程動態(tài)監(jiān)管還有待完善。

（二）差異

首先，從機(jī)構(gòu)屬性出發(fā)，美國將第三方支付定義為非金融機(jī)構(gòu)，歐盟則定義為金融機(jī)構(gòu)，因此美國實(shí)行的是功能監(jiān)管，而歐盟實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管。但我國將第三方支付定位成非金融機(jī)構(gòu)，卻實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管，暫未形成明確清晰的監(jiān)管理念，在一定程度上存在業(yè)務(wù)和監(jiān)管的錯(cuò)配問題。

其次，從業(yè)務(wù)類型出發(fā)，美國和歐盟適當(dāng)寬松，第三方支付除了基本的支付中介業(yè)務(wù)，還可以適當(dāng)涉足其他領(lǐng)域，但我國在這方面有非常嚴(yán)格的限制。

再次，從備付金管理出發(fā)，歐盟相對寬松，第三方支付機(jī)構(gòu)可以利用不超過自有資金20倍的備付金進(jìn)行低風(fēng)險(xiǎn)投資；美國和我國則是嚴(yán)格限制，相比之下，我國實(shí)行的集中存管制最為嚴(yán)格。

最后，從整個(gè)監(jiān)管過程來看，美國準(zhǔn)入門檻低，但嚴(yán)格限制經(jīng)營的地域范圍，對客戶備付金的管理也較為嚴(yán)苛。這種監(jiān)管方式既能很好地控制風(fēng)險(xiǎn)，又有利于綜合實(shí)力相對較弱的中小支付機(jī)構(gòu)進(jìn)入，但嚴(yán)格控制客戶備付金的使用，收窄第三方支付機(jī)構(gòu)的盈利空間，可能會在一定程度上抑制行業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展?jié)摿?。歐盟準(zhǔn)入門檻較高，經(jīng)營地域范圍限制較小，且允許第三方支付機(jī)構(gòu)利用客戶備付金進(jìn)行適度投資。這種監(jiān)管方式有利于增強(qiáng)行業(yè)活力，但存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前，我國采取的是“雙嚴(yán)”監(jiān)管，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)的同時(shí)嚴(yán)格限制客戶備付金的使用。這種監(jiān)管方式固然能夠全面掌握資金流向，降低市場風(fēng)險(xiǎn)，但從長遠(yuǎn)來看不利于金融創(chuàng)新。不過，歐美發(fā)達(dá)國家對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都經(jīng)歷了一個(gè)“寬松—嚴(yán)格—適當(dāng)寬松”的過程，目前我國正處在第一階段到第二階段的過渡期，嚴(yán)格監(jiān)管是必然的選擇。

四、我國第三方支付監(jiān)管過程中面臨的問題和難點(diǎn)

（一）制度設(shè)計(jì)層面

一是立法層次較低。目前，我國對第三方支付的監(jiān)管制度體系，以《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為政策核心。《辦法》作為部門規(guī)章，能否設(shè)立行政許可一直以來被廣泛質(zhì)疑，對監(jiān)管權(quán)威造成一定的不利影響。且其法律層級較低，雖然對無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人作出了取締要求，但未授予人民銀行具體的取締手段，與公安、工商等跨部門協(xié)調(diào)難度較大。另外，部門規(guī)章設(shè)定罰款的上限是3萬元，對第三方支付機(jī)構(gòu)來說，違規(guī)成本過低，與相關(guān)違法行為社會危害性不匹配，較難實(shí)現(xiàn)行政處罰遏制違法行為的目的。

二是制度體系較為滯后。目前，第三方支付呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，逐漸向金融增值領(lǐng)域延伸，業(yè)務(wù)涵蓋結(jié)算、收單、信貸、供應(yīng)鏈融資、理財(cái)、基金等，服務(wù)和產(chǎn)品靈活創(chuàng)新、更新迅速。然而對應(yīng)的監(jiān)管制度體系卻較為滯后，《支付結(jié)算辦法》《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》已經(jīng)多年沒有修訂，其支付工具統(tǒng)計(jì)框架與如今的電子支付時(shí)代已經(jīng)不相匹配。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)支付高速發(fā)展的背景下，針對電子資金劃撥、支付市場參與主體法律地位和權(quán)利義務(wù)等，我國仍未出臺專門的法律法規(guī)。

三是配套制度有待完善。一方面，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制仍需健全?，F(xiàn)行的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度是由中國人民銀行總行出臺的《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》。該制度雖然明確了消費(fèi)者在知情權(quán)、選擇權(quán)方面的權(quán)利以及支付機(jī)構(gòu)在信息安全、資金安全方面的義務(wù)，但對于第三方支付領(lǐng)域消費(fèi)者的維權(quán)機(jī)制以及民事責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制并沒有明示，且缺乏特定的消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)途徑。另一方面，市場退出機(jī)制尚待完善?！斗墙鹑跈C(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確了吊銷支付牌照的情形，但針對機(jī)構(gòu)退出方式和退出后客戶權(quán)益保障等沒有細(xì)化的規(guī)范。由于第三方支付機(jī)構(gòu)的特殊性，如果直接采用破產(chǎn)清算的方式退出市場，極易產(chǎn)生客戶金融信息泄露的問題。

四是機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式難以有效應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀。我國現(xiàn)行的第三方支付監(jiān)管體系更側(cè)重于對機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管，而忽視了對支付活動和支付行為的規(guī)范。但從市場情況來看，支付寶、財(cái)付通等大型第三方支付機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始集團(tuán)化發(fā)展。業(yè)務(wù)體系涵蓋支付、理財(cái)、融資、保險(xiǎn)等多個(gè)領(lǐng)域，跨行業(yè)的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)層出不窮，混業(yè)經(jīng)營與集團(tuán)化發(fā)展加大了監(jiān)管難度，機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式難以有效應(yīng)對。

五是高準(zhǔn)入門檻可能造成行業(yè)壟斷。由于第三方支付的準(zhǔn)金融屬性，我國目前采取的是“雙嚴(yán)”監(jiān)管。此舉雖然有利于控制市場風(fēng)險(xiǎn)，但阻礙了中小企業(yè)的進(jìn)入，長期來看不利于市場競爭，甚至容易發(fā)生行業(yè)壟斷。2017年6月12日，艾瑞咨詢發(fā)布《2017中國第三方移動支付行業(yè)研究報(bào)告》。數(shù)據(jù)顯示，2016年四季度中國第三方移動支付中具有經(jīng)濟(jì)效益的交易規(guī)模為11.9萬億元，其中支付寶占比為61.5%，財(cái)付通為26.0%，共同占據(jù)近九成的市場份額，壟斷性已經(jīng)顯現(xiàn)。

（二）具體實(shí)施層面

一是監(jiān)管系統(tǒng)性不強(qiáng)。地市中支一般依據(jù)總行制定的監(jiān)管制度，結(jié)合大區(qū)分行制定的實(shí)施細(xì)則來對轄內(nèi)第三方支付機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。但是，各地市經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展情況參差不齊，互聯(lián)網(wǎng)金融深入程度也各不相同，第三方支付在機(jī)構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)類型、交易規(guī)模等方面都存在一定差異，“因地制宜”的監(jiān)管政策體系尚未形成。

二是存在信息不對稱。第三方支付機(jī)構(gòu)跨區(qū)域拓展業(yè)務(wù)已經(jīng)非常普遍，但是基層人民銀行缺少信息獲得渠道，通常是第三方支付在轄內(nèi)已經(jīng)開始拓展業(yè)務(wù)，才能督促其備案。備案管理流于形式，資料不全、延遲備案的情況時(shí)有發(fā)生。且大多數(shù)第三方支付機(jī)構(gòu)在地市一級無具體的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人多為地區(qū)負(fù)責(zé)人，需要同時(shí)負(fù)責(zé)幾個(gè)地市的業(yè)務(wù)拓展。因此地市中支很難全面掌握第三方支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)管理情況，監(jiān)管主體與監(jiān)管對象之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。

三是監(jiān)管力量薄弱。在地市一級，人民銀行與公安、工商、銀監(jiān)等相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制尚未形成，現(xiàn)有的職能管理模式難以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新中存在的風(fēng)險(xiǎn)敞口，聯(lián)合整治機(jī)制也未能充分發(fā)揮作用。且第三方支付屬于新興行業(yè)，創(chuàng)新能力強(qiáng)、技術(shù)更新速度快、市場特征瞬息萬變，目前地市中支還未建立一套科學(xué)、有效的監(jiān)測評估指標(biāo)體系。且從目前來看，能夠準(zhǔn)確把握第三方支付市場發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管人員并不多，兼?zhèn)淇萍肌⒔鹑谥R的復(fù)合型人才更少，導(dǎo)致對第三方支付的監(jiān)管無法深入。

四是缺乏有力的監(jiān)管手段。地市中支對第三方支付的監(jiān)管措施主要有備案管理、走訪調(diào)查和商戶巡檢等，監(jiān)管手段科技化程度不高。實(shí)踐表明，商戶巡檢方式效果較好，能夠發(fā)現(xiàn)第三方支付在特約商戶管理方面的不少問題，但是商戶巡檢需要耗費(fèi)地市中支大量的人力，且覆蓋范圍十分有限。同時(shí)，針對發(fā)現(xiàn)的問題，地市中支一級對第三方支付機(jī)構(gòu)無執(zhí)法檢查權(quán)限，只能采取約見談話或者向上級行反映情況等方式，監(jiān)管手段受限，懲治力度不夠，監(jiān)管職能難以有效發(fā)揮。

五、政策建議

（一）完善第三方支付的監(jiān)管法律體系

一是提高支付監(jiān)管政策的立法層次。建議由國務(wù)院出臺《非銀行支付機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理?xiàng)l例》，明確人民銀行在非銀行支付機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理中的職責(zé)和任務(wù)，提升監(jiān)管政策的法律層級，促進(jìn)支付市場健康發(fā)展。二是及時(shí)修訂現(xiàn)有的規(guī)章制度，如《支付結(jié)算辦法》《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》等，使其與支付行業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)。三是繼續(xù)完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的分擔(dān)、信息披露等內(nèi)容，并根據(jù)第三方支付金額小、頻率高等特點(diǎn)，探索更加經(jīng)濟(jì)、快捷的爭議處理機(jī)制。四是加大違規(guī)懲處力度。目前第三方支付機(jī)構(gòu)的違規(guī)成本偏低，正是造成支付市場“亂象橫生”的主要原因。一是修訂相關(guān)處罰條例，提高罰款額度，使得違規(guī)收益無法彌補(bǔ)相應(yīng)的處罰損失，有效降低第三方支付機(jī)構(gòu)選擇違規(guī)經(jīng)營的概率。二是建立異地執(zhí)法聯(lián)絡(luò)機(jī)制，暢通信息渠道，有效打擊電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪。

（二）多角度提高人民銀行第三方支付監(jiān)管能力

一是提高基層人民銀行監(jiān)管人員素質(zhì)。地市中支是第三方支付監(jiān)管的第一線，建議加強(qiáng)對基層監(jiān)管人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，通過集中學(xué)習(xí)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)、以查代訓(xùn)等多種方式，提升基層監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)。

二是建立信息平臺、實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。為解決目前人民銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)之間存在的信息不對稱，建議可借鑒金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)信息分析平臺，建立第三方支付機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，按一定頻率搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對第三方支付市場的實(shí)時(shí)監(jiān)測、綜合評估和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提高監(jiān)管的前瞻性。另外，目前地市中支對第三方支付的行業(yè)數(shù)據(jù)掌握十分有限，導(dǎo)致在開展行業(yè)研究、實(shí)施監(jiān)管的過程中面臨較大的局限性，因此建議在監(jiān)管部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提高地市中支對第三方支付的監(jiān)管效率。

三是提高監(jiān)管的科技化水平。市場與監(jiān)管的博弈，其本質(zhì)問題是如何適應(yīng)科技進(jìn)步，進(jìn)行市場和監(jiān)管的創(chuàng)新。目前的第三方支付已經(jīng)開始研究基于生物體征的新型支付方式，臉部識別、指紋識別、虹膜驗(yàn)證等技術(shù)或?qū)⑵毡閼?yīng)用于支付領(lǐng)域。監(jiān)管科技（RegTech）已經(jīng)成為全球性的新趨勢，監(jiān)管規(guī)則也必須與時(shí)俱進(jìn)。如何通過信息技術(shù)和人工智能技術(shù)，提高監(jiān)管的科技化水平，實(shí)現(xiàn)及時(shí)監(jiān)測、預(yù)警甚至處置，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)亟待考慮和解決的問題。

（三）由機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變

從目前第三方支付發(fā)展的程度來看，其已經(jīng)從小額支付發(fā)展成為自成體系、自定規(guī)則、深入影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不可忽視的角色。因此，建議跳出“第三方支付”概念，由機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。不以線上、線下渠道為區(qū)分，而以業(yè)務(wù)產(chǎn)品的本質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)為核心，制定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門檻，盡量減少監(jiān)管職能的沖突、交叉、重疊和盲區(qū)，保持監(jiān)管政策較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性、連續(xù)性和一致性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。

同時(shí)，要根據(jù)第三方支付的金融功能，引入外部力量協(xié)助，形成監(jiān)管合力。加強(qiáng)與公安、工商、銀監(jiān)、網(wǎng)絡(luò)信息安全等有關(guān)部門的交流合作，建立聯(lián)合排查整治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享；充分發(fā)揮備付金存管銀行的協(xié)作監(jiān)督作用，不僅對支付機(jī)構(gòu)客戶備付金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，還要對頭寸調(diào)撥、信息歸集等情況進(jìn)行監(jiān)督，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，及時(shí)向人民銀行報(bào)告異常情況，加強(qiáng)對第三方支付機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場監(jiān)管；調(diào)動社會公眾的廣泛監(jiān)督力量，如公示支付機(jī)構(gòu)備案信息、實(shí)行有獎舉報(bào)等，強(qiáng)化公眾的參與意識和監(jiān)督意識，形成社會監(jiān)督機(jī)制。

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