多中心協(xié)同治理在社區(qū)治理中的作用
——以湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為例

熊光清，鐘園園

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京100029）

治理理論為解決現(xiàn)代社會(huì)中復(fù)雜的公共事務(wù)與社會(huì)問題提供了非常好的思路。20世紀(jì)90年代，這一理論在西方興起后很快被引入中國，中國學(xué)者在理論與實(shí)踐方面對(duì)之進(jìn)行了重塑，使其可適用于解決中國的實(shí)際問題。同時(shí)，許多地方開展了大量的治理實(shí)踐活動(dòng)，并取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。以中國的社區(qū)治理為例，各地社區(qū)治理積極性很高，不僅踐行了治理理念，而且實(shí)際效果也非常明顯。如何對(duì)這些治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和提升，使之上升至理論高度且更具操作性，是當(dāng)前治理研究需要重視的問題。筆者在對(duì)治理問題進(jìn)行研究的過程中，提煉出了多中心協(xié)同治理模式，這一模式在基層治理領(lǐng)域中已經(jīng)具有了一定的適用性。湖北省宜昌市西陵區(qū)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)就可以用這一模式進(jìn)行歸納和提煉。

一、多中心協(xié)同治理模式:一種具備操作性的治理方案

多中心協(xié)同治理借鑒了多中心治理理論與協(xié)同學(xué)中關(guān)于治理問題的有價(jià)值內(nèi)容，并對(duì)兩者進(jìn)行了有機(jī)整合。這一模式消除了單一中心治理存在的局限性，實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元化；又提出了處理多元治理主體之間關(guān)系的合理方案，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)，因而具有較強(qiáng)的可行性。

（一）多中心治理:對(duì)單一主體治理模式的突破

20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）、文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦將“多中心”（polycentricity）這一概念引入公共事務(wù)治理領(lǐng)域，特別強(qiáng)調(diào)自主組織與自主治理在公共事務(wù)治理中的重要性。他們的研究具有非常重要的意義，也正因?yàn)槿绱耍?009年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)授予了埃莉諾·奧斯特羅姆，以表彰其在治理研究方面做出的貢獻(xiàn)。

埃莉諾·奧斯特羅姆等人對(duì)經(jīng)常使用的三個(gè)模型（公地悲劇、囚犯困境博弈、集體行動(dòng)的邏輯）進(jìn)行了討論，發(fā)現(xiàn)這些模型都存在很大缺陷。她認(rèn)為，當(dāng)前解決公共事務(wù)問題的單一治理主體模式（或者以政府為唯一途徑，或者以市場(chǎng)為唯一途徑）難以達(dá)到應(yīng)有的效果。她通過大量實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，自主組織和自主治理在公共事務(wù)治理中可以獲得較好的效果。奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫政府或市場(chǎng)單一中心的治理方式，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下的“多中心”模式。多中心理論關(guān)注到了單一中心治理的缺陷，對(duì)自主組織與自主治理的有效性給予了充分的肯定，使人們認(rèn)識(shí)到在公共事務(wù)治理中自主組織和自主治理的重要作用，推動(dòng)了治理觀念的轉(zhuǎn)變。①參見埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共事物的治理之道:集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海譯文出版社2012年版。

20世紀(jì)90年代，隨著志愿團(tuán)體、慈善組織、社區(qū)組織、民間互助組織等社會(huì)組織的不斷壯大，重視社會(huì)組織治理作用的治理理論開始興起，并迅速發(fā)展起來。在治理理論的發(fā)展過程中，多中心治理理論也得到了發(fā)展。多中心治理意味著治理的主體由單一轉(zhuǎn)為多元，國家、市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)人等社會(huì)行為體都可以參與到治理過程中，并發(fā)揮各自的積極作用。多中心治理把相互制約但具有一定獨(dú)立性的規(guī)則制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分配給不同的治理主體，這些治理主體的作用都是有限且獨(dú)立的，重在發(fā)揮各自的治理優(yōu)勢(shì)并形成合力，從而達(dá)到治理的目標(biāo)。

那么，多元治理主體之間是什么樣的關(guān)系呢?在治理理論中，合作治理（collaborative governance，很多時(shí)候也被譯為協(xié)同治理或協(xié)作治理）②本文所提到的多中心協(xié)同治理（polycentric synergetic governance）中的“協(xié)同”為協(xié)同學(xué)（Synergetics）意義上的“協(xié)同”（synergetic），其中的協(xié)同治理可譯為“synergetic governance”，與一般意義上的合作治理或協(xié)同治理（collaborative governance）在含義上不同。盡管“collaborative governance”很多時(shí)候被譯為協(xié)同治理，但并不是從協(xié)同學(xué)意義上進(jìn)行的研究。為了以示區(qū)別，本文將“collaborative governance”稱為合作治理，而協(xié)同治理則指協(xié)同學(xué)意義上的協(xié)同治理（synergetic governance）。理論和網(wǎng)絡(luò)治理（government by network）理論對(duì)此進(jìn)行了探討。合作治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的合作關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)、指揮、控制、雇傭等強(qiáng)制性關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的達(dá)成是多元治理主體之間互動(dòng)的結(jié)果，主張通過國家、市場(chǎng)、社會(huì)與個(gè)人共同建立起網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。它們所說的多元治理主體之間的合作、協(xié)商、博弈等關(guān)系，都不是“協(xié)同學(xué)”中所說的“協(xié)同作用”和“協(xié)同效應(yīng)”（synergistic effect）。

筆者認(rèn)為，協(xié)同學(xué)對(duì)系統(tǒng)中子系統(tǒng)（或要素）之間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)中子系統(tǒng)（或要素）之間產(chǎn)生的協(xié)同作用和協(xié)同效應(yīng)，對(duì)于處理多元治理主體之間的關(guān)系具有積極的借鑒意義。如果把協(xié)同學(xué)的理論運(yùn)用到解決多元治理主體問題，對(duì)于理解和認(rèn)識(shí)多元治理主體之間的關(guān)系有重要的價(jià)值和意義，必將極大地推進(jìn)治理理論的發(fā)展與治理實(shí)踐的創(chuàng)新。

（二）協(xié)同與協(xié)同效應(yīng):從無序走向有序

20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）創(chuàng)立了協(xié)同學(xué)，對(duì)自然領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)同現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究，著重研究了由大量子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)在一定條件下由無序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?，或者從低?jí)有序轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)有序的過程。按照哈肯的說法，協(xié)同學(xué)是一門研究結(jié)構(gòu)的橫斷學(xué)科，是一門研究遠(yuǎn)離平衡狀態(tài)的系統(tǒng)怎樣通過自己組織產(chǎn)生時(shí)間、空間或功能結(jié)構(gòu)的科學(xué)。橫斷是指所研究的結(jié)構(gòu)并不限于傳統(tǒng)的某一門學(xué)科，自然界或人類社會(huì)中各種結(jié)構(gòu)原則上都是其研究的對(duì)象[1]。相對(duì)于信息論、控制論和系統(tǒng)論，協(xié)同學(xué)、突變論和耗散結(jié)構(gòu)論并稱為現(xiàn)代科學(xué)方法論的“新三論”，它們?yōu)槿祟愓J(rèn)識(shí)自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象提供了極有啟發(fā)性的工具。

激光中的自組織現(xiàn)象是一種典型的協(xié)同現(xiàn)象，哈肯對(duì)此進(jìn)行了研究，揭示了激光器自組織的奧秘。激光器在外界輸入的能量供應(yīng)較低時(shí)，受激的光電子彼此獨(dú)立地發(fā)出自己偏好的光波，此時(shí)的激光器只發(fā)出相位和方向非同一的自然光。當(dāng)我們?cè)黾蛹す馄鞯哪芰抗?yīng)時(shí)，一種特定的波從只占微小的優(yōu)勢(shì)變?yōu)閴旱蛊渌牟?。這種波占據(jù)了系統(tǒng)內(nèi)部的主導(dǎo)地位，使光電子受到它的支配，按照特定的頻率振動(dòng)，激光器發(fā)出相位和方向都相同的激光。開始時(shí)，這些光波完全由電子偶然無序地產(chǎn)生，而后某種系統(tǒng)內(nèi)部的競爭規(guī)律讓它們形成了有序狀態(tài)并保持下去。其中的序參數(shù)是光波，電子受到序參數(shù)的支配，而電子又形成了光波。這樣，激光就通過自組織達(dá)到了有序狀態(tài)。

生命自然界也存在著與無生命自然界相似的高度復(fù)雜的協(xié)同作用。在許多生態(tài)系統(tǒng)中存在這樣的現(xiàn)象:在高山的不同高度上生長著截然不同的植物，正是由于微小的環(huán)境變化導(dǎo)致了植物種類發(fā)生了顯著的變化。這體現(xiàn)了協(xié)同學(xué)的一個(gè)基本原理，即在系統(tǒng)中某個(gè)不穩(wěn)定點(diǎn)，即使是很小的環(huán)境變化，也可能造成整個(gè)系統(tǒng)的極大變化[2]。自然界中的物種起著序參數(shù)的功能，它們之間相互作用，即使微小的環(huán)境變化也會(huì)造成序參數(shù)的改變，形成全新的系統(tǒng)。20世紀(jì)初，人們發(fā)現(xiàn)亞得里亞海中捕食魚與被捕食魚的數(shù)量隨時(shí)間的推移發(fā)生周期性的漲落，這種漲落能夠用數(shù)學(xué)模型解釋。這種周期性的漲落機(jī)制是，在系統(tǒng)初始之時(shí)只有較少的捕食魚，被捕食魚可以不受捕食魚的阻礙而大量繁殖，從而使捕食魚擁有充足的食物來源，此時(shí)捕食魚的數(shù)量開始增加，這又限制了被捕食魚的繁殖。因此，捕食魚和被捕食魚的數(shù)量就出現(xiàn)了周期性的漲落。數(shù)學(xué)模型中存在著被捕食魚被吃光而出現(xiàn)兩者都滅絕的情況，但大自然為被捕食魚提供了天然的庇護(hù)所，從而使這一情況不會(huì)發(fā)生。

那么，在社會(huì)領(lǐng)域中，協(xié)同效應(yīng)是否存在，協(xié)同是否可以實(shí)現(xiàn)呢?

中國古代哲學(xué)家十分重視物與物之間的協(xié)作，并提出了“天地合氣，萬物自生”的觀點(diǎn)，用陰陽五行之間的相生相克來解釋天文氣象和人體生理的變化。中藥理論強(qiáng)調(diào)人體各系統(tǒng)之間的穩(wěn)定，中醫(yī)開藥方同樣講究“君臣佐使”，用配藥輔佐主藥才能使藥物發(fā)揮最大功效，這其中都包含著樸素的協(xié)同學(xué)觀念。

社會(huì)是一個(gè)具有開放性的復(fù)雜巨系統(tǒng)，其子系統(tǒng)之間或子系統(tǒng)內(nèi)部的要素之間也能形成協(xié)同，只是其生成過程非常復(fù)雜。社會(huì)領(lǐng)域的行為體主要是人，人作為個(gè)體，不僅會(huì)受制于其他個(gè)體，也受制于社會(huì)中的各種關(guān)系、環(huán)境、規(guī)則；并且，人具有非常復(fù)雜的情感、信念和思想，其行為經(jīng)常偏離既定的軌道和規(guī)則。這就使得社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)部存在著相當(dāng)復(fù)雜的非線性相互作用和關(guān)系，自組織的產(chǎn)生與演化由競爭與合作共同決定，其有序性的形成所受影響因素會(huì)更多。

（三）社會(huì)協(xié)同與協(xié)同治理:社會(huì)領(lǐng)域的協(xié)同作用及運(yùn)用

社會(huì)協(xié)同與自然協(xié)同無疑是存在差異的，其中一個(gè)根本區(qū)別就是，自然界可以從混沌中自發(fā)形成有序的結(jié)構(gòu)；而社會(huì)有序結(jié)構(gòu)的形成必須通過人類活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。曾健、張一方對(duì)社會(huì)協(xié)同學(xué)進(jìn)行了深入研究，他們認(rèn)為，社會(huì)協(xié)同學(xué)指在社會(huì)中如何通過對(duì)不同的社會(huì)領(lǐng)域和社會(huì)作用之間的相互協(xié)同，以期在社會(huì)整體上形成微觀個(gè)體層次不存在的新的結(jié)構(gòu)特征的科學(xué)。在協(xié)同學(xué)對(duì)有序性結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的規(guī)律進(jìn)行揭示的基礎(chǔ)上，社會(huì)協(xié)同學(xué)的重點(diǎn)是運(yùn)用這些規(guī)律調(diào)動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)中的資源（物質(zhì)、能量和信息等）以協(xié)同社會(huì)領(lǐng)域中各層次的不同部分，構(gòu)建一個(gè)新的有序結(jié)構(gòu)并使其發(fā)揮特定的功能[3]?？梢哉f，協(xié)同效應(yīng)在社會(huì)領(lǐng)域同樣存在，并且是社會(huì)有序運(yùn)行狀況達(dá)成的重要原因。

在一定的治理系統(tǒng)中，多元治理主體之間也能夠形成協(xié)同效應(yīng)，即主體間可以經(jīng)過協(xié)商與合作、沖突與博弈，達(dá)到均衡狀態(tài)，自發(fā)形成有序的社會(huì)狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。因此，從協(xié)同學(xué)的角度考察社會(huì)治理中多元治理主體之間的協(xié)同關(guān)系是可行的，而且，這對(duì)于處理多元治理主體之間的關(guān)系具有重要的啟發(fā)意義。通過比較協(xié)同治理（synergetic governance）與合作治理（collaborative governance）關(guān)于治理主體間關(guān)系的論述，就能夠發(fā)現(xiàn)它們存在很大差異。合作包含的主要含義是合作與協(xié)調(diào)；協(xié)同則除了合作與協(xié)調(diào)，還包括競爭、沖突與博弈。而且，兩者的后果都包含增益效應(yīng)（enhancement effect），即多主體互動(dòng)，形成合力，產(chǎn)生大于部分之和的作用。但協(xié)同的后果還包含形成有序的秩序，而合作的后果能不能形成有序的秩序則不能確定。由此可見，協(xié)同比合作的含義更完備、更豐富。

基于上述分析可知，協(xié)同學(xué)為處理多元治理主體之間的關(guān)系提供了非常好的科學(xué)方法論。協(xié)同治理（synergetic governance）就是嘗試把協(xié)同學(xué)的原理運(yùn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域中，從協(xié)同學(xué)的角度去研究治理，考察在治理過程和治理體系中多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)及其影響。從協(xié)同學(xué)意義上提出協(xié)同治理，把協(xié)同學(xué)意義上的協(xié)同植入治理理論中，從而賦予協(xié)同治理新的含義，就能夠獲得對(duì)多元治理主體之間關(guān)系的新認(rèn)識(shí)。

（四）多中心協(xié)同治理:發(fā)揮多元治理主體的協(xié)同作用

我們將多中心理論與協(xié)同學(xué)統(tǒng)合起來，運(yùn)用到治理領(lǐng)域中，可以建立一種多中心協(xié)同治理模式。多中心協(xié)同治理是指，針對(duì)一定社會(huì)領(lǐng)域的公共問題或公共事務(wù)，國家、①在中國語境下，國家的主要組織形態(tài)包括政黨和政府，并且政黨是指執(zhí)政黨，即中國共產(chǎn)黨及其各級(jí)組織。這里用國家指代政黨和政府，只是特定含義下的借用。嚴(yán)格地說，國家并不等同于政黨和政府；反過來，政黨和政府也并不等同于國家。市場(chǎng)、社會(huì)和公民等多元治理主體共同參與治理過程，并注重發(fā)揮相互之間的協(xié)同作用，從而形成治理的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。

多中心理論與協(xié)同學(xué)具有很強(qiáng)的共通性，這是將兩者統(tǒng)合起來的重要基礎(chǔ)。王亞華認(rèn)為:“多中心的秩序是一種自治與共治的復(fù)雜結(jié)合體，反映了人類社會(huì)的自發(fā)秩序。這種秩序貌似雜亂無章，實(shí)際上是和諧有序的?！盵4]可見，多中心所言的自發(fā)秩序與協(xié)同學(xué)所講的自組織和自發(fā)秩序是相通的。將多中心治理與協(xié)同治理統(tǒng)合起來，能夠提煉出一種新的治理模式，即多中心協(xié)同治理模式。這一模式消除了單一中心治理存在的局限性，解決了治理主體的多元化問題；又提出了處理多元治理主體之間關(guān)系的合理方案，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多元治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)，因而具有較強(qiáng)的可行性。

嚴(yán)格地說，多中心、協(xié)同都是治理的題中應(yīng)有之義，強(qiáng)調(diào)多中心協(xié)同治理就是為了強(qiáng)調(diào)與其他不同形態(tài)治理模式的區(qū)別。

第一，在多中心協(xié)同治理中，不同治理主體的作用是不同的，能力也存在差異，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各個(gè)治理主體的不同作用，而不是過度強(qiáng)調(diào)或重視某一治理主體的作用，或者忽略、輕視其他治理主體的作用。反過來講，某一領(lǐng)域的治理可能正是因?yàn)闆]有充分發(fā)揮全部主體的功能，才導(dǎo)致其沒有形成協(xié)同效應(yīng)，不能達(dá)到理想的治理效果。在治理實(shí)踐中的表現(xiàn)就是，缺少某一環(huán)節(jié)或者某一要素的有效參與，就不能取得較好的治理效果。

第二，在多中心協(xié)同治理中，協(xié)同（synergetic）的含義是協(xié)同學(xué)（Synergetics）意義上的，與一般意義上合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理中講的多個(gè)治理主體之間的協(xié)作或合作等關(guān)系相比，其含義是不同的。各個(gè)治理主體在治理過程中，各自發(fā)揮不同的作用，相互合作、協(xié)調(diào)、競爭、博弈，從而形成合力，達(dá)成協(xié)同效應(yīng)（synergetic effect），實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序發(fā)展。這種協(xié)同效應(yīng)并非單一治理主體作用的簡單相加，而是其作用大于個(gè)體相加之和，其結(jié)果是無序走向有序。可見，協(xié)同包含著治理所要達(dá)成的理想效果。

多中心協(xié)同治理在中國治理實(shí)踐中已經(jīng)進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，只是在理論上沒有進(jìn)行有效的歸納和提煉。為此，本文通過湖北省宜昌市西陵區(qū)的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)此進(jìn)行分析。

二、湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理面臨的問題與具備的條件

為了深入了解社區(qū)治理的情況，筆者之一作為中央黨校政法教研部調(diào)研組成員于2017年8月赴湖北省宜昌市西陵區(qū)進(jìn)行了專題調(diào)研。宜昌市西陵區(qū)面積89.9平方公里，常住人口近60萬，下轄6個(gè)街道辦事處、1個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是宜昌市的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，也是宜昌市的老城區(qū)、中心區(qū)和核心區(qū)。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨的是，這一地區(qū)社會(huì)治理出現(xiàn)了許多新情況和新問題，人民群眾對(duì)美好生活的要求更高，而當(dāng)?shù)貜?fù)雜的社會(huì)關(guān)系和落后的基礎(chǔ)設(shè)施卻難以解決這些新問題，滿足這些新要求。近年來，西陵區(qū)根據(jù)基層治理的新形勢(shì)，提出“以人民為中心，依靠社會(huì)建設(shè)強(qiáng)起來”的理念，探索在社區(qū)治理中培育新的社會(huì)組織、構(gòu)建新的社會(huì)關(guān)系、創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。該區(qū)提出了著力打造“社會(huì)建設(shè)國家典范”的目標(biāo)，大力推進(jìn)“業(yè)主委員會(huì)組建100%覆蓋工程”，創(chuàng)新社區(qū)治理的新支點(diǎn)和新路徑。截至2017年6月5日，全區(qū)277個(gè)小區(qū)已經(jīng)全部成立業(yè)主委員會(huì)，組建率達(dá)到100%。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西陵區(qū)的社區(qū)治理表現(xiàn)出明顯的多中心協(xié)同治理模式的特征，而且在這一治理過程中，特別注重發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的作用，使業(yè)主委員會(huì)成為多中心協(xié)同治理作用的落地點(diǎn)。這就使得西陵區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)又表現(xiàn)出一定的獨(dú)特性。

（一）以居民委員會(huì)為載體的社區(qū)治理面臨的問題

當(dāng)前，不少地方社區(qū)治理面臨著一系列難題，很大程度上制約了社區(qū)治理質(zhì)量的提升。宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理也曾面臨一系列難題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，轄區(qū)人口多，居民組織難。該區(qū)的人口比較多，并且小區(qū)結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系非常復(fù)雜，要把這些不同背景、不同訴求的人組織起來，讓他們參與到社區(qū)治理中來，其難度可想而知。同時(shí)，社區(qū)里居住著大量的“單位人”，他們的生老病死主要由單位管理，與社區(qū)本身沒有太大關(guān)聯(lián)，社區(qū)對(duì)這部分人的號(hào)召力更弱。在一些小區(qū)，關(guān)注和參與社區(qū)的人主要是老年人或者是流動(dòng)人口，由于他們沒有別的參與和表達(dá)渠道，因而傾向于依靠社區(qū)解決問題。

第二，行政性強(qiáng)，自治性弱。目前社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，作為政府“下屬部門”的角色比較明顯，難以自主開展工作。政府部門隨意給居民委員會(huì)分派任務(wù)的情況沒有改變，“把工作落實(shí)到社區(qū)”變成了“把工作分配到社區(qū)”，居民委員會(huì)疲于應(yīng)付政府的各項(xiàng)任務(wù)，政府的強(qiáng)制性方式遮蔽了居民委員會(huì)的自治性，社區(qū)居民自治的屬性沒有較好地體現(xiàn)出來。

第三，社區(qū)資源有限，解決問題難。許多地方的居民委員會(huì)處于“三無”狀態(tài)，即無固定的辦公用房、無必備的辦公設(shè)備、無必要的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重地影響了居民委員會(huì)的正常工作。大多數(shù)居民委員會(huì)都是靠出租辦公場(chǎng)地或者是靠街道辦事處的撥款勉強(qiáng)維持日常開支。同時(shí)，居民委員會(huì)的干部大多數(shù)是老年人，年輕人不愿意做居民委員會(huì)的煩瑣事情，這也導(dǎo)致居民委員會(huì)解決問題的資源有限、能力不足，對(duì)社區(qū)成員的吸引力不夠。上述問題的存在使部分居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感較低，參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，直接降低了社區(qū)治理的成效。

（二）當(dāng)?shù)匦^(qū)適宜作為社區(qū)治理的基本單元

小區(qū)是城市的細(xì)胞，規(guī)模適度，是城市居民集中居住、生活的基本社會(huì)單元，是天然的自治單元，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的理想載體。它既是一個(gè)地緣共同體，也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)共同體，還是一個(gè)生活共同體。小區(qū)里的社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施條件、文化氛圍等與每個(gè)居民的生活息息相關(guān)，以小區(qū)為治理單元更能調(diào)動(dòng)治理的積極性。規(guī)模適度的社區(qū)既能推動(dòng)居民的有效參與，又能降低內(nèi)部組織成本?？梢哉f，以小區(qū)和業(yè)主委員會(huì)為單元，能夠更為精準(zhǔn)地完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的治理格局，真正解決“治理赤字”的問題。

正是看到小區(qū)在社區(qū)治理中的特殊地位，許多地方積極探索、大力推動(dòng)以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理。例如，宜昌市西陵區(qū)以住戶家庭為原點(diǎn)，以小區(qū)為單元，以社區(qū)、街道為紐帶，實(shí)施“業(yè)主委員會(huì)組建100%覆蓋工程”，讓市民有效組織起來，廣泛開展民主協(xié)商，全面推進(jìn)社區(qū)治理。由于保障有力、措施到位，西陵區(qū)的社區(qū)治理效果顯著，主要表現(xiàn)為居民自治意識(shí)增強(qiáng)，小區(qū)管理更加規(guī)范，社區(qū)環(huán)境明顯改善，社會(huì)力量得到充分調(diào)動(dòng)等。

同時(shí)，以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理有助于推動(dòng)現(xiàn)代公民文化和社會(huì)資本的生成。業(yè)主委員會(huì)是由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治性組織，代表業(yè)主利益，執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定，它的主要職能就是負(fù)責(zé)管理小區(qū)事務(wù)。通過業(yè)主委員會(huì)的組織平臺(tái)，使小區(qū)治理更加規(guī)范化、制度化。尤其在意見收集、議題協(xié)商、決策制定、執(zhí)行監(jiān)督等環(huán)節(jié)中，居民參與廣度和深度大幅提高。小區(qū)治理的成功經(jīng)驗(yàn)又進(jìn)一步促進(jìn)居民之間的互相信任，增強(qiáng)居民的自律意識(shí)，形成小區(qū)治理的良性循環(huán)圈。此外，社區(qū)與業(yè)主委員會(huì)是工作上的指導(dǎo)關(guān)系，而不是行政關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)的“草根”特色更強(qiáng)，自治空間更大，更有利于培育公民文化。相比較之下，社區(qū)居民委員會(huì)作為政府“下設(shè)機(jī)構(gòu)”的結(jié)構(gòu)功能定位使它難以承擔(dān)過多的居民自治事務(wù)，而一旦脫離了居民自身事務(wù)，就難以形成有效的居民參與空間。保障居民的合法權(quán)益是基層群眾自治的基礎(chǔ)性目標(biāo)，提升居民的公民素質(zhì)、形成健康的公民文化也是基層群眾自治的重要成果。

（三）當(dāng)?shù)匦^(qū)居民對(duì)以小區(qū)為單元的治理認(rèn)同度較高

從目前來看，以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理獲得了良好的效果，小區(qū)居民對(duì)此有較高的認(rèn)同度。我們?cè)谖髁陞^(qū)調(diào)研期間隨機(jī)發(fā)放了調(diào)查問卷，將各類小區(qū)常見問題列成清單，請(qǐng)被調(diào)查者選擇遇到不同問題時(shí)更傾向于求助于業(yè)主委員會(huì)，還是居民委員會(huì)。此次調(diào)查發(fā)放問卷共計(jì)500份，回收有效問卷491份。將回收問卷數(shù)據(jù)匯總后，得到如下結(jié)果。（詳見下圖）

從下圖可見，在油煙排放和安裝充電樁事項(xiàng)上，居民更傾向于尋求居民委員會(huì)的幫助。通過訪談了解到，小區(qū)的沿街飲食店是油煙污染的主要源頭，而飲食店整頓往往需要居民委員會(huì)出面，協(xié)同環(huán)保部門共同解決。安裝充電樁同樣需要社區(qū)乃至更高層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，很難由業(yè)主委員會(huì)單方面實(shí)施。在治理垃圾問題上，求助于業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)的傾向接近。一些被訪談?wù)弑硎荆用裎瘑T會(huì)在環(huán)境衛(wèi)生和安全保障專項(xiàng)整治工作中，由于行政的力量能發(fā)揮比較有力的作用，盡管其工作特性表現(xiàn)為波段性和突擊性，但還是得到了小區(qū)居民的認(rèn)可。在其他事項(xiàng)上，求助業(yè)主委員會(huì)的比例都明顯高于居民委員會(huì)。

圖 小區(qū)居民對(duì)業(yè)主委員會(huì)和居民委員會(huì)求助傾向比較

事實(shí)上，業(yè)主委員會(huì)在許多方面的表現(xiàn)確實(shí)優(yōu)于居民委員會(huì)。在訪談中了解到，業(yè)主委員會(huì)組織民主議事活動(dòng)的頻率更高，居民委員會(huì)則相對(duì)較低。居民委員會(huì)在上級(jí)指示的重點(diǎn)小區(qū)改造工程中發(fā)揮著主要作用，在鄰里矛盾爆發(fā)并升級(jí)后能夠出面積極協(xié)調(diào)，在專項(xiàng)檢查活動(dòng)中也積極監(jiān)督指導(dǎo)。但相比較業(yè)主委員會(huì)，它所涉及管理的小區(qū)事務(wù)面較窄，業(yè)主委員會(huì)在所列常見小區(qū)問題中都有所涉及。67.5%的居民表示找過業(yè)主委員會(huì)，90%的居民認(rèn)為向業(yè)主委員會(huì)反映的問題基本得到解決，95%的居民認(rèn)為有必要成立業(yè)主委員會(huì)。在流動(dòng)人口管理方面，業(yè)主委員會(huì)的作用也非常突出。在西陵區(qū)，我們調(diào)查了6個(gè)小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)，他們都對(duì)小區(qū)居住者信息變更進(jìn)行備案，從而極大地保障了小區(qū)居民的安全。此項(xiàng)工作需要大量時(shí)間和精力，在這一問題上，業(yè)主委員會(huì)無疑比居民委員會(huì)更勝一籌。正如一些小區(qū)居民所言:“現(xiàn)在，小區(qū)有了業(yè)主委員會(huì)，我們自己當(dāng)主人，有人理事了、有地說事了、更有法干事了，幸福來得太突然了！”

三、湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理的方式和成效:從多中心協(xié)同治理角度進(jìn)行考察

湖北省宜昌市西陵區(qū)在社區(qū)治理中，注重發(fā)揮黨和政府的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，重視業(yè)主委員會(huì)的自治作用，調(diào)動(dòng)公民個(gè)人特別是小區(qū)中的優(yōu)秀黨員的帶頭作用，實(shí)現(xiàn)了黨、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同推進(jìn)，共同促進(jìn)了業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治，從而使這一治理模式展現(xiàn)出明顯的多中心協(xié)同治理的特征，并取得了良好的治理成效。

（一）宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理的基本特征

宜昌市西陵區(qū)在社區(qū)治理中注重發(fā)揮各個(gè)主體的參與功能，不僅取得了良好的治理成效，而且其治理實(shí)踐也表現(xiàn)出鮮明的特征。

1.發(fā)揮黨和政府的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用

宜昌市委市政府十分重視社區(qū)治理。2015年8月，宜昌市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新的若干意見》的文件，這是深化宜昌市社會(huì)治理和服務(wù)創(chuàng)新特別是社區(qū)治理創(chuàng)新的綱領(lǐng)性文件，文件明確了推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新的總體要求。同時(shí)，宜昌市委、市政府積極推進(jìn)社區(qū)自治試點(diǎn)工作，創(chuàng)新社區(qū)運(yùn)行機(jī)制；大力推進(jìn)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和社區(qū)綜合服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，健全社區(qū)服務(wù)體系，積極推進(jìn)社區(qū)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。宜昌市西陵區(qū)委、區(qū)政府將社區(qū)自治作為深化社會(huì)管理創(chuàng)新“宜昌經(jīng)驗(yàn)”的新著力點(diǎn)，為宜昌爭創(chuàng)“社會(huì)建設(shè)國家典范”發(fā)揮了引領(lǐng)作用。

西陵區(qū)黨委高度重視各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的組建。經(jīng)過一年半的時(shí)間，全區(qū)的小區(qū)就實(shí)現(xiàn)了業(yè)主委員會(huì)的全覆蓋。業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)亦是黨建主導(dǎo)，各級(jí)黨組織各盡其責(zé)，并提出了很多新理念。“支部建在小區(qū)上”“小區(qū)兼職黨支部書記”“黨員雙重堡壘”“紅色物業(yè)”等都是基層黨建的重要?jiǎng)?chuàng)新。這些設(shè)計(jì)和創(chuàng)新進(jìn)一步夯實(shí)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)治理工作。相比較以往的“支部建在社區(qū)上”，小區(qū)黨支部的運(yùn)作更加高效靈活，與居民間的互動(dòng)性也增強(qiáng)了，體現(xiàn)了治理末梢的明晰化。按常理，黨員由自己所在單位支部負(fù)責(zé)管理，而“小區(qū)黨員雙重堡壘”促使黨員在單位內(nèi)外都必須加強(qiáng)黨性，行為規(guī)范更加自律，在小區(qū)里起到了良好的帶頭和示范作用。此外，通過黨組織來引導(dǎo)其他小區(qū)社團(tuán)組織的活動(dòng)，也使思想政治工作有了強(qiáng)大的組織保障。

西陵區(qū)各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的成功組建也離不開政府的依法推動(dòng)。區(qū)政府反復(fù)調(diào)研，牽頭起草文件和工作守則，增強(qiáng)了業(yè)主委員會(huì)自治的合法性。全區(qū)編印了《業(yè)主委員會(huì)成立流程圖》《業(yè)主委員會(huì)管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》《業(yè)主委員會(huì)工作指導(dǎo)手冊(cè)》，從資格認(rèn)定、組建標(biāo)準(zhǔn)、組建程序、工作規(guī)范等入手，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的選舉制度、議事制度、主要職責(zé)和資料備案等做出嚴(yán)格規(guī)定。在小區(qū)業(yè)主委員會(huì)運(yùn)作過程中，各街道又因地制宜、相互借鑒，分別推出了符合本社區(qū)情況的“社區(qū)協(xié)商議事會(huì)工作辦法”或“協(xié)商五步工作法”，有的還建立了民主議事廳，通過民主協(xié)商的方式解決了小區(qū)內(nèi)大量的“老大難”問題，使居民生活得到極大的改善。

2.重視業(yè)主委員會(huì)的自治作用

以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理，必須發(fā)揮社會(huì)自身的主動(dòng)性，充分尊重小區(qū)居民的意愿，政府不能大包大攬。但是，也不能把業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治放在一邊不管不問，應(yīng)發(fā)揮黨、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的共同作用，把社區(qū)治理真正做好。西陵區(qū)各小區(qū)100%組建業(yè)主委員會(huì)的做法在全國中等城市中非常罕見，其組建之快令人驚嘆，這緣于外在影響和內(nèi)在動(dòng)力的結(jié)合。外在影響表現(xiàn)為，典范小區(qū)率先落實(shí)到位，各小區(qū)互學(xué)互通，很快在全區(qū)鋪開。內(nèi)在動(dòng)力在于業(yè)主委員會(huì)是社會(huì)發(fā)展倒逼產(chǎn)生的“草根”組織，表達(dá)的是廣大居民的訴求，關(guān)系到居民的切身利益。

業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治積極創(chuàng)新，在各層次多領(lǐng)域建立協(xié)商議事平臺(tái)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式。西陵區(qū)以“社區(qū)協(xié)商議事會(huì)工作辦法”和“協(xié)商五步工作法”為基礎(chǔ)，探索協(xié)商民主操作細(xì)則，有些業(yè)主委員會(huì)建立了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)，不斷完善協(xié)商議事的機(jī)制和程序，深化居民協(xié)商議事制度，使之科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。業(yè)主委員會(huì)的這些舉措有利于暢通協(xié)商渠道，明確協(xié)商內(nèi)容，擴(kuò)大協(xié)商主體，豐富協(xié)商形式，規(guī)范協(xié)商流程，落實(shí)協(xié)商成果。許多業(yè)主委員會(huì)還創(chuàng)立了自助管理物業(yè)新模式。在108個(gè)沒有物業(yè)的雜居小區(qū)，新組建的業(yè)主委員會(huì)擁有合同發(fā)包權(quán)，可以在業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督下，與不同的勞務(wù)公司簽訂合同，購買保安，保潔等服務(wù)。這不僅改善了以往物業(yè)與業(yè)主矛盾對(duì)立的局面，而且實(shí)現(xiàn)了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的資源配置。

在解決實(shí)際問題中，業(yè)主委員會(huì)表現(xiàn)出強(qiáng)大的動(dòng)員、組織、商議、決策、眾籌及其實(shí)施能力，工作效率非常高，從大型設(shè)施維修問題中就可發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)。在新世紀(jì)小區(qū)，舊電梯一度因質(zhì)量問題停運(yùn)，業(yè)主委員會(huì)接手后一方面堅(jiān)決執(zhí)行電梯停運(yùn)告知書，確保人身安全，并積極咨詢檢測(cè)部門和行業(yè)主管部門，尋找合適的電梯維護(hù)公司；另一方面安撫業(yè)主情緒，幫助住在高層的老年人購物，建立微信群，及時(shí)發(fā)布電梯維護(hù)進(jìn)展，讓小區(qū)居民放心。最后，小區(qū)居民通過投票決定眾籌資金更換新電梯。業(yè)主委員會(huì)在老舊小區(qū)的停車位規(guī)劃中表現(xiàn)得非常有效率。近年來，由于私家車急劇增多，導(dǎo)致很多小區(qū)停車位非常緊張，一些小區(qū)業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合物業(yè)公司啟動(dòng)整治小區(qū)環(huán)境工程，從而新增了一些停車位，緩解了這一矛盾。

3.調(diào)動(dòng)公民個(gè)人特別是小區(qū)中熱心人士和優(yōu)秀黨員的帶頭作用

業(yè)主委員會(huì)是讓社區(qū)人回歸的理想平臺(tái)，它有利于實(shí)現(xiàn)“人人參與、人人共享”的社區(qū)治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)的“善治”。在宜昌市西陵區(qū)的社區(qū)治理中，公民個(gè)人發(fā)揮了舉足輕重的作用。

我們通過對(duì)西陵區(qū)12個(gè)業(yè)主委員會(huì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些業(yè)主委員會(huì)的主任一般由民間有影響力的人士擔(dān)任，他們大多家境殷實(shí)，具有較高的社會(huì)信譽(yù)和社會(huì)地位，擁有一定的社會(huì)資源和管理技能，具有領(lǐng)導(dǎo)能力和人格魅力，還有一些人士是政府官員或企業(yè)管理層的離職人員。例如，嘉銘小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)主任已移居外地多年，在基層黨支部的動(dòng)員下，主動(dòng)回歸小區(qū)，擔(dān)任這一職務(wù)。她動(dòng)員小區(qū)居民齊心協(xié)力徹底改造老舊小區(qū)的面貌，一方面多次與小區(qū)居民溝通，重新規(guī)劃停車位，修理小區(qū)大門，種植綠草花卉；另一方面通過多種渠道籌集資金，委托物業(yè)公司實(shí)施改造工程。短短一年，小區(qū)面貌發(fā)生翻天覆地的變化，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)和物業(yè)公司的雙贏。

業(yè)主委員會(huì)的成功運(yùn)作離不開優(yōu)秀黨員的示范作用?！包h員閃光行動(dòng)”“支部建在小區(qū)上”“小區(qū)黨員亮身份”“黨員責(zé)任區(qū)公示”等多項(xiàng)舉措都意在延伸黨的組織觸角和工作視角，有力監(jiān)督了基層黨員的行為，充分發(fā)揮了基層黨員的先鋒模范作用。例如，在龍騰佳苑小區(qū)，業(yè)主委員會(huì)主任是一名退休的老黨員，原物業(yè)公司“推拉拖”的工作作風(fēng)使得小區(qū)亂象多年得不到治理，在他的呼吁下，小區(qū)解聘了原有的“不作為”物業(yè)，聘請(qǐng)了在黨建和公司運(yùn)行方面都十分規(guī)范的“紅色物業(yè)”，還新增幾十個(gè)停車位，開辟了協(xié)商議事廳，建立了未成年人活動(dòng)室等多個(gè)功能廳；他還帶領(lǐng)業(yè)主委員會(huì)對(duì)小區(qū)的流動(dòng)人口進(jìn)行定期核查，對(duì)出租轉(zhuǎn)售的房屋嚴(yán)格備案，使小區(qū)環(huán)境得到了很大改善。

4.黨、政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同推進(jìn)，共同促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理成效顯著緣于多個(gè)力量的聯(lián)合推進(jìn)，緣于黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間協(xié)同作用的發(fā)揮。

第一，黨建帶動(dòng)，堅(jiān)持支部建在小區(qū)上和“黨員責(zé)任區(qū)閃光行動(dòng)”。劃分出黨員責(zé)任區(qū)5179個(gè)，發(fā)動(dòng)6837名黨員在8小時(shí)以外引領(lǐng)所在小區(qū)居民參與社區(qū)自治。黨員參與工作地和居住地雙重組織生活，以黨員身份為突破口打破了小區(qū)內(nèi)業(yè)主在職業(yè)、籍貫和身份混雜的局面，從而有效引導(dǎo)自治，這是草根型、自發(fā)型和放任型自治組織難以企及的。

第二，政社聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新政府、社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)協(xié)商機(jī)制。對(duì)于業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)協(xié)商無果的問題，逐級(jí)上報(bào)，由區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)協(xié)商解決。

第三，利益驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧政府、街道、社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)、社會(huì)組織和開發(fā)商等七方利益主體。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)；街道落實(shí)老舊社區(qū)改造，整治民生工程；業(yè)主委員會(huì)實(shí)現(xiàn)業(yè)主利益最大化；物業(yè)借助業(yè)主委員會(huì)平臺(tái)改善與業(yè)主關(guān)系，提高服務(wù)質(zhì)量。

第四，資金撬動(dòng)，采取“財(cái)政資金、轄區(qū)支持、業(yè)主繳納”相結(jié)合的方式，擴(kuò)大社區(qū)投入。業(yè)主委員會(huì)能充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量，積極爭取政府?？罨蚱笫聵I(yè)單位捐贈(zèng)。在政府財(cái)政資金投入不足的情況下，一些社會(huì)組織的資金支持也起到了舉足輕重的作用，個(gè)別小區(qū)成功獲得了企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和外資等多種形式的捐贈(zèng)，從而促進(jìn)了小區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展。例如，作為老舊小區(qū)典型的長途客運(yùn)站小區(qū)，其業(yè)主委員會(huì)通過多次溝通、協(xié)調(diào)、申請(qǐng)，爭取到宜昌交運(yùn)集團(tuán)先后10余萬元投資，小區(qū)面貌得到較大改善，成為老舊小區(qū)翻新的典型。其他小區(qū)業(yè)主委員會(huì)也以“生態(tài)小區(qū)建設(shè)”“基層協(xié)商民主”等為主題，爭取到部分社會(huì)資金的支持。

（二）宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理的成效

經(jīng)過治理，西陵區(qū)小區(qū)環(huán)境大為改觀，社區(qū)面貌發(fā)生了可喜的變化，其治理成效主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，實(shí)現(xiàn)了小區(qū)自治。小區(qū)以業(yè)主委員會(huì)為載體，組織居民開展停車管理、綠化美化、環(huán)衛(wèi)整治、治安巡邏等活動(dòng)，引導(dǎo)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，小區(qū)停車、環(huán)衛(wèi)、治安等“城市病”得到了有效緩解或治理。

第二，加強(qiáng)了基層民主。小區(qū)以業(yè)主委員會(huì)為抓手，加快推進(jìn)基層協(xié)商民主，采取“2＋N”①“2”為常設(shè)主體，指業(yè)主代表和社區(qū)代表，“N”為根據(jù)協(xié)商需要邀請(qǐng)參與的相關(guān)利益方。等方式協(xié)調(diào)解決小區(qū)的矛盾糾紛和個(gè)性化訴求。對(duì)于爭議較大的、無法通過協(xié)商解決的問題，由業(yè)主委員會(huì)組織投票，根據(jù)投票結(jié)果，依據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則做出決策。由此可見，一個(gè)有利于發(fā)揮居民主體作用的組織平臺(tái)搭建起來了，居民自治意識(shí)不斷增強(qiáng)，小區(qū)管理更加規(guī)范，小區(qū)環(huán)境明顯改善，社會(huì)力量得到了充分調(diào)動(dòng)。

第三，提升了小區(qū)文化。小區(qū)以業(yè)主委員會(huì)為紐帶，發(fā)動(dòng)居民參與文體活動(dòng)，改善鄰里關(guān)系，優(yōu)化社區(qū)文化，引導(dǎo)居民參與治安巡邏、組織文藝會(huì)演等活動(dòng)。

第四，提高了法治水平。小區(qū)圍繞“業(yè)主委員會(huì)依法組建運(yùn)行、業(yè)主委員會(huì)助推法治小區(qū)建設(shè)、小區(qū)法治文化氛圍營造、提高業(yè)主法治素養(yǎng)”等方面開展系列活動(dòng)，不斷提高社區(qū)治理的法治水平。在一些新建小區(qū)，由于業(yè)主委員會(huì)的精心組織和有序管理，居民與物業(yè)公司的糾紛和矛盾逐漸減少。

第五，加強(qiáng)了基層黨建。將支部建在小區(qū)上，以小區(qū)業(yè)主委員會(huì)為原點(diǎn)，延伸黨的組織觸角和工作視角，實(shí)行小區(qū)黨員亮身份，并設(shè)立了黨員責(zé)任區(qū)公示牌。這些舉措有力監(jiān)督了基層黨員的行為，更好地發(fā)揮了黨員在小區(qū)的先鋒模范作用。

四、湖北省宜昌市西陵區(qū)社區(qū)治理相關(guān)問題的進(jìn)一步探討

多中心協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)“多中心”與“協(xié)同”，這兩點(diǎn)在治理領(lǐng)域具有共同性，但是，多中心中的各治理主體具體作用如何體現(xiàn)?多中心治理的協(xié)同作用如何發(fā)揮?在不同地區(qū)和不同領(lǐng)域，其含義并非完全相同，而是各具特色。在本案例中，多中心治理主體圍繞業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行協(xié)同推進(jìn)，協(xié)同作用形成的關(guān)鍵在于業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮了重要作用，這是本案例表現(xiàn)出的一個(gè)重要特點(diǎn)。

城市社區(qū)治理如何發(fā)展，首先遇到的一個(gè)問題就是治理單元和治理載體的問題。從現(xiàn)實(shí)情況來看，以業(yè)主委員會(huì)為主要載體的社區(qū)治理在一些地方逐步發(fā)展起來，這具有一定的必然性。許多地方在業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治方面做了有益嘗試，有些地方進(jìn)一步探索了“社區(qū)—小區(qū)—樓棟”三級(jí)社會(huì)自治體系。小區(qū)是天然的治理單元，以業(yè)主委員會(huì)為載體的小區(qū)自治是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有效路徑，其有助于落實(shí)城市的基層群眾自治，也有助于形成現(xiàn)代政治文化和有效的社會(huì)資本。可以說，推進(jìn)社區(qū)治理要堅(jiān)持黨、政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同推進(jìn)，并促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)和小區(qū)自治；同時(shí)，要在各層次建立協(xié)商議事平臺(tái)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式。

西陵區(qū)各小區(qū)業(yè)主委員會(huì)扮演了法定代表人、小區(qū)奉獻(xiàn)人、實(shí)事領(lǐng)辦人、矛盾化解人和自治探路人等角色，在實(shí)現(xiàn)小區(qū)居民自治、擴(kuò)大基層民主、改善人民生活、加強(qiáng)基層黨建方面發(fā)揮了巨大的作用。小區(qū)業(yè)主委員會(huì)能夠發(fā)揮作用，一個(gè)重要原因是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上將所有權(quán)和管理權(quán)分離，業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決議，接受業(yè)主大會(huì)的監(jiān)督。一旦業(yè)主委員會(huì)不能有效地代表廣大業(yè)主的利益，業(yè)主大會(huì)則有權(quán)罷免現(xiàn)任業(yè)主委員會(huì)成員而選舉新的業(yè)主委員會(huì)。值得注意的是，業(yè)主委員會(huì)與其他分權(quán)型組織不同，它具有某種程度的“議行合一”特征，業(yè)主委員會(huì)的成員與非成員具有共同的利益，雖然后者具有監(jiān)督、罷免的權(quán)力，但兩者同屬一個(gè)利益共同體。歸根結(jié)底，業(yè)主委員會(huì)不同于其他組織，它是社會(huì)發(fā)展倒逼產(chǎn)生的自治性組織，民主不僅是它賴以生存的環(huán)境，也是它核心價(jià)值的體現(xiàn)。

當(dāng)然，以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理仍然面臨一些亟待破解的問題。以西陵區(qū)為例，其業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展有許多問題值得重視。

第一，業(yè)主委員會(huì)工作存在不規(guī)范的問題。業(yè)主委員會(huì)是一個(gè)新興的社會(huì)組織，它的治理對(duì)象是一個(gè)以產(chǎn)權(quán)為根基的生活共同體，功能不宜過多，任務(wù)不宜過重，尤其是目前資金、人員嚴(yán)重不足的情況下，必須確保社會(huì)和諧。業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)行過程目前還不統(tǒng)一，未來應(yīng)該制定業(yè)主委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，明確其權(quán)責(zé)，確保程序合法、資料完備，實(shí)現(xiàn)備案率100%，全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化和程序化。

第二，業(yè)主委員會(huì)的組建依然面臨諸多困境。業(yè)主委員會(huì)往往在組建階段面臨諸多問題，導(dǎo)致其組建過程并不順利。一般而言，各小區(qū)在組建業(yè)主委員會(huì)過程中主要會(huì)遇到五種困境:其一，對(duì)成立業(yè)主委員會(huì)的必要性認(rèn)識(shí)不夠。物業(yè)型小區(qū)業(yè)主因?qū)幼…h(huán)境要求較高，成立業(yè)主委員會(huì)的意識(shí)較強(qiáng)；但在雜居型小區(qū)，這種意識(shí)明顯較弱。其二，自發(fā)參與組建工作積極性不高。業(yè)主委員會(huì)屬于業(yè)主自治組織，提供的服務(wù)具有公益性質(zhì)，一般沒有報(bào)酬，加之需要投入大量的時(shí)間和精力，或擔(dān)心個(gè)人信息泄露，很多業(yè)主不愿參與競選。一些非候選人認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)組建流于形式，因而不置可否。其三，開發(fā)商和物業(yè)公司不配合，他們擔(dān)心業(yè)主委員會(huì)的成立對(duì)其不利，個(gè)別小區(qū)出現(xiàn)了阻撓業(yè)主委員會(huì)成立的情況，或安插自己的人進(jìn)入業(yè)主委員會(huì)。其四，在單位性質(zhì)的小區(qū)組建業(yè)主委員會(huì)，由于管理主體多元，容易滋生新的矛盾，迫切需要理順街道、社區(qū)、單位和業(yè)主委員會(huì)之間的關(guān)系。其五，業(yè)主委員會(huì)成員素質(zhì)與工作要求不符。一些擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)、私心較重的人也可能進(jìn)入業(yè)主委員會(huì)追求私利，后來引起物業(yè)矛盾糾紛，導(dǎo)致上訪舉報(bào)不斷。這些問題的解決，需要充分調(diào)動(dòng)黨、政府、社會(huì)、小區(qū)成員等各方面的積極性，完善問題協(xié)商和解決程序，使他們能夠在組建過程中積極有序地發(fā)揮作用。

第三，業(yè)主委員會(huì)的可持續(xù)發(fā)展缺乏保障。一方面，目前業(yè)主委員會(huì)成員普遍老齡化，小區(qū)內(nèi)老黨員、退休干部承擔(dān)了大量的工作；另一方面，人口流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)成員的不穩(wěn)定。為保證業(yè)主委員會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，需要在四個(gè)方面加強(qiáng)保障:其一，隊(duì)伍保障。進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)主委員會(huì)成員結(jié)構(gòu)，分類別、分批次、分重點(diǎn)加強(qiáng)培訓(xùn)，定期組織互幫互學(xué)交流，提高業(yè)主委員會(huì)成員的整體素質(zhì)。同時(shí)，給業(yè)主委員會(huì)成員發(fā)放相應(yīng)補(bǔ)貼。其二，經(jīng)費(fèi)保障。業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)依法由全體業(yè)主承擔(dān)，可以從小區(qū)公共收益中列支，也可以由業(yè)主分?jǐn)偂Ｕ畱?yīng)加強(qiáng)支持力度，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、社會(huì)募集、企業(yè)贊助等多種形式幫助解決業(yè)主委員會(huì)資金困難的問題。同時(shí)，也應(yīng)給予業(yè)主委員會(huì)成員適當(dāng)補(bǔ)貼。其三，制度保障。完善運(yùn)行制度，健全《業(yè)主委員會(huì)工作規(guī)則》等一系列規(guī)章制度；加強(qiáng)黨建制度，探索業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)、物業(yè)三方聯(lián)動(dòng)的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；健全協(xié)商制度，由業(yè)主委員會(huì)牽頭確定議程，匯總各方意見，經(jīng)協(xié)商后依規(guī)執(zhí)行。發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在小區(qū)改造中的促進(jìn)作用，在鄰里矛盾中的調(diào)和作用，增強(qiáng)業(yè)主參與公共事務(wù)決策的積極性。強(qiáng)化宣傳制度，充分利用小區(qū)刊物、新媒體等渠道對(duì)業(yè)主委員會(huì)的成效進(jìn)行宣傳報(bào)道。其四，設(shè)施保障。積極爭取政策支持和相關(guān)部門資金扶持，因地制宜添置文體設(shè)施，完善服務(wù)設(shè)施，提高硬件水平。

第四，業(yè)主委員會(huì)的法律定位問題。由于法律尚未對(duì)業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體資格做出認(rèn)定，在與物業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，業(yè)主委員會(huì)很難勝訴。這涉及公共物權(quán)怎么落實(shí)到法人業(yè)主委員會(huì)上的問題，這方面需要省市一級(jí)的人大立法及時(shí)跟進(jìn)。

在這一治理過程中，各個(gè)治理主體均能發(fā)揮較好的作用，各治理主體之間的協(xié)同效應(yīng)也非常明顯，由于其協(xié)同作用的落地點(diǎn)在業(yè)主委員會(huì)，因此，這種協(xié)同作用要落到實(shí)處，最為關(guān)鍵的是，業(yè)主委員會(huì)要比較完備并發(fā)揮作用。這樣，業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)在整個(gè)社區(qū)治理環(huán)節(jié)中就顯得至關(guān)重要。同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)還要充分調(diào)動(dòng)小區(qū)中優(yōu)秀人士的帶頭作用，選舉出優(yōu)秀盡職的人擔(dān)任業(yè)主委員會(huì)主任。由此可見，只有完善這一治理體系中的制度性因素，社區(qū)治理的可持續(xù)性才能增強(qiáng)。在多中心協(xié)同治理模式中，建立比較妥帖的多元治理主體之間的協(xié)同關(guān)系非常重要，而且，多元治理主體要相對(duì)平衡而不能存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)，否則就會(huì)影響協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮以及協(xié)同治理的效果。

結(jié) 語

2017年10月，在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確指出:“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]19，“必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！盵5]21在這里，習(xí)近平總書記不僅明確地把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，而且指明了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體路徑。這些思想值得我們深入研究，并在實(shí)際工作中認(rèn)真踐行。

近年來，各地在治理實(shí)踐中進(jìn)行了許多探索，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，而且，由于各地實(shí)際情況不同，其治理模式可能各具特色。強(qiáng)調(diào)多中心協(xié)同治理，也在于與其他不同傾向的治理模式相區(qū)別。在治理系統(tǒng)中，可能在某一微觀領(lǐng)域、某一時(shí)段，存在某一治理主體占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的狀態(tài)；同樣，在另一微觀領(lǐng)域、另一時(shí)段，由另一治理主體占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，而且在整個(gè)治理系統(tǒng)中，可能存在貫通整個(gè)系統(tǒng)、起著引領(lǐng)或主導(dǎo)地位的治理主體，但這種引領(lǐng)或主導(dǎo)作用并不意味著僅僅只需要這一治理主體就能實(shí)現(xiàn)有效治理，仍然需要其他治理主體共同參與治理過程，通過各個(gè)治理主體相互配合、協(xié)作、博弈與分享來實(shí)現(xiàn)有效治理。從中國多中心協(xié)同治理實(shí)踐來看，不同的治理主體發(fā)揮著不同的作用，其中有1～2個(gè)治理主體發(fā)揮著引領(lǐng)或主導(dǎo)作用，一般是政府部門或黨的各級(jí)組織，他們對(duì)協(xié)同作用的形成起著重要作用；同時(shí)，在治理體系中，某一治理主體可能是治理效果落地的載體，在多中心協(xié)同治理過程中，也起著關(guān)鍵性作用。

在宜昌市西陵區(qū)，黨和政府對(duì)社區(qū)治理起著引領(lǐng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，物業(yè)公司運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制在社區(qū)治理中起著重要的調(diào)節(jié)作用，而業(yè)主委員會(huì)則是治理效果落地的重要載體，同時(shí)，小區(qū)也重視發(fā)揮熱心人士和優(yōu)秀黨員的帶頭作用。這樣，在社區(qū)治理過程中，不僅國家、市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人的治理積極性能夠找到施展作用的平臺(tái)，而且他們之間能夠彼此照應(yīng)，各展所長，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，從而達(dá)到很好的治理效果。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前，以業(yè)主委員會(huì)為載體的社區(qū)治理是城市基層治理的支點(diǎn)，伴隨著業(yè)主委員會(huì)博弈能力和自治水平的提高，政府也在從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)機(jī)制的作用將在小區(qū)治理中發(fā)揮重要作用，公民素質(zhì)也將有很大提高，各治理主體的優(yōu)勢(shì)都能得到進(jìn)一步發(fā)揮。因此，各治理主體之間協(xié)同發(fā)展，共同推動(dòng)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這才是通向良好治理的重要路徑。

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