“一社一居”抑或“一社多居”:撤銷街道辦改革的模式選擇
——基于安徽銅陵和貴州貴陽街居制改革試點的比較

李媛媛，王 澤

（1.山東農業(yè)大學地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心，山東泰安271018；2.華中師范大學政治與國際關系學院，武漢430079）

單位制解體后，我國城市基層治理形成了以街居制為核心的運作模式。然而，伴隨經濟轉軌與社會轉型，城市基層治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，街居制面臨的困境日益凸顯。撤銷街道辦事處、構筑扁平化基層治理體系逐漸成為部分中小城市街居制改革的一種思路。2009年以來，安徽銅陵、貴州貴陽、湖北黃石等地相繼開展了撤銷街道辦的試點工作，然而各地“撤街”改革的做法不盡相同，從結構模式看，可分為兩類:以安徽銅陵為典型的“一社一居”和以貴州貴陽為代表的“一社多居”。兩種模式各自的特點是什么?兩種模式的選擇是基于哪些考量?受制于哪些因素?實施效果如何?本文將通過實證研究、比較分析對上述問題做出回應，并進一步討論城市街居制改革的前景。

一、撤銷街道辦事處:城市街居制改革的一種路徑

街居制是在單位制式微后城市基層治理中出現(xiàn)的一種核心運作機制。單位制解體后，街道辦事處（以下簡稱街道辦）和居民委員會（以下簡稱居委會）幾乎全部承接了單位的社會管理和公共服務職能。前者作為上接政府、下聯(lián)社區(qū)的樞紐，成為政府行政管理與社會自我管理的交匯點；后者是行政劃定的特定基層組織，亦是法定的群眾自治性組織，兼具行政與自治功能。街居制有利于實現(xiàn)政府對基層社會的無縫化管理，有效應對了改革開放進程中城市的迅猛發(fā)展。

然而，隨著經濟轉軌與社會轉型，城市基層治理環(huán)境發(fā)生重大變化，街居制開始面臨行政成本過高、效率有限等問題；同時，居委會行政化以及法律依據(jù)缺失等困境日益凸顯。一是“兩級政府、三級管理、四級落實”的城市管理層級過多，導致了民意表達難、行政成本高、服務效率低的問題，不利于服務性政府建設；二是街道辦與居委會關系的行政化趨勢降低了社區(qū)的自治屬性，造成“街道辦是區(qū)政府的腿，居委會是街道辦的腳”的局面，使居委會群眾自治組織的法律地位被懸空；三是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》已于2009年被全國人大常委會廢止，街道辦已然失去其存在的法律依據(jù)，亟須進行體制改革。

針對街居制改革的路徑，國內理論界展開大量討論，地方政府也在進行積極探索，目前主要形成了兩種路徑:以街道辦存在為前提的改革和以撤銷街道辦為基礎的改革。以街道辦存在為前提的改革旨在理順市、區(qū)和街道的職能關系，讓街道辦和社區(qū)回歸本位。此類改革興起于2012年，至今已有北京、上海、天津、深圳、南京、蘇州（太倉）、青島、佛山、珠海、包頭、成都、蕪湖等城市及其市轄區(qū)進行了形式各異的探索[1]。以撤銷街道辦為前提的改革旨在推進社區(qū)自治。自2009年《城市街道辦事處組織條例》被廢止以來，湖北黃石、安徽銅陵、貴州貴陽、黑龍江大慶、安徽馬鞍山、安徽滁州等中小城市相繼推行了撤銷街道辦的改革，并在此基礎上建立了一整套新型社區(qū)治理架構與運作機制，以此優(yōu)化社區(qū)服務體系，強化社區(qū)自治?？梢?，以撤銷街道辦為基礎的改革雖然行之者寡，卻已然成為中小城市街居制改革的路徑之一。

作為街居制改革的一種路徑，“撤街”改革甫一出現(xiàn)，就引起了理論界的關注與熱議。學者們或聚焦于“撤街”改革的個案，或集中探討城市基層治理改革時論及“撤街”改革的案例，但對“撤街”改革進行多案例比較和深度剖析的學術論文仍然屈指可數(shù)。各地“撤街”改革的具體做法有何異同?緣何出現(xiàn)不同的改革模式?各種模式效果如何?這些問題仍然乏人問津，有待追問。本文通過比較安徽銅陵和貴州貴陽的街居制改革，認為“一社一居”和“一社多居”模式的生成有其必然性；同時，聚焦于對兩地改革成效的分析，以期更為深入地理解街居制改革的現(xiàn)狀，把握城市基層治理的未來走向。

二、“撤街”后的模式選擇及其解釋

自2009年《城市街道辦事處組織條例》被廢后，全國一些地區(qū)對于城市基層治理進行了相應的實踐探索和改革創(chuàng)新，其基本內容就是對街道辦進行改革，加強社區(qū)建設，推動社區(qū)自治。從改革的效果來看，“一社一居”和“一社多居”是比較有代表性的兩種治理模式。其中，“社”是指各地改革后新成立的社區(qū)（公共）服務中心，“居”則是指傳統(tǒng)的社區(qū)居委會?！耙簧缫痪印笔侵敢粋€社區(qū)服務中心對應一個居委會，“一社多居”是指一個社區(qū)服務中心對應多個居委會。安徽銅陵是實行“一社一居”的典型，貴州貴陽是實行“一社多居”的代表?！俺方帧焙?，社區(qū)服務中心與居委會的關系模式及功能發(fā)揮，是影響改革效果的關鍵因素之一，是不容忽視的問題。為此，課題組深入銅陵和貴陽進行實地考察，在充分調研基礎上嘗試對“一社一居”和“一社多居”模式的形成做出解釋。

1.“一社一居”:安徽銅陵模式

安徽銅陵“一社一居”模式形成于2010年7月銅官山區(qū)“撤街并社”（這里的“社”是指社區(qū)）改革。開展城市社區(qū)建設以來，銅官山區(qū)在6個街道辦之下設立了49個社區(qū)居委會，這種體制有其合理性，也有諸多弊端，已明顯不能適應社會管理和公共服務的需要。問題突出表現(xiàn)在兩個方面:一是街道辦和社區(qū)在行政管理、公共服務中的功能雷同，街道辦聚集了大量人力、財力和物力，社區(qū)則受資源、職責、經費等限制，難以為群眾提供及時有效的服務；二是社區(qū)居委會的人財物受制于街道辦，忙于應付街道辦下派的任務和各種檢查、考核活動，行政化嚴重，自治功能難以有效發(fā)揮。因此，為實現(xiàn)資源向社區(qū)的集聚，強化基層群眾自治，提升社區(qū)綜合治理能力，銅官山區(qū)啟動了社區(qū)綜合體制改革，亦稱“撤街并社”改革。

“撤街并社”改革的核心是減少層級、提升效能。原來區(qū)—街道—社區(qū)的三級體制被改為區(qū)—社區(qū)兩級體制，原來的49個小社區(qū)被整合為18個大社區(qū)。每個社區(qū)創(chuàng)設集管理、服務和自治功能于一體的社區(qū)公共服務中心，并將其與社區(qū)居委會合并，形成以社區(qū)黨工委為核心、社區(qū)居委會為主體、社區(qū)公共服務中心和社會組織為支撐的“四位一體”的社區(qū)組織體系（見圖1）。其中，社區(qū)黨工委承接原街道黨工委的相關職能，與社區(qū)公共服務中心合署辦公。社區(qū)公共服務中心承接原街道辦的公共管理和服務職能。原街道辦的經濟發(fā)展、城管執(zhí)法等職能收歸區(qū)政府相關職能部門，新社區(qū)需要協(xié)助上級職能部門承擔相關服務職能[2]。社區(qū)公共服務中心全部實行“窗口服務”，在服務大廳設立綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障和經濟服務等七個專業(yè)服務窗口。社區(qū)規(guī)模調整之后，原來小社區(qū)居委會變成了“大社區(qū)”居委會，其職能主要有三個:依法履行自治的職責；協(xié)助政府開展工作職責；依法監(jiān)督政府和指導業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務企業(yè)等。在社區(qū)居委會之下統(tǒng)一設立七個專業(yè)委員會，與社區(qū)公共服務中心的七個服務窗口對接，兩塊牌子、一套人馬。

圖1 銅陵“四位一體”的社區(qū)組織體系

鑒于銅陵的“撤街并社”改革形成了一個社區(qū)服務中心對應一個社區(qū)居委會的格局，我們將其概括為“一社一居”模式。該模式有三個特點:一是減少了管理層級，變區(qū)—街道—社區(qū)的三級體制為區(qū)—社區(qū)兩級體制；二是撤銷了街道辦這個“二傳手”，實現(xiàn)了人財物等資源向基層的下沉；三是試圖通過社區(qū)公共服務中心與社區(qū)居委會的人員交叉和機構重合，避免居委會在改革中被邊緣化，從而充分發(fā)揮其自治功能。

2.“一社多居”:貴州貴陽模式

貴州貴陽“一社多居”模式是2010年2月小河區(qū)和金陽新區(qū)（現(xiàn)為花溪區(qū)和觀山湖區(qū)）社區(qū)管理體制改革后形成的。改革基于以下背景:一是街道辦把主要精力放在了抓經濟上，經濟職能突出，而服務功能不彰；二是原有體制下的社區(qū)居委會承接了街道下放的各類經濟指標和政治事務，淪為街道辦的“腳”，自治和服務功能式微。因此，為轉變街道職能，強化其服務功能，同時實現(xiàn)居委會的去行政化，回歸其自治屬性，貴陽市在2010年選擇兩個區(qū)即小河區(qū)和金陽新區(qū)進行了社區(qū)管理體制改革的試點，并于2012年在全市全面推進實施。

貴陽的社區(qū)管理體制改革圍繞著社區(qū)重劃、職能轉變和機制再造展開。首先是成立新型社區(qū)。過去貴陽市有49個街道，撤銷街道辦以后，貴陽按照人口2萬～4萬、面積2萬～3萬平方公里的標準劃定社區(qū)，形成了94個新型社區(qū)，每個社區(qū)設置一個社區(qū)服務中心，社區(qū)由原來居委會的管轄區(qū)域變?yōu)樯鐓^(qū)服務中心的管轄區(qū)域。其次是職能調整。社區(qū)服務中心性質為事業(yè)單位，是“人民政府在社區(qū)設立的從事公共服務和社會管理的機構”[3]。把原來由街道辦承擔的經濟職能劃歸新成立的經濟發(fā)展局，新成立的社區(qū)服務中心不再履行經濟職能；將行政審批等部分行政職能交還區(qū)縣的職能部門，實現(xiàn)去行政化。同時，把居委會的行政職能全部撤銷，回歸自治功能。再次是機制再造，在社區(qū)層面設立“一委一會一中心”，原居委會基本保持不變（見圖2）?！耙晃笔侵干鐓^(qū)大黨委；“一會”是指居民議事會，其成員從社區(qū)居民中推選產生；“一中心”是指上面談到的社區(qū)服務中心，主要從事公共服務和社區(qū)管理的工作。居民可以在社區(qū)服務中心“一站式”辦理民生保障、計劃生育、教育、衛(wèi)生、民政、老齡、流動人口管理等相關事務。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求搭建終身學習“立交橋”，促進各類型、各層次教育間橫向溝通、縱向銜接，為勞動者提供多重成長成才路徑。廣大勞動者和有意愿創(chuàng)業(yè)者對更新知識、接受創(chuàng)新教育、享有更充分教育資源具有較強的訴求。因此，社區(qū)創(chuàng)客空間提供的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)知識和平臺供給，對激發(fā)和培養(yǎng)創(chuàng)新意識、創(chuàng)業(yè)思維具有重要的作用［3］。

圖2 貴陽“一委一會一中心”的社區(qū)組織體系

鑒于貴陽在“撤街”改革后形成了一個社區(qū)服務中心對應多個居委會的格局，我們把貴陽的“撤街”模式概括為“一社多居”模式。貴陽“一社多居”與銅陵“一社一居”兩種模式的共同點在于:都撤銷了街道這一行政建制，減少了行政管理層級，是一種行政扁平化改革；都在社區(qū)層面成立了社區(qū)（公共）服務中心，強調社區(qū)管理機構的服務性，試圖剝離社區(qū)管理機構的經濟職能和部分行政職能；都強調居民參與和社會組織在社區(qū)治理中的作用。但兩者亦有顯著差異:銅陵“一社一居”模式下社區(qū)公共服務中心與居委會同處于“四位一體”的組織體系中，是一種平行關系，且人員存在交叉重疊；相比之下，貴陽“一社多居”模式下社區(qū)服務中心與社區(qū)居委會是一種指導與被指導關系，一個社區(qū)服務中心負責指導轄區(qū)內的若干居委會。

3.不同模式的成因:人口因素與地方政治精英的制度偏好

安徽銅陵和貴州貴陽的街居制改革都是制度變遷的結果。根據(jù)文獻梳理及實地調研所掌握的資料，筆者認為這兩個地方的“撤街”改革之所以選擇不同的模式，與人口因素和地方政治精英的偏好有著密切關系。

首先，人口規(guī)模和構成是造成兩地制度選擇差異的客觀條件。城市是公共服務需求高度集聚的地理空間，城市治理的基本使命在于提供公共服務和進行社會管理[4]，而城市人口的多寡和構成直接決定城市治理的難度系數(shù)和治理層級。人口規(guī)模大、異質性高的城市，公共服務和社會管理的任務重，自然需要更多的管理層次。銅陵曾經是全國最小的地級市，它的主城區(qū)銅官山區(qū)面積不過34.6平方千米，人口只有33.9萬，且銅陵有“銅都”之稱，工業(yè)人口多，人口同質性高，管理難度相對較小，減少管理層級的改革風險也相對較小。而貴陽是擁有290多萬人口的省會城市，其主城區(qū)云巖區(qū)占地面積93.57平方公里，人口135萬，另一中心城區(qū)南明區(qū)也擁有常住人口89.64萬，且流動人口多，人口異質性高，如果取消區(qū)政府和居委會之間的管理層級，由區(qū)政府直接對接居委會，其管理壓力可想而知。因此，人口因素構成了兩地制度選擇差異的客觀條件。

其次，地方政治精英的不同制度偏好是形成兩地制度選擇差異的主觀因素。關于制度變遷，學界認為存在誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種形式。誘致性制度變遷是由制度體系內的利益相關者受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷；而強制性制度變遷是由政府充當?shù)谝恍袆蛹瘓F，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷。從筆者調研的情況看，兩地的“撤街”改革都不是民眾自主要求的，而是由市級黨政一把手即地方政治精英推動的強制性制度變遷，地方政治精英在其中扮演了關鍵角色，而地方政治精英的制度選擇偏好是不一致的，因而兩地形成了不同的制度選擇。

銅陵社區(qū)改革的發(fā)起人——前市委書記Y在接受《南方周末》采訪時說，2000年他在中央黨校學習時寫的論文就是關于社區(qū)建設的，后來任馬鞍山市長期間，長期與社區(qū)接觸，深感社區(qū)資源有限，大量資源在街道下不去，因此，2008年調任銅陵市委書記后，遂產生了在銅陵推行改革的想法[5]?？梢?，Y書記推行改革的主要目的是將資源下沉到社區(qū)，提高管理效率，這勢必要取消街道辦這個“二傳手”，減少管理層級，實行區(qū)—社區(qū)的二級管理體制。同時，這場改革得到了民政部的重點扶持，是民政部特意安排的改革試點[6]。換言之，銅陵的改革是一場上級政府和地方政治精英聯(lián)手發(fā)起的改革，是從目前的“街居制”轉向真正意義上的“社區(qū)制”改革的初步嘗試。

貴陽街居制改革的推手是前市委書記L，他對城市治理體系改革也有著很前瞻的思維。他曾在多個場合強調貴陽改革是為貫徹“民生優(yōu)先、服務為先、基層在先”的理念，強化社區(qū)服務功能，回歸自治屬性，使基層工作重心從過去“圍繞經濟指標”徹底轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“圍繞群眾工作干”。可見，優(yōu)化社區(qū)服務體系、提升居民滿意度是貴陽改革的主要目標。從筆者與貴陽市有關領導的座談中可進一步得知，貴陽市領導選擇“一社多居”模式可能還有另外兩個原因:一是借鑒了北京魯谷社區(qū)“一社多居”的做法；二是讓居委會實現(xiàn)去行政化，回歸自治屬性。因此，貴陽市領導的制度偏好使得貴陽并沒有選擇銅陵的“一社一居”，而是選擇了“一社多居”。

三、兩種“撤街”模式的成效分析

1.銅陵“一社一居”:效率提升和賦權增能初見成效

銅陵改革的成效突出表現(xiàn)在效率提升和賦權增能兩個方面。一是提升了行政效率。改革前的城市基層治理層級設置過多，導致管理流程很長，行政效率自然也受影響?！俺方帧焙?，減少了一個行政層級，居民可直接到社區(qū)公共服務中心辦理相關手續(xù)，而不用像改革前那樣先跑居委會，再跑街道，辦事流程得以簡化，行政效率有一定提升。此外，我們在訪談中了解到改革理清了社區(qū)公共服務中心的辦事流程，使辦事流程更為規(guī)范，辦事效率也由此得到提高。二是通過培育社會組織，激發(fā)居民參與，為社區(qū)賦權增能。賦權增能來源于對“empowerment”一詞的中文翻譯，也可稱為賦權。賦權社區(qū)是指社會管理部門把有關社區(qū)公共事務的決定權、行動權交給參與者，讓居民在參與中增強自治、互助、協(xié)商能力，提升居民自治水平的過程。簡言之，賦權社區(qū)就是賦權自治的過程[7]。社會組織是動員社區(qū)居民參與社會管理、提供社區(qū)服務的重要載體。銅官山區(qū)大力培育社區(qū)社會組織，重點鼓勵公益服務類、社會事務類、文體健身類、慈善救助類和法律維權類五類社會組織的發(fā)展，成效顯著。例如，改革后，天井湖社區(qū)在一年內培育發(fā)展的社區(qū)社會組織達16個；而在改革前，合并前的幾個小社區(qū)的社會組織總計只有6個；改革后，金口嶺社區(qū)在一年內發(fā)展社區(qū)社會組織17個，改革前只有9個[8]。銅陵還通過政府購買服務的方式，推進公共服務供給的市場化、社會化和專業(yè)化。例如，面向社區(qū)60歲以上的老齡居民，以市場化運作的方式，通過政府購買社會組織的專業(yè)服務在各社區(qū)普遍設立了老年人日間照料中心，重點服務失能老人。在培育社會組織之余，銅陵還通過其他方式激發(fā)居民參與，如通過在部分社區(qū)進行“海選”試點，提升“選舉民主”水平；通過在社區(qū)內引入聽證和協(xié)商機制，使基層“協(xié)商民主”有所發(fā)展；通過“管家計劃”活動，使居民自我決策解決與日常生活息息相關的事項，吸納居民積極參與社區(qū)管理和服務。綜上所述，銅陵積極培育社區(qū)社會組織發(fā)展和引導居民參與社區(qū)自治的努力是卓有成效的，通過搭建自治載體，豐富自治形式，一定程度上賦予了社區(qū)居民參與社區(qū)自治的權利。

2.貴陽“一社多居”:服務體系優(yōu)化與參與形式創(chuàng)新

貴陽“一社多居”改革不是簡單的“翻牌”，其成效主要體現(xiàn)在服務體系優(yōu)化和參與形式創(chuàng)新兩個方面。

優(yōu)化社區(qū)服務體系、強化服務功能是貴陽街居制改革的主要目標，也是改革取得的主要成效。社區(qū)服務功能的強化主要表現(xiàn)在社區(qū)服務中心的方便可達、一站式辦理的實現(xiàn)、將服務窗口的滿意度測評納入考核以及社區(qū)服務中心工作人員服務意識提升等方面。貴陽市已建成的74個新型城市社區(qū)服務中心，平均管轄面積只有4.3平方公里，以15分鐘路程為半徑，并且均設置在人口相對集中的區(qū)域，居民可以方便到達，形成了“15分鐘社區(qū)服務圈”。在每個社區(qū)服務中心大廳還設有黨務服務、民政服務、計生服務、衛(wèi)生服務等窗口，實現(xiàn)了協(xié)同服務、一站辦理。為提高服務質量，在社區(qū)服務中心大廳各窗口設置了“滿意度測評系統(tǒng)”，讓群眾接受服務后立即進行測評，并把評價結果作為社區(qū)服務中心工作人員年度考評的重要依據(jù)，對服務滿意率高的工作人員定期進行獎勵。此外，我們走訪了貴陽的若干個社區(qū)，在訪談中也了解到社區(qū)服務中心較之過去的街道辦“工作重心有所轉變，對群眾的服務更加精細化”，“不像以前，一心只抓經濟”，“服務會好一點，老百姓的信任度也有所提高”，“以前街道辦事處很少有居民來找，現(xiàn)在老百姓有事沒事就會來中心走一走，鬧一鬧”。

居民參與形式的創(chuàng)新是貴陽街居制改革的另一亮點。改革后，每個社區(qū)都成立了社區(qū)議事協(xié)商組織，即居民議事會，成員由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、其他組織的代表和居委會主要負責人組成，通過公開報名和民主推薦相結合的方式產生。居民議事會負責圍繞地區(qū)性、群眾性和公益性問題，聽取和反映社區(qū)居民、駐社區(qū)單位和社會組織的意見，監(jiān)督社區(qū)服務管理機構工作。通過訪談了解到，居民議事會在改革之初確實激發(fā)了居民的參與熱情?！熬用褡h事會成員是通過選舉產生的，是這一片區(qū)較有威望的人，居民有民生、矛盾糾紛等問題，首先是反饋給議事會成員，然后居民議事會開會來討論這個事情，討論成型之后交到社區(qū)黨委討論，通過之后就可以執(zhí)行。”不過后來“由于社區(qū)服務中心沒錢也沒權，居民提議上來的東西得不到執(zhí)行”，居民的參與熱情隨之消退。

兩地“撤街”改革的成效從居民對改革前后區(qū)別的認知可窺見一斑。銅陵有近七成的居民認為改革后的社區(qū)公共服務中心有別于改革前的街道辦，貴陽也有近五成的居民認為社區(qū)服務中心有別于街道辦（詳見表1）。至于銅陵為何比貴陽高出20.1個百分點，即有更多的居民認為社區(qū)服務中心與街道辦存在區(qū)別，筆者認為一方面是因為銅陵“撤街”改革在當?shù)啬酥寥珖鸬年P注度更高；另一方面則因為貴陽“一社多居”模式盡管把社區(qū)服務中心變?yōu)榉招詸C構，壓縮了行政管理層級，但仍延續(xù)了“區(qū)—社區(qū)服務中心—社區(qū)居委會”三級組織體系，使居民對“撤街”前后的變化感受相對較弱。但不可否認的是，兩地改革都理順了基層政府、社區(qū)管理機構和居委會的職能關系，在一定程度上提高了社區(qū)服務質量和服務效能，推動了城市基層社會治理的轉向。

表1 “撤街”前后居民對于街道辦與社區(qū)（公共）服務中心差異認知的樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計

3.兩種模式的改革限度:“去行政化”訴求與國家權威治理體制的張力

使社區(qū)“去行政化”（至少是弱化其行政色彩），實現(xiàn)社區(qū)自治是銅陵和貴陽“撤街”改革的共同訴求?！俺方帧备母镫[含的基本邏輯是街道構成了社區(qū)“去行政化”的障礙，只有撤銷街道辦這一區(qū)政府的派出機構，才能阻斷行政事務向社區(qū)層面的延伸，使社區(qū)自治獲得生長的空間。為實現(xiàn)“去行政化”，推進社區(qū)自治，銅陵和貴陽的“撤街”改革都取消了街道建制，并重新劃分和配置行政管理責任，在向區(qū)一級交還經濟發(fā)展、城管執(zhí)法和一些行政審批職能的同時，或者由社區(qū)服務中心承接區(qū)一級下達的各類管理與服務事項的過程中，將居委會與公共服務中心分離開來，從結構上保證居委會的自治轉向，或者是把居委會的行政職能全部撤銷，回歸自治功能。

然而，兩地“去行政化”的努力都遇到一定的阻力，社區(qū)“行政化”的傾向依然存在。在銅陵，隨著時間的推移，已上交給區(qū)政府職能部門的行政事項又逐漸下移給社區(qū)公共服務中心。我們在銅陵采訪的社區(qū)干部紛紛表示社區(qū)公共服務中心和街道辦的職能差別不大，招商、征稅等改革之初被取消的職能早已悄然回歸。區(qū)政府對社區(qū)公共服務中心的考核方式也延續(xù)了之前的做法。就居委會自治功能的發(fā)揮來說，由于社區(qū)公共服務中心各窗口與社區(qū)居委會下屬各專門委員會的“合一”形態(tài)，社區(qū)居委會已經不是協(xié)助政府工作，而是參與政府工作，對于社區(qū)居委會而言，“行政化”色彩不但沒有弱化反而更為濃厚。

在貴陽，“撤街”后的社區(qū)也沒有脫離行政化管理的窠臼。社區(qū)服務中心仍承擔大量行政事務，與街道辦的職能沒有顯著差異。課題組采訪的一位社區(qū)服務中心主任表示:“改革之初說的是我們除了服務，什么都不干，但現(xiàn)實是除了取消經濟職能，其他什么都在干?！迸c此同時，居委會的去行政化改革也出現(xiàn)反彈，居委會仍是社區(qū)服務中心向下延伸的“腿腳”，要承擔大量行政事項。訪談中一位居委會主任表示:“改革之初是有變化的，居委會被還原成群眾性自治組織?？涩F(xiàn)在又回到原來了，幫著政府辦事，什么都管?！边€有居委會主任提道:“‘撤街’改革以來，雖然居委會不用蓋章只說明情況，可到頭來社區(qū)服務中心不熟悉情況還是推給居委會?！闭n題組在兩地進行的問卷調查也顯示改革后居委會并未回歸其自治組織的屬性。表2中的數(shù)據(jù)顯示，兩地居民多半認為居委會的角色是“政府與群眾間的橋梁”，只有少數(shù)居民認為居委會代表群眾。改革后多數(shù)居民對居委會的角色認知與居委會群眾性自治組織的法律屬性并不完全吻合，這在一定程度上反映出“撤街”改革在居委會“去行政化”方面的局限性。

表2 “撤街”前后居民對于居委會角色認知的樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計

兩地“撤街”改革的限度并非主要源于自身的問題，而是源于整體制度環(huán)境的限制，是國家現(xiàn)行的權威治理體制固化了政府與社區(qū)的行政性連接，造成社區(qū)自治轉向的艱難。在國家政權建設進程中，我國形成了由中央主導的權威治理結構，[9]要求權力向上集中和資源向上汲?。煌瑫r，權威體制還需要超強的組織治理能力，通過黨和政府組織力量的向下延伸和嵌入，確保國家政策在地方的有效執(zhí)行、有效的社會動員及對資源的汲取。換言之，權威治理結構下，政府存在向下“卸載”行政事務并延伸“行政化”鏈條的沖動，社區(qū)的“行政化”現(xiàn)實，就是國家權威治理體制運行的內在邏輯和必然結果[10]。如果不打破權威體制下沉事務和責任的慣性，即便取消了街道辦，仍然會有其他組織成為政府在基層的代理人，社區(qū)的“去行政化”改革只能循環(huán)導致“再行政化”。

四、討論:城市街居制改革的前景

“一社一居”和“一社多居”是在2009年全國掀起的“撤街”改革風潮中出現(xiàn)的兩種結構模式。在前文中我們選取銅陵“一社一居”模式和貴陽“一社多居”模式進行了比較。通過比較，我們認為兩地雖然都不約而同地取消了街道建制，實現(xiàn)了對城市基層治理體制的重塑和再造，然而，基于不同的人口規(guī)模、結構以及地方政治精英的制度偏好，兩地選擇了不同的治理模式。銅陵“一社一居”為實現(xiàn)資源下沉、激活社區(qū)自治而壓縮了行政管理層級，實現(xiàn)了區(qū)直管社區(qū)；貴陽“一社多居”以優(yōu)化服務、去行政化為主要目標，用社區(qū)服務中心這一服務機構取代街道辦這一行政機構，形成“區(qū)政府—社區(qū)服務中心—社區(qū)居委會”三級組織體系。兩種模式的實施效果也有同有異。銅陵“一社一居”在效率提升和賦權增能方面初見成效；貴陽“一社多居”在優(yōu)化服務體系和參與形式創(chuàng)新方面有一定作為。然而，兩者在社區(qū)“去行政化”方面都因受制于現(xiàn)行的權威治理體制而存在一定局限性。

如今，隨著兩地改革發(fā)起人的調離和新領導的上任，兩地改革將向何處去，方向還不明朗。事實上，“撤街”改革遭遇失敗的案例不在少數(shù)，銅陵和貴陽的“撤街”改革是為數(shù)不多的原地存續(xù)的碩果。早在2002年左右，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)和南京白下區(qū)淮海路社區(qū)就已進行過撤銷街道辦的試點，其改革舉措與貴陽相仿。然而，新模式運行一段時間后就陷于困境，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)的組織體系恢復為科層制管理體制，南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)被重新劃歸至五老村街道辦。與貴陽和銅陵大致同時期開展“撤街”改革的湖北黃石也遭遇了改革的強勢反彈，其改革舉措更接近銅陵模式，除個別社區(qū)保留改革成果外，大多數(shù)社區(qū)已經在醞釀恢復街道了，“撤街”后區(qū)一級與居委會無法有效對接是要求恢復街道的主要原因。這些遭遇反彈的案例表明“撤街”改革的推行阻力重重。就連學術界也因為“撤街”改革的前途未卜而逐漸降低了對這一話題的討論度。在這種態(tài)勢下，不管是銅陵的“一社一居”抑或是貴陽的“一社多居”恐怕都很難在短期內得到推廣和擴散，而一種模式只有從“試點”走向真正的“推廣”時，才可以說是體制創(chuàng)新的成功[11]。

撤銷街道辦改革無疑是優(yōu)化傳統(tǒng)行政層級的有益探索，有助于促進社會要素、市場力量與基層政府的有機銜接。然而，“撤街”改革的限度說明街道辦的存廢不是街居制改革的根源性問題。由于現(xiàn)有的權威治理體制的制約，即便取消了街道建制，上級政府依然會將行政觸角向下延伸，社區(qū)具有“行政化”傾向在所難免，社區(qū)自治也就難以實現(xiàn)?，F(xiàn)在看來，只有真正轉化、減少行政機構不必要的職能，強化其應有的管理及服務職能，打造“小而強”的政府，建設“大而好”的社會，積極培育社會組織，激發(fā)居民參與意識，為社區(qū)賦權增能，形成社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、企業(yè)等治理主體共同行動和廣泛參與的多元共治局面，才能真正構建起現(xiàn)代生活共同體，實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

參考文獻:

[1] 高樂:《當前我國街居體制改革實踐中的兩種路徑及評析》，《中國行政管理》2016年第7期，第 31頁。

[2] 《關于印發(fā)〈銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革實施方案〉的通知》（區(qū)辦〔2010〕48號），第3頁。

[3] 貴陽市人民代表大會法制委員會:《貴陽市社區(qū)工作條例》，第5頁。

[4] 楊宏山、李東泉:《城市街道管理體制改革的爭論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗的多案例研究》，《北京行政學院學報》2016年第2期，第6頁。

[5] 錢昊平:《銅陵:撤銷街道辦的“獲”與“惑”》，《南方周末》2011年9月15日，第A08版。

[6] 張小勁、于曉虹:《中國基層治理創(chuàng)新:宏觀框架的考察與比較》，《江蘇行政學院學報》2012第5期，第77頁。

[7] 陳偉東:《賦權社區(qū):居民自治的一種可行性路徑——以湖北省公益創(chuàng)投大賽為個案》，《社會科學家》2015年第6期，第9頁。

[8] 趙守飛:《行政與自治:社區(qū)體制改革中的權力關系研究——以銅官山區(qū)社區(qū)綜合體制改革為例》，武漢:華中師范大學博士學位論文2013年，第109頁。

[9] 周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67頁。

[10] 孫柏瑛:《城市社區(qū)居委會“去行政化”何以可能?》，《南京社會科學》2016第7期，第55-56頁。

[11] 陳雪蓮:《從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案》，《華東經濟管理》2009第9期，第97頁。