“一社一居”抑或“一社多居”:撤銷街道辦改革的模式選擇
——基于安徽銅陵和貴州貴陽街居制改革試點(diǎn)的比較

李媛媛，王 澤

（1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心，山東泰安271018；2.華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，武漢430079）

單位制解體后，我國城市基層治理形成了以街居制為核心的運(yùn)作模式。然而，伴隨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型，城市基層治理環(huán)境發(fā)生了重大變化，街居制面臨的困境日益凸顯。撤銷街道辦事處、構(gòu)筑扁平化基層治理體系逐漸成為部分中小城市街居制改革的一種思路。2009年以來，安徽銅陵、貴州貴陽、湖北黃石等地相繼開展了撤銷街道辦的試點(diǎn)工作，然而各地“撤街”改革的做法不盡相同，從結(jié)構(gòu)模式看，可分為兩類:以安徽銅陵為典型的“一社一居”和以貴州貴陽為代表的“一社多居”。兩種模式各自的特點(diǎn)是什么?兩種模式的選擇是基于哪些考量?受制于哪些因素?實(shí)施效果如何?本文將通過實(shí)證研究、比較分析對上述問題做出回應(yīng)，并進(jìn)一步討論城市街居制改革的前景。

一、撤銷街道辦事處:城市街居制改革的一種路徑

街居制是在單位制式微后城市基層治理中出現(xiàn)的一種核心運(yùn)作機(jī)制。單位制解體后，街道辦事處（以下簡稱街道辦）和居民委員會（以下簡稱居委會）幾乎全部承接了單位的社會管理和公共服務(wù)職能。前者作為上接政府、下聯(lián)社區(qū)的樞紐，成為政府行政管理與社會自我管理的交匯點(diǎn)；后者是行政劃定的特定基層組織，亦是法定的群眾自治性組織，兼具行政與自治功能。街居制有利于實(shí)現(xiàn)政府對基層社會的無縫化管理，有效應(yīng)對了改革開放進(jìn)程中城市的迅猛發(fā)展。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型，城市基層治理環(huán)境發(fā)生重大變化，街居制開始面臨行政成本過高、效率有限等問題；同時，居委會行政化以及法律依據(jù)缺失等困境日益凸顯。一是“兩級政府、三級管理、四級落實(shí)”的城市管理層級過多，導(dǎo)致了民意表達(dá)難、行政成本高、服務(wù)效率低的問題，不利于服務(wù)性政府建設(shè)；二是街道辦與居委會關(guān)系的行政化趨勢降低了社區(qū)的自治屬性，造成“街道辦是區(qū)政府的腿，居委會是街道辦的腳”的局面，使居委會群眾自治組織的法律地位被懸空；三是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》已于2009年被全國人大常委會廢止，街道辦已然失去其存在的法律依據(jù)，亟須進(jìn)行體制改革。

針對街居制改革的路徑，國內(nèi)理論界展開大量討論，地方政府也在進(jìn)行積極探索，目前主要形成了兩種路徑:以街道辦存在為前提的改革和以撤銷街道辦為基礎(chǔ)的改革。以街道辦存在為前提的改革旨在理順市、區(qū)和街道的職能關(guān)系，讓街道辦和社區(qū)回歸本位。此類改革興起于2012年，至今已有北京、上海、天津、深圳、南京、蘇州（太倉）、青島、佛山、珠海、包頭、成都、蕪湖等城市及其市轄區(qū)進(jìn)行了形式各異的探索[1]。以撤銷街道辦為前提的改革旨在推進(jìn)社區(qū)自治。自2009年《城市街道辦事處組織條例》被廢止以來，湖北黃石、安徽銅陵、貴州貴陽、黑龍江大慶、安徽馬鞍山、安徽滁州等中小城市相繼推行了撤銷街道辦的改革，并在此基礎(chǔ)上建立了一整套新型社區(qū)治理架構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制，以此優(yōu)化社區(qū)服務(wù)體系，強(qiáng)化社區(qū)自治。可見，以撤銷街道辦為基礎(chǔ)的改革雖然行之者寡，卻已然成為中小城市街居制改革的路徑之一。

作為街居制改革的一種路徑，“撤街”改革甫一出現(xiàn)，就引起了理論界的關(guān)注與熱議。學(xué)者們或聚焦于“撤街”改革的個案，或集中探討城市基層治理改革時論及“撤街”改革的案例，但對“撤街”改革進(jìn)行多案例比較和深度剖析的學(xué)術(shù)論文仍然屈指可數(shù)。各地“撤街”改革的具體做法有何異同?緣何出現(xiàn)不同的改革模式?各種模式效果如何?這些問題仍然乏人問津，有待追問。本文通過比較安徽銅陵和貴州貴陽的街居制改革，認(rèn)為“一社一居”和“一社多居”模式的生成有其必然性；同時，聚焦于對兩地改革成效的分析，以期更為深入地理解街居制改革的現(xiàn)狀，把握城市基層治理的未來走向。

二、“撤街”后的模式選擇及其解釋

自2009年《城市街道辦事處組織條例》被廢后，全國一些地區(qū)對于城市基層治理進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐探索和改革創(chuàng)新，其基本內(nèi)容就是對街道辦進(jìn)行改革，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推動社區(qū)自治。從改革的效果來看，“一社一居”和“一社多居”是比較有代表性的兩種治理模式。其中，“社”是指各地改革后新成立的社區(qū)（公共）服務(wù)中心，“居”則是指傳統(tǒng)的社區(qū)居委會?！耙簧缫痪印笔侵敢粋€社區(qū)服務(wù)中心對應(yīng)一個居委會，“一社多居”是指一個社區(qū)服務(wù)中心對應(yīng)多個居委會。安徽銅陵是實(shí)行“一社一居”的典型，貴州貴陽是實(shí)行“一社多居”的代表?！俺方帧焙?，社區(qū)服務(wù)中心與居委會的關(guān)系模式及功能發(fā)揮，是影響改革效果的關(guān)鍵因素之一，是不容忽視的問題。為此，課題組深入銅陵和貴陽進(jìn)行實(shí)地考察，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上嘗試對“一社一居”和“一社多居”模式的形成做出解釋。

1.“一社一居”:安徽銅陵模式

安徽銅陵“一社一居”模式形成于2010年7月銅官山區(qū)“撤街并社”（這里的“社”是指社區(qū)）改革。開展城市社區(qū)建設(shè)以來，銅官山區(qū)在6個街道辦之下設(shè)立了49個社區(qū)居委會，這種體制有其合理性，也有諸多弊端，已明顯不能適應(yīng)社會管理和公共服務(wù)的需要。問題突出表現(xiàn)在兩個方面:一是街道辦和社區(qū)在行政管理、公共服務(wù)中的功能雷同，街道辦聚集了大量人力、財(cái)力和物力，社區(qū)則受資源、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)等限制，難以為群眾提供及時有效的服務(wù)；二是社區(qū)居委會的人財(cái)物受制于街道辦，忙于應(yīng)付街道辦下派的任務(wù)和各種檢查、考核活動，行政化嚴(yán)重，自治功能難以有效發(fā)揮。因此，為實(shí)現(xiàn)資源向社區(qū)的集聚，強(qiáng)化基層群眾自治，提升社區(qū)綜合治理能力，銅官山區(qū)啟動了社區(qū)綜合體制改革，亦稱“撤街并社”改革。

“撤街并社”改革的核心是減少層級、提升效能。原來區(qū)—街道—社區(qū)的三級體制被改為區(qū)—社區(qū)兩級體制，原來的49個小社區(qū)被整合為18個大社區(qū)。每個社區(qū)創(chuàng)設(shè)集管理、服務(wù)和自治功能于一體的社區(qū)公共服務(wù)中心，并將其與社區(qū)居委會合并，形成以社區(qū)黨工委為核心、社區(qū)居委會為主體、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會組織為支撐的“四位一體”的社區(qū)組織體系（見圖1）。其中，社區(qū)黨工委承接原街道黨工委的相關(guān)職能，與社區(qū)公共服務(wù)中心合署辦公。社區(qū)公共服務(wù)中心承接原街道辦的公共管理和服務(wù)職能。原街道辦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等職能收歸區(qū)政府相關(guān)職能部門，新社區(qū)需要協(xié)助上級職能部門承擔(dān)相關(guān)服務(wù)職能[2]。社區(qū)公共服務(wù)中心全部實(shí)行“窗口服務(wù)”，在服務(wù)大廳設(shè)立綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障和經(jīng)濟(jì)服務(wù)等七個專業(yè)服務(wù)窗口。社區(qū)規(guī)模調(diào)整之后，原來小社區(qū)居委會變成了“大社區(qū)”居委會，其職能主要有三個:依法履行自治的職責(zé)；協(xié)助政府開展工作職責(zé)；依法監(jiān)督政府和指導(dǎo)業(yè)主委員會、業(yè)主大會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等。在社區(qū)居委會之下統(tǒng)一設(shè)立七個專業(yè)委員會，與社區(qū)公共服務(wù)中心的七個服務(wù)窗口對接，兩塊牌子、一套人馬。

圖1 銅陵“四位一體”的社區(qū)組織體系

鑒于銅陵的“撤街并社”改革形成了一個社區(qū)服務(wù)中心對應(yīng)一個社區(qū)居委會的格局，我們將其概括為“一社一居”模式。該模式有三個特點(diǎn):一是減少了管理層級，變區(qū)—街道—社區(qū)的三級體制為區(qū)—社區(qū)兩級體制；二是撤銷了街道辦這個“二傳手”，實(shí)現(xiàn)了人財(cái)物等資源向基層的下沉；三是試圖通過社區(qū)公共服務(wù)中心與社區(qū)居委會的人員交叉和機(jī)構(gòu)重合，避免居委會在改革中被邊緣化，從而充分發(fā)揮其自治功能。

2.“一社多居”:貴州貴陽模式

貴州貴陽“一社多居”模式是2010年2月小河區(qū)和金陽新區(qū)（現(xiàn)為花溪區(qū)和觀山湖區(qū)）社區(qū)管理體制改革后形成的。改革基于以下背景:一是街道辦把主要精力放在了抓經(jīng)濟(jì)上，經(jīng)濟(jì)職能突出，而服務(wù)功能不彰；二是原有體制下的社區(qū)居委會承接了街道下放的各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政治事務(wù)，淪為街道辦的“腳”，自治和服務(wù)功能式微。因此，為轉(zhuǎn)變街道職能，強(qiáng)化其服務(wù)功能，同時實(shí)現(xiàn)居委會的去行政化，回歸其自治屬性，貴陽市在2010年選擇兩個區(qū)即小河區(qū)和金陽新區(qū)進(jìn)行了社區(qū)管理體制改革的試點(diǎn)，并于2012年在全市全面推進(jìn)實(shí)施。

貴陽的社區(qū)管理體制改革圍繞著社區(qū)重劃、職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制再造展開。首先是成立新型社區(qū)。過去貴陽市有49個街道，撤銷街道辦以后，貴陽按照人口2萬～4萬、面積2萬～3萬平方公里的標(biāo)準(zhǔn)劃定社區(qū)，形成了94個新型社區(qū)，每個社區(qū)設(shè)置一個社區(qū)服務(wù)中心，社區(qū)由原來居委會的管轄區(qū)域變?yōu)樯鐓^(qū)服務(wù)中心的管轄區(qū)域。其次是職能調(diào)整。社區(qū)服務(wù)中心性質(zhì)為事業(yè)單位，是“人民政府在社區(qū)設(shè)立的從事公共服務(wù)和社會管理的機(jī)構(gòu)”[3]。把原來由街道辦承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能劃歸新成立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，新成立的社區(qū)服務(wù)中心不再履行經(jīng)濟(jì)職能；將行政審批等部分行政職能交還區(qū)縣的職能部門，實(shí)現(xiàn)去行政化。同時，把居委會的行政職能全部撤銷，回歸自治功能。再次是機(jī)制再造，在社區(qū)層面設(shè)立“一委一會一中心”，原居委會基本保持不變（見圖2）。“一委”是指社區(qū)大黨委；“一會”是指居民議事會，其成員從社區(qū)居民中推選產(chǎn)生；“一中心”是指上面談到的社區(qū)服務(wù)中心，主要從事公共服務(wù)和社區(qū)管理的工作。居民可以在社區(qū)服務(wù)中心“一站式”辦理民生保障、計(jì)劃生育、教育、衛(wèi)生、民政、老齡、流動人口管理等相關(guān)事務(wù)。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，促進(jìn)各類型、各層次教育間橫向溝通、縱向銜接，為勞動者提供多重成長成才路徑。廣大勞動者和有意愿創(chuàng)業(yè)者對更新知識、接受創(chuàng)新教育、享有更充分教育資源具有較強(qiáng)的訴求。因此，社區(qū)創(chuàng)客空間提供的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)知識和平臺供給，對激發(fā)和培養(yǎng)創(chuàng)新意識、創(chuàng)業(yè)思維具有重要的作用［3］。

圖2 貴陽“一委一會一中心”的社區(qū)組織體系

鑒于貴陽在“撤街”改革后形成了一個社區(qū)服務(wù)中心對應(yīng)多個居委會的格局，我們把貴陽的“撤街”模式概括為“一社多居”模式。貴陽“一社多居”與銅陵“一社一居”兩種模式的共同點(diǎn)在于:都撤銷了街道這一行政建制，減少了行政管理層級，是一種行政扁平化改革；都在社區(qū)層面成立了社區(qū)（公共）服務(wù)中心，強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)性，試圖剝離社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)職能和部分行政職能；都強(qiáng)調(diào)居民參與和社會組織在社區(qū)治理中的作用。但兩者亦有顯著差異:銅陵“一社一居”模式下社區(qū)公共服務(wù)中心與居委會同處于“四位一體”的組織體系中，是一種平行關(guān)系，且人員存在交叉重疊；相比之下，貴陽“一社多居”模式下社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)居委會是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，一個社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的若干居委會。

3.不同模式的成因:人口因素與地方政治精英的制度偏好

安徽銅陵和貴州貴陽的街居制改革都是制度變遷的結(jié)果。根據(jù)文獻(xiàn)梳理及實(shí)地調(diào)研所掌握的資料，筆者認(rèn)為這兩個地方的“撤街”改革之所以選擇不同的模式，與人口因素和地方政治精英的偏好有著密切關(guān)系。

首先，人口規(guī)模和構(gòu)成是造成兩地制度選擇差異的客觀條件。城市是公共服務(wù)需求高度集聚的地理空間，城市治理的基本使命在于提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理[4]，而城市人口的多寡和構(gòu)成直接決定城市治理的難度系數(shù)和治理層級。人口規(guī)模大、異質(zhì)性高的城市，公共服務(wù)和社會管理的任務(wù)重，自然需要更多的管理層次。銅陵曾經(jīng)是全國最小的地級市，它的主城區(qū)銅官山區(qū)面積不過34.6平方千米，人口只有33.9萬，且銅陵有“銅都”之稱，工業(yè)人口多，人口同質(zhì)性高，管理難度相對較小，減少管理層級的改革風(fēng)險(xiǎn)也相對較小。而貴陽是擁有290多萬人口的省會城市，其主城區(qū)云巖區(qū)占地面積93.57平方公里，人口135萬，另一中心城區(qū)南明區(qū)也擁有常住人口89.64萬，且流動人口多，人口異質(zhì)性高，如果取消區(qū)政府和居委會之間的管理層級，由區(qū)政府直接對接居委會，其管理壓力可想而知。因此，人口因素構(gòu)成了兩地制度選擇差異的客觀條件。

其次，地方政治精英的不同制度偏好是形成兩地制度選擇差異的主觀因素。關(guān)于制度變遷，學(xué)界認(rèn)為存在誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種形式。誘致性制度變遷是由制度體系內(nèi)的利益相關(guān)者受新制度獲利機(jī)會的引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的制度變遷；而強(qiáng)制性制度變遷是由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆蛹瘓F(tuán)，以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷。從筆者調(diào)研的情況看，兩地的“撤街”改革都不是民眾自主要求的，而是由市級黨政一把手即地方政治精英推動的強(qiáng)制性制度變遷，地方政治精英在其中扮演了關(guān)鍵角色，而地方政治精英的制度選擇偏好是不一致的，因而兩地形成了不同的制度選擇。

銅陵社區(qū)改革的發(fā)起人——前市委書記Y在接受《南方周末》采訪時說，2000年他在中央黨校學(xué)習(xí)時寫的論文就是關(guān)于社區(qū)建設(shè)的，后來任馬鞍山市長期間，長期與社區(qū)接觸，深感社區(qū)資源有限，大量資源在街道下不去，因此，2008年調(diào)任銅陵市委書記后，遂產(chǎn)生了在銅陵推行改革的想法[5]?？梢姡琘書記推行改革的主要目的是將資源下沉到社區(qū)，提高管理效率，這勢必要取消街道辦這個“二傳手”，減少管理層級，實(shí)行區(qū)—社區(qū)的二級管理體制。同時，這場改革得到了民政部的重點(diǎn)扶持，是民政部特意安排的改革試點(diǎn)[6]。換言之，銅陵的改革是一場上級政府和地方政治精英聯(lián)手發(fā)起的改革，是從目前的“街居制”轉(zhuǎn)向真正意義上的“社區(qū)制”改革的初步嘗試。

貴陽街居制改革的推手是前市委書記L，他對城市治理體系改革也有著很前瞻的思維。他曾在多個場合強(qiáng)調(diào)貴陽改革是為貫徹“民生優(yōu)先、服務(wù)為先、基層在先”的理念，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，回歸自治屬性，使基層工作重心從過去“圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“圍繞群眾工作干”。可見，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)體系、提升居民滿意度是貴陽改革的主要目標(biāo)。從筆者與貴陽市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的座談中可進(jìn)一步得知，貴陽市領(lǐng)導(dǎo)選擇“一社多居”模式可能還有另外兩個原因:一是借鑒了北京魯谷社區(qū)“一社多居”的做法；二是讓居委會實(shí)現(xiàn)去行政化，回歸自治屬性。因此，貴陽市領(lǐng)導(dǎo)的制度偏好使得貴陽并沒有選擇銅陵的“一社一居”，而是選擇了“一社多居”。

三、兩種“撤街”模式的成效分析

1.銅陵“一社一居”:效率提升和賦權(quán)增能初見成效

銅陵改革的成效突出表現(xiàn)在效率提升和賦權(quán)增能兩個方面。一是提升了行政效率。改革前的城市基層治理層級設(shè)置過多，導(dǎo)致管理流程很長，行政效率自然也受影響?！俺方帧焙?，減少了一個行政層級，居民可直接到社區(qū)公共服務(wù)中心辦理相關(guān)手續(xù)，而不用像改革前那樣先跑居委會，再跑街道，辦事流程得以簡化，行政效率有一定提升。此外，我們在訪談中了解到改革理清了社區(qū)公共服務(wù)中心的辦事流程，使辦事流程更為規(guī)范，辦事效率也由此得到提高。二是通過培育社會組織，激發(fā)居民參與，為社區(qū)賦權(quán)增能。賦權(quán)增能來源于對“empowerment”一詞的中文翻譯，也可稱為賦權(quán)。賦權(quán)社區(qū)是指社會管理部門把有關(guān)社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)、行動權(quán)交給參與者，讓居民在參與中增強(qiáng)自治、互助、協(xié)商能力，提升居民自治水平的過程。簡言之，賦權(quán)社區(qū)就是賦權(quán)自治的過程[7]。社會組織是動員社區(qū)居民參與社會管理、提供社區(qū)服務(wù)的重要載體。銅官山區(qū)大力培育社區(qū)社會組織，重點(diǎn)鼓勵公益服務(wù)類、社會事務(wù)類、文體健身類、慈善救助類和法律維權(quán)類五類社會組織的發(fā)展，成效顯著。例如，改革后，天井湖社區(qū)在一年內(nèi)培育發(fā)展的社區(qū)社會組織達(dá)16個；而在改革前，合并前的幾個小社區(qū)的社會組織總計(jì)只有6個；改革后，金口嶺社區(qū)在一年內(nèi)發(fā)展社區(qū)社會組織17個，改革前只有9個[8]。銅陵還通過政府購買服務(wù)的方式，推進(jìn)公共服務(wù)供給的市場化、社會化和專業(yè)化。例如，面向社區(qū)60歲以上的老齡居民，以市場化運(yùn)作的方式，通過政府購買社會組織的專業(yè)服務(wù)在各社區(qū)普遍設(shè)立了老年人日間照料中心，重點(diǎn)服務(wù)失能老人。在培育社會組織之余，銅陵還通過其他方式激發(fā)居民參與，如通過在部分社區(qū)進(jìn)行“海選”試點(diǎn)，提升“選舉民主”水平；通過在社區(qū)內(nèi)引入聽證和協(xié)商機(jī)制，使基層“協(xié)商民主”有所發(fā)展；通過“管家計(jì)劃”活動，使居民自我決策解決與日常生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，吸納居民積極參與社區(qū)管理和服務(wù)。綜上所述，銅陵積極培育社區(qū)社會組織發(fā)展和引導(dǎo)居民參與社區(qū)自治的努力是卓有成效的，通過搭建自治載體，豐富自治形式，一定程度上賦予了社區(qū)居民參與社區(qū)自治的權(quán)利。

2.貴陽“一社多居”:服務(wù)體系優(yōu)化與參與形式創(chuàng)新

貴陽“一社多居”改革不是簡單的“翻牌”，其成效主要體現(xiàn)在服務(wù)體系優(yōu)化和參與形式創(chuàng)新兩個方面。

優(yōu)化社區(qū)服務(wù)體系、強(qiáng)化服務(wù)功能是貴陽街居制改革的主要目標(biāo)，也是改革取得的主要成效。社區(qū)服務(wù)功能的強(qiáng)化主要表現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)中心的方便可達(dá)、一站式辦理的實(shí)現(xiàn)、將服務(wù)窗口的滿意度測評納入考核以及社區(qū)服務(wù)中心工作人員服務(wù)意識提升等方面。貴陽市已建成的74個新型城市社區(qū)服務(wù)中心，平均管轄面積只有4.3平方公里，以15分鐘路程為半徑，并且均設(shè)置在人口相對集中的區(qū)域，居民可以方便到達(dá)，形成了“15分鐘社區(qū)服務(wù)圈”。在每個社區(qū)服務(wù)中心大廳還設(shè)有黨務(wù)服務(wù)、民政服務(wù)、計(jì)生服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等窗口，實(shí)現(xiàn)了協(xié)同服務(wù)、一站辦理。為提高服務(wù)質(zhì)量，在社區(qū)服務(wù)中心大廳各窗口設(shè)置了“滿意度測評系統(tǒng)”，讓群眾接受服務(wù)后立即進(jìn)行測評，并把評價結(jié)果作為社區(qū)服務(wù)中心工作人員年度考評的重要依據(jù)，對服務(wù)滿意率高的工作人員定期進(jìn)行獎勵。此外，我們走訪了貴陽的若干個社區(qū)，在訪談中也了解到社區(qū)服務(wù)中心較之過去的街道辦“工作重心有所轉(zhuǎn)變，對群眾的服務(wù)更加精細(xì)化”，“不像以前，一心只抓經(jīng)濟(jì)”，“服務(wù)會好一點(diǎn)，老百姓的信任度也有所提高”，“以前街道辦事處很少有居民來找，現(xiàn)在老百姓有事沒事就會來中心走一走，鬧一鬧”。

居民參與形式的創(chuàng)新是貴陽街居制改革的另一亮點(diǎn)。改革后，每個社區(qū)都成立了社區(qū)議事協(xié)商組織，即居民議事會，成員由社區(qū)居民、駐社區(qū)單位、其他組織的代表和居委會主要負(fù)責(zé)人組成，通過公開報(bào)名和民主推薦相結(jié)合的方式產(chǎn)生。居民議事會負(fù)責(zé)圍繞地區(qū)性、群眾性和公益性問題，聽取和反映社區(qū)居民、駐社區(qū)單位和社會組織的意見，監(jiān)督社區(qū)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)工作。通過訪談了解到，居民議事會在改革之初確實(shí)激發(fā)了居民的參與熱情。“居民議事會成員是通過選舉產(chǎn)生的，是這一片區(qū)較有威望的人，居民有民生、矛盾糾紛等問題，首先是反饋給議事會成員，然后居民議事會開會來討論這個事情，討論成型之后交到社區(qū)黨委討論，通過之后就可以執(zhí)行?！辈贿^后來“由于社區(qū)服務(wù)中心沒錢也沒權(quán)，居民提議上來的東西得不到執(zhí)行”，居民的參與熱情隨之消退。

兩地“撤街”改革的成效從居民對改革前后區(qū)別的認(rèn)知可窺見一斑。銅陵有近七成的居民認(rèn)為改革后的社區(qū)公共服務(wù)中心有別于改革前的街道辦，貴陽也有近五成的居民認(rèn)為社區(qū)服務(wù)中心有別于街道辦（詳見表1）。至于銅陵為何比貴陽高出20.1個百分點(diǎn)，即有更多的居民認(rèn)為社區(qū)服務(wù)中心與街道辦存在區(qū)別，筆者認(rèn)為一方面是因?yàn)殂~陵“撤街”改革在當(dāng)?shù)啬酥寥珖鸬年P(guān)注度更高；另一方面則因?yàn)橘F陽“一社多居”模式盡管把社區(qū)服務(wù)中心變?yōu)榉?wù)性機(jī)構(gòu)，壓縮了行政管理層級，但仍延續(xù)了“區(qū)—社區(qū)服務(wù)中心—社區(qū)居委會”三級組織體系，使居民對“撤街”前后的變化感受相對較弱。但不可否認(rèn)的是，兩地改革都理順了基層政府、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)和居委會的職能關(guān)系，在一定程度上提高了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效能，推動了城市基層社會治理的轉(zhuǎn)向。

表1 “撤街”前后居民對于街道辦與社區(qū)（公共）服務(wù)中心差異認(rèn)知的樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

3.兩種模式的改革限度:“去行政化”訴求與國家權(quán)威治理體制的張力

使社區(qū)“去行政化”（至少是弱化其行政色彩），實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治是銅陵和貴陽“撤街”改革的共同訴求?！俺方帧备母镫[含的基本邏輯是街道構(gòu)成了社區(qū)“去行政化”的障礙，只有撤銷街道辦這一區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，才能阻斷行政事務(wù)向社區(qū)層面的延伸，使社區(qū)自治獲得生長的空間。為實(shí)現(xiàn)“去行政化”，推進(jìn)社區(qū)自治，銅陵和貴陽的“撤街”改革都取消了街道建制，并重新劃分和配置行政管理責(zé)任，在向區(qū)一級交還經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法和一些行政審批職能的同時，或者由社區(qū)服務(wù)中心承接區(qū)一級下達(dá)的各類管理與服務(wù)事項(xiàng)的過程中，將居委會與公共服務(wù)中心分離開來，從結(jié)構(gòu)上保證居委會的自治轉(zhuǎn)向，或者是把居委會的行政職能全部撤銷，回歸自治功能。

然而，兩地“去行政化”的努力都遇到一定的阻力，社區(qū)“行政化”的傾向依然存在。在銅陵，隨著時間的推移，已上交給區(qū)政府職能部門的行政事項(xiàng)又逐漸下移給社區(qū)公共服務(wù)中心。我們在銅陵采訪的社區(qū)干部紛紛表示社區(qū)公共服務(wù)中心和街道辦的職能差別不大，招商、征稅等改革之初被取消的職能早已悄然回歸。區(qū)政府對社區(qū)公共服務(wù)中心的考核方式也延續(xù)了之前的做法。就居委會自治功能的發(fā)揮來說，由于社區(qū)公共服務(wù)中心各窗口與社區(qū)居委會下屬各專門委員會的“合一”形態(tài)，社區(qū)居委會已經(jīng)不是協(xié)助政府工作，而是參與政府工作，對于社區(qū)居委會而言，“行政化”色彩不但沒有弱化反而更為濃厚。

在貴陽，“撤街”后的社區(qū)也沒有脫離行政化管理的窠臼。社區(qū)服務(wù)中心仍承擔(dān)大量行政事務(wù)，與街道辦的職能沒有顯著差異。課題組采訪的一位社區(qū)服務(wù)中心主任表示:“改革之初說的是我們除了服務(wù)，什么都不干，但現(xiàn)實(shí)是除了取消經(jīng)濟(jì)職能，其他什么都在干?！迸c此同時，居委會的去行政化改革也出現(xiàn)反彈，居委會仍是社區(qū)服務(wù)中心向下延伸的“腿腳”，要承擔(dān)大量行政事項(xiàng)。訪談中一位居委會主任表示:“改革之初是有變化的，居委會被還原成群眾性自治組織?？涩F(xiàn)在又回到原來了，幫著政府辦事，什么都管?！边€有居委會主任提道:“‘撤街’改革以來，雖然居委會不用蓋章只說明情況，可到頭來社區(qū)服務(wù)中心不熟悉情況還是推給居委會。”課題組在兩地進(jìn)行的問卷調(diào)查也顯示改革后居委會并未回歸其自治組織的屬性。表2中的數(shù)據(jù)顯示，兩地居民多半認(rèn)為居委會的角色是“政府與群眾間的橋梁”，只有少數(shù)居民認(rèn)為居委會代表群眾。改革后多數(shù)居民對居委會的角色認(rèn)知與居委會群眾性自治組織的法律屬性并不完全吻合，這在一定程度上反映出“撤街”改革在居委會“去行政化”方面的局限性。

表2 “撤街”前后居民對于居委會角色認(rèn)知的樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

兩地“撤街”改革的限度并非主要源于自身的問題，而是源于整體制度環(huán)境的限制，是國家現(xiàn)行的權(quán)威治理體制固化了政府與社區(qū)的行政性連接，造成社區(qū)自治轉(zhuǎn)向的艱難。在國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中，我國形成了由中央主導(dǎo)的權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，[9]要求權(quán)力向上集中和資源向上汲??；同時，權(quán)威體制還需要超強(qiáng)的組織治理能力，通過黨和政府組織力量的向下延伸和嵌入，確保國家政策在地方的有效執(zhí)行、有效的社會動員及對資源的汲取。換言之，權(quán)威治理結(jié)構(gòu)下，政府存在向下“卸載”行政事務(wù)并延伸“行政化”鏈條的沖動，社區(qū)的“行政化”現(xiàn)實(shí)，就是國家權(quán)威治理體制運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和必然結(jié)果[10]。如果不打破權(quán)威體制下沉事務(wù)和責(zé)任的慣性，即便取消了街道辦，仍然會有其他組織成為政府在基層的代理人，社區(qū)的“去行政化”改革只能循環(huán)導(dǎo)致“再行政化”。

四、討論:城市街居制改革的前景

“一社一居”和“一社多居”是在2009年全國掀起的“撤街”改革風(fēng)潮中出現(xiàn)的兩種結(jié)構(gòu)模式。在前文中我們選取銅陵“一社一居”模式和貴陽“一社多居”模式進(jìn)行了比較。通過比較，我們認(rèn)為兩地雖然都不約而同地取消了街道建制，實(shí)現(xiàn)了對城市基層治理體制的重塑和再造，然而，基于不同的人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及地方政治精英的制度偏好，兩地選擇了不同的治理模式。銅陵“一社一居”為實(shí)現(xiàn)資源下沉、激活社區(qū)自治而壓縮了行政管理層級，實(shí)現(xiàn)了區(qū)直管社區(qū)；貴陽“一社多居”以優(yōu)化服務(wù)、去行政化為主要目標(biāo)，用社區(qū)服務(wù)中心這一服務(wù)機(jī)構(gòu)取代街道辦這一行政機(jī)構(gòu)，形成“區(qū)政府—社區(qū)服務(wù)中心—社區(qū)居委會”三級組織體系。兩種模式的實(shí)施效果也有同有異。銅陵“一社一居”在效率提升和賦權(quán)增能方面初見成效；貴陽“一社多居”在優(yōu)化服務(wù)體系和參與形式創(chuàng)新方面有一定作為。然而，兩者在社區(qū)“去行政化”方面都因受制于現(xiàn)行的權(quán)威治理體制而存在一定局限性。

如今，隨著兩地改革發(fā)起人的調(diào)離和新領(lǐng)導(dǎo)的上任，兩地改革將向何處去，方向還不明朗。事實(shí)上，“撤街”改革遭遇失敗的案例不在少數(shù)，銅陵和貴陽的“撤街”改革是為數(shù)不多的原地存續(xù)的碩果。早在2002年左右，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)和南京白下區(qū)淮海路社區(qū)就已進(jìn)行過撤銷街道辦的試點(diǎn)，其改革舉措與貴陽相仿。然而，新模式運(yùn)行一段時間后就陷于困境，北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)的組織體系恢復(fù)為科層制管理體制，南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)被重新劃歸至五老村街道辦。與貴陽和銅陵大致同時期開展“撤街”改革的湖北黃石也遭遇了改革的強(qiáng)勢反彈，其改革舉措更接近銅陵模式，除個別社區(qū)保留改革成果外，大多數(shù)社區(qū)已經(jīng)在醞釀恢復(fù)街道了，“撤街”后區(qū)一級與居委會無法有效對接是要求恢復(fù)街道的主要原因。這些遭遇反彈的案例表明“撤街”改革的推行阻力重重。就連學(xué)術(shù)界也因?yàn)椤俺方帧备母锏那巴疚床范饾u降低了對這一話題的討論度。在這種態(tài)勢下，不管是銅陵的“一社一居”抑或是貴陽的“一社多居”恐怕都很難在短期內(nèi)得到推廣和擴(kuò)散，而一種模式只有從“試點(diǎn)”走向真正的“推廣”時，才可以說是體制創(chuàng)新的成功[11]。

撤銷街道辦改革無疑是優(yōu)化傳統(tǒng)行政層級的有益探索，有助于促進(jìn)社會要素、市場力量與基層政府的有機(jī)銜接。然而，“撤街”改革的限度說明街道辦的存廢不是街居制改革的根源性問題。由于現(xiàn)有的權(quán)威治理體制的制約，即便取消了街道建制，上級政府依然會將行政觸角向下延伸，社區(qū)具有“行政化”傾向在所難免，社區(qū)自治也就難以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在看來，只有真正轉(zhuǎn)化、減少行政機(jī)構(gòu)不必要的職能，強(qiáng)化其應(yīng)有的管理及服務(wù)職能，打造“小而強(qiáng)”的政府，建設(shè)“大而好”的社會，積極培育社會組織，激發(fā)居民參與意識，為社區(qū)賦權(quán)增能，形成社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、企業(yè)等治理主體共同行動和廣泛參與的多元共治局面，才能真正構(gòu)建起現(xiàn)代生活共同體，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn):

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[11] 陳雪蓮:《從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變——以“北京市魯谷街道社區(qū)管理體制改革”為個案》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2009第9期，第97頁。