基層治理現(xiàn)代化視閾下的城管執(zhí)法共治模式探索

曾敏

“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，這是習(xí)總書記對城市管理提出的總要求。在新時代、新矛盾面前，城市的精細(xì)化管理，應(yīng)該緊緊圍繞滿足人民對美好生活的需要這一核心任務(wù)，做出新的制度安排、政策創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用。因此，以政府為中心的傳統(tǒng)城市管理模式已不能適應(yīng)城市發(fā)展的新形勢，基層治理現(xiàn)代化視域下的城管執(zhí)法共治模式已成必然趨勢，為我國城市管理邁向現(xiàn)代化治理、邁向善治開啟了新的征程。

1 當(dāng)前城管執(zhí)法存在的老問題

近年來，城市管理執(zhí)法和服務(wù)水平有了一定程度的提高，城管執(zhí)法程序也進(jìn)一步規(guī)范，城管秩序有所好轉(zhuǎn)，但城管執(zhí)法工作仍然面臨新的挑戰(zhàn)，存在一些突出問題仍不容忽視。

1.1 城管執(zhí)法工作理念落后

城管形象危機(jī)的一個重要原因就在于其執(zhí)法理念過于落后，沒有真正踐行“以人為本”的價值態(tài)度，更多關(guān)注的是城市的社會秩序和干凈整潔、城市的面子，城管負(fù)責(zé)人的政績，而忽視了城市是由一個個普通的市民所組成，城市在有了干凈整潔環(huán)境的同時，還有很多由農(nóng)村流向城市的人需要通過擺攤的方式來保障他們的基本生活，部分民眾也需要這種服務(wù)來滿足他們生活的便利性。而現(xiàn)有的政策理念卻沒有很好地關(guān)注到這部分人的生存權(quán)和普通民眾生活的便利性。片面認(rèn)為城管執(zhí)法就是管制，就是維護(hù)秩序，甚至固執(zhí)地認(rèn)為執(zhí)法者就是管理者，擺位不正，存在特權(quán)思想，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法隊伍的執(zhí)行力和公信力，致使城管形象嚴(yán)重受損。

1.2 城管執(zhí)法工作機(jī)制不健全

一是城管執(zhí)法的一線行政人員由環(huán)保、公安、司法、交通、工商等相關(guān)的多個部門構(gòu)成。部門、機(jī)構(gòu)之間的迥異，職能之間的交叉、重疊使其缺乏聯(lián)動，難以形成合力，致使 “暴力執(zhí)法”和“暴力抗法”行為屢見不鮮。二是城市管理工作缺乏有效的監(jiān)督。執(zhí)法人員所面對的執(zhí)法對象是人民群眾，需要在執(zhí)法過程中彰顯顧客導(dǎo)向與服務(wù)精神。但由于其工作性質(zhì)限制，對這些一線人員的監(jiān)督成本太高，很難對其實施有效的監(jiān)管。同時，現(xiàn)行的體制對這些人員缺乏有效的激勵，也很難調(diào)動他們工作的積極性。

1.3 城管執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高

城管執(zhí)法人員因體制原因被劃分為兩類群體：正式工和臨時工。由于工作的復(fù)雜性、正式工的稀缺性，大量一線執(zhí)法工作常由臨時工來完成。由于所受的制度約束較小，臨時工非常容易出現(xiàn)“越軌”行為。由于城管隊員文化素質(zhì)參差不齊，無法很好地理解黨的政策的精神實質(zhì)和內(nèi)涵，導(dǎo)致執(zhí)法行為偏差的產(chǎn)生。同時城管隊員的溝通能力、靈活應(yīng)變能力、組織管理能力等方面的欠缺也導(dǎo)致在執(zhí)法時不知如何靈活地與執(zhí)法對象進(jìn)行有效溝通和交流，容易將矛盾激化，以致引發(fā)各種沖突事件。

1.4 城管執(zhí)法方式簡單粗暴

當(dāng)前城管執(zhí)法方式主要表現(xiàn)為：一是沒收。即沒收商販的物品，以示處罰。二是罰款。以罰代管，嚴(yán)重喪失了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。三是暴力。部分城管執(zhí)法人員工作壓力大，加上年輕自控力不強(qiáng)，容易沖動，動不動就掀攤折秤，甚至大打出手。城管執(zhí)法經(jīng)常是為了執(zhí)法而執(zhí)法，為了上級而執(zhí)法，而不考慮執(zhí)法對象和民眾的感受。執(zhí)法行為在評價績效時采取的標(biāo)準(zhǔn)是對上級負(fù)責(zé)的態(tài)度，以上級的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，而執(zhí)法對象和社會公眾對具體的執(zhí)法行為不具有發(fā)言權(quán)。所以在執(zhí)法對象和上級之間的利益權(quán)衡中，只能采取一些犧牲執(zhí)法對象的不合理行為才能獲得上級正面的績效認(rèn)可，進(jìn)而造成暴力執(zhí)法。

2 新時代對城市管理的新要求

十九大報告以新的高度強(qiáng)調(diào)了堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，對城市管理工作、城管執(zhí)法工作提出了新要求，賦予了新使命。

一是堅持問計于民，推動科學(xué)治理。著眼新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，對城市環(huán)境、城市衛(wèi)生、城市秩序、城市安全等方面的要求日益增長。為此，我們應(yīng)著眼城市治理新常態(tài)，積極轉(zhuǎn)變管理思維，堅持從基層群眾中尋求城市治理新答案，管理方式上尋找最佳契合點，做到意見一致化、管理一盤棋、感情一家人，實現(xiàn)“共建共治共享”的治理目標(biāo)。

二是堅持問需于民、實現(xiàn)精準(zhǔn)管理。民心是最大的政治，百姓的事就是天大的事。我們可以從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題入手，把解決好群眾“家門口”的事情，辦好群眾牽腸掛肚的事情，保障好人們?nèi)罕娚a(chǎn)、生活的各項權(quán)益作為城市治理的首要內(nèi)容突出出來，堅持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)對接需求，征求廣泛建議，開展城市環(huán)境綜合整治專項行動。

三是堅持問效于民、實現(xiàn)全民治理。城市治理的核心是以人為本，衡量和標(biāo)準(zhǔn)就是看群眾滿意不滿意，高興不高興。無論是管理還是執(zhí)法都應(yīng)恪守這一準(zhǔn)則。為此，我們可以積極推進(jìn)城市執(zhí)法重心下移，將85%的執(zhí)法隊伍充實到基層一線、街道社區(qū)，推行城市管理綜合執(zhí)法，倡導(dǎo)城管進(jìn)社區(qū)，以法治新思維、治理新模式、服務(wù)新舉措、執(zhí)法新形象，進(jìn)一步拉近與群眾的心理距離，以實實在在行動和成效，贏得市民的廣泛尊重和支持。

3 基層治理現(xiàn)代化視閾下的城管執(zhí)法共治模式新探索

新時代在不斷推進(jìn)城市管理工作創(chuàng)新的大背景下，構(gòu)建城管執(zhí)法共治模式，需要創(chuàng)新思維、把握關(guān)鍵，要在工作理念、主體參與、體制機(jī)制、隊伍建設(shè)等四個方面下功夫，真正實現(xiàn)“四化”。

3.1 轉(zhuǎn)變工作理念，增強(qiáng)共治的思想自覺

城管執(zhí)法部門要轉(zhuǎn)變工作觀念，從被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)，把工作的出發(fā)點和落腳點明確地放在服務(wù)群眾和幫助群眾解決實際困難和問題上。城市管理是手段，人民幸福是目的。堅持以人為本、為民服務(wù)的理念，始終做到人民城市人民管、管好城市為人民，寓管理于服務(wù)之中，達(dá)到以服務(wù)促進(jìn)管理的良好效果。從人民群眾最關(guān)心、最直接、最急需解決的問題著手，緊緊圍繞為民、便民展開，心系群眾、情牽群眾、深入群眾，與群眾打成一片，形成順應(yīng)民意、貼近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛圍。

3.2 動員公眾參與，夯實共治的群眾基礎(chǔ)

在城市化快速發(fā)展的今天，人們的參與意識和權(quán)益意識顯著增強(qiáng)。城市管理工作社會性強(qiáng)、受眾面廣、參與度高，要暢通公眾有序參與城市管理的渠道。始終堅持發(fā)動群眾、依靠群眾，站在群眾的立場上來分析和解決問題，充分調(diào)動廣大群眾參與城市管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性、責(zé)任心和擔(dān)當(dāng)意識，通過發(fā)展城管志愿者、城管信息員、城管文藝隊、文明勸導(dǎo)員等多種參與形式，積極動員公眾參與，形成多元共治、良性互動的城市管理新模式。

3.3 突出機(jī)制創(chuàng)新，筑牢共治的制度基礎(chǔ)

要不斷創(chuàng)新城市管理機(jī)制，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”協(xié)調(diào)聯(lián)動的城市管理工作機(jī)制；要建立聯(lián)席會議制度，交流城市管理和行政執(zhí)法的相關(guān)信息，強(qiáng)化部門聯(lián)動配合，不定期地召開工作推進(jìn)調(diào)度會；要注重加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，形成各部門齊抓共管的良好工作局面；要建立健全問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、事件督辦機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等系列工作制度，實行崗位責(zé)任制、目標(biāo)管理制、激勵和懲戒約束機(jī)制，用制度來規(guī)范城管人員的行為，推動城市管理工作制度化。

3.4 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，奠定共治的人才支撐

要著力打造一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔務(wù)實的執(zhí)法隊伍。一要強(qiáng)化城管執(zhí)法人員的宣傳教育和培訓(xùn)工作。二要堅持學(xué)法與用法相結(jié)合，真正熟悉憲法，精通有關(guān)城市管理的法律法規(guī)及黨和國家的方針、政策，掌握城管執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，要嚴(yán)格按照執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范開展執(zhí)法活動。三要認(rèn)真聽取服務(wù)和管理對象的訴求，通過關(guān)懷、協(xié)商、提醒、幫助、勸告等非強(qiáng)制性方法，實現(xiàn)和諧執(zhí)法、人性執(zhí)法。