發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度及其對(duì)我國(guó)的啟示

單琳琳

[摘要]十九大報(bào)告中指出，要深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。社會(huì)救助作為社會(huì)保障制度中最后一道防線有著至關(guān)重要的作用，本文在闡述西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助制度概況，分析其福利特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，反思我國(guó)社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題，進(jìn)而汲取發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的經(jīng)驗(yàn)啟示，不斷完善我國(guó)的社會(huì)救助制度。

[關(guān)鍵詞]發(fā)達(dá)國(guó)家；社會(huì)救助；中國(guó)

[中圖分類(lèi)號(hào)]C913

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2018）03-0100-03

西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度為國(guó)民提供了高水平全方位的福利待遇，不僅保障了國(guó)民的基本生活需求，還為其提供了穩(wěn)定的生存環(huán)境。中國(guó)特色社會(huì)主義巳經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，為了能讓全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，實(shí)現(xiàn)共同富裕，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有利于完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，提高我國(guó)的社會(huì)救助水平。

一、典型發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度概況

（一）典型發(fā)達(dá)國(guó)家中的社會(huì)救助制度

1.英國(guó)的社會(huì)救助制度

英國(guó)早期的社會(huì)救助是從教會(huì)的慈善救濟(jì)和個(gè)人捐贈(zèng)發(fā)展起來(lái)的，1536年《亨利濟(jì)貧法》確立了政府對(duì)貧困的救濟(jì)責(zé)任，1601年國(guó)家頒布《伊麗莎白濟(jì)貧法》以立法的形式開(kāi)始實(shí)施救助，1834年新《濟(jì)貧法》成立了“濟(jì)貧委員會(huì)”，為社會(huì)救助提供了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受助者提出了諸多要求，只有進(jìn)入濟(jì)貧院才有資格被救濟(jì)，為了得到救濟(jì)也將失去一些個(gè)人權(quán)益。1942年《貝弗里奇報(bào)告》以“全民保障”原則，明確每一位公民在國(guó)民生活標(biāo)準(zhǔn)以下，均有得到社會(huì)救助保障其基本生活的權(quán)利，同時(shí)這也是政府應(yīng)盡的責(zé)任。直到1948年的《國(guó)民救濟(jì)法》標(biāo)志著英國(guó)國(guó)民救助制度的建立。它規(guī)定救助的內(nèi)容從家庭到生病、失業(yè)，從老年到兒童，不僅救助其基本生活，還幫助其學(xué)習(xí)和就業(yè)，以達(dá)到助人自助的目的。按照救濟(jì)的內(nèi)容英國(guó)設(shè)置了垂直管理機(jī)構(gòu)，職權(quán)明晰，明顯提高了救助工作效率。當(dāng)貧困者不能維持基本生活時(shí)，必須提前申請(qǐng)社會(huì)救助，需調(diào)查核實(shí)后，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，由中央政府撥款，國(guó)民救濟(jì)局統(tǒng)；一救助。值得注意的是，英國(guó)的貧困線理論上由囯會(huì)根據(jù)當(dāng)年的“需要”水平制定的，并不是固定不變的，而是一條相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線。

2.美國(guó)的社會(huì)救助制度

在美國(guó)社會(huì)救助起步雖晚，立法卻很完善，更多的是被稱(chēng)為“社會(huì)福利”。羅斯福1933年執(zhí)行新政通過(guò)了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》，明確了社會(huì)救助是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，1935年《社會(huì)保障法》的頒布，標(biāo)志著美國(guó)社會(huì)救助制度的正式建立。美國(guó)的社會(huì)救助貧困線標(biāo)準(zhǔn)和英國(guó)一樣，也是每年根據(jù)當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)總況和貧困程度，結(jié)合“恩格爾系數(shù)”進(jìn)行測(cè)算和調(diào)整，突出公共救助的核心理念，特別是將老、婦、幼、殘、失納人到救助體系當(dāng)中。貧困者先提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的資格審查最終確立救助資格，政府針對(duì)救助對(duì)象和需求的不同，制定不同的救助計(jì)劃，非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)團(tuán)體也發(fā)揮一定的救助責(zé)任，或是給予現(xiàn)金補(bǔ)助、減免稅費(fèi)，或是提供服務(wù)、發(fā)放實(shí)物，同時(shí)為了避免浪費(fèi)社會(huì)資源，使貧困者更快的自力，受助者還要承擔(dān)增加工作的義務(wù)。在救助過(guò)程中，資金籌集由聯(lián)邦政府主導(dǎo)，地方政府具體執(zhí)行，并且地方政府有權(quán)在社會(huì)救助資金不足時(shí)，將地方稅收用于社會(huì)救助，此外，社會(huì)捐助也是資金籌集的主要來(lái)源，只是美國(guó)的救助水平不高，旨在保障貧困者的基本生活，而不是顯著提高他們的生活質(zhì)量。

3.瑞典的社會(huì)救助制度

在瑞典的社會(huì)救助中教會(huì)也發(fā)揮了重要作用，建立了孤兒院、瘋?cè)嗽旱却壬茩C(jī)構(gòu)，還經(jīng)常對(duì)特殊困難者進(jìn)行救助。從1763年頒布第一部社會(huì)救助法典《濟(jì)貧法》，到1847年新《濟(jì)貧法》提出政府要尊重貧民的救濟(jì)權(quán)利，必須對(duì)其承擔(dān)必要的救濟(jì)責(zé)任，再到1871年和1918年兩次對(duì)政府承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任的修改和完善，并充分考慮人道主義取消救助中的歧視條件，可以說(shuō)《濟(jì)貧法》對(duì)瑞典傳統(tǒng)的社會(huì)救助起到了至關(guān)重要的作用。1957年《社會(huì)福利和社會(huì)救助法》的頒布開(kāi)啟了瑞士的現(xiàn)代社會(huì)救助，不但再次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家社會(huì)救助的責(zé)任，還規(guī)定了社會(huì)救助是公民擁有的權(quán)利，和英國(guó)、美國(guó)一樣社會(huì)救助是為了實(shí)現(xiàn)助人自助。1982年《社會(huì)服務(wù)法》將瑞士的社會(huì)救助推向一個(gè)更高的層次，他是根據(jù)收人水平和消費(fèi)指數(shù)的變動(dòng)來(lái)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)的，通過(guò)住房補(bǔ)貼、社會(huì)補(bǔ)貼和其他項(xiàng)目救助那些無(wú)法自救、不能通過(guò)其他方式保障生活的公民，其中住房補(bǔ)貼和社會(huì)補(bǔ)貼要求嚴(yán)格審查申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)情況，只有符合條件才能被救助。而其救助金主要由中央政府籌集，再交給地方政府針對(duì)不同的救助分配資金。和美國(guó)不同的是，瑞士的社會(huì)救助水平較高，具有普遍性。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)救助制度的特點(diǎn)

在分析了以上三個(gè)典型發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助制度之后，我們不難總結(jié)出一些普遍性的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視法制化建設(shè)，通過(guò)立法確立了社會(huì)救助制度，逐步形成系統(tǒng)的社會(huì)救助體系，并用法律制度規(guī)定公民享有的權(quán)利，以及國(guó)家必須履行救助的責(zé)任和義務(wù)。立足于本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和貧困情況制定調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)者在經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查后，才能獲得救助資格。一般情況下，救助的對(duì)象分為普遍和特殊兩類(lèi)，根據(jù)需求的不同，開(kāi)展不同類(lèi)型的救助。政府承擔(dān)主要的財(cái)政救助資金，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，鼓勵(lì)社會(huì)組織、民間捐贈(zèng)與政府分工協(xié)作，多渠道的籌集救助資金，國(guó)家設(shè)置自上而下的機(jī)構(gòu)管理和監(jiān)督社會(huì)救助，全面推進(jìn)社會(huì)保障制度的構(gòu)建。

二、對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度的反思

我國(guó)的社會(huì)救助建立以來(lái)，政府承擔(dān)了主要責(zé)任，基本保障了貧困人群的最低生活，增強(qiáng)了自我救助的能力，對(duì)社會(huì)保障制度也起到了必要的補(bǔ)充作用，但與發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)今的社會(huì)救助制度相比，我國(guó)想要完善科學(xué)系統(tǒng)的社會(huì)救助制度，還存在一些不足：

（一）社會(huì)救助理念落后

我國(guó)現(xiàn)代的社會(huì)救助理念存在許多誤區(qū)，一方面，政府作為社會(huì)救助的責(zé)任主體，一些官員并未真正理解社會(huì)救助的作用性質(zhì)，在工作中對(duì)待需要救助的貧困者，仍舊帶有憐憫施舍和恩賜救濟(jì)的傳統(tǒng)思想，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)利本位，以高姿態(tài)的行政習(xí)慣進(jìn)行社會(huì)救助，嚴(yán)重違背了“以人為本”的理念，沒(méi)有兌現(xiàn)憲法中公民享有社會(huì)救助，享受平等人格尊嚴(yán)的基本權(quán)利，更沒(méi)有體現(xiàn)讓全體公民共享社會(huì)發(fā)展的成果。另一方面，被救助者本身文化素質(zhì)不高，當(dāng)處于貧困狀況時(shí)，覺(jué)得被救助是一種歧視，沒(méi)有主動(dòng)維護(hù)社會(huì)救助權(quán)利的意識(shí)。而已經(jīng)得到社會(huì)救助的人，長(zhǎng)期的社會(huì)救助會(huì)使他習(xí)慣于政府的救濟(jì)，不愿意通過(guò)勞動(dòng)再次就業(yè)，即便有了獲得經(jīng)濟(jì)收入的來(lái)源，也會(huì)想盡辦法隱瞞以保住自己的救助名額，使真正幫助被救助者擺脫貧困難上加難，以致于被救助者一直處于最低生活保障的狀態(tài)。這和我們所說(shuō)的助人自助完全是相左的，也變相加劇了不公平，使本該得到救助的人得不到救助，而有能力自助的人卻在浪費(fèi)社會(huì)資源。

（二）社會(huì)救助立法層次低

目前我國(guó)有關(guān)社會(huì)救助的立法，很多都已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展的腳步，其中條款規(guī)定的內(nèi)容寬泛不具體，缺乏針對(duì)性，多是條例、辦法或決定形式的行政法規(guī)和規(guī)章制度，是原則性的規(guī)定，主要起到了政策指引的作用，是行政部門(mén)制定的，而不是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)還不能稱(chēng)之為立法，法律層次性較低，不能體現(xiàn)社會(huì)救助法律層面的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也就不能保證社會(huì)救助持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定性。而且現(xiàn)在社會(huì)救助并沒(méi)有形成科學(xué)規(guī)范的立法體系，像農(nóng)村低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)等項(xiàng)目，尚未制定專(zhuān)門(mén)的救助法律，以致在社會(huì)救助的實(shí)踐操作中無(wú)法可依，過(guò)多的取決于政府對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)同態(tài)度和重視程度，甚至有一些行政部門(mén)通過(guò)互相授權(quán)直接自行解決救助問(wèn)題，救助工作隨意性很大，部門(mén)利益、地方利益的痕跡也很重。一旦違法的成本被降低，法律的可操作性和執(zhí)行力必然會(huì)大打折扣，限制了社會(huì)救助的法治化進(jìn)程和制度化發(fā)展。

（三）缺乏專(zhuān)項(xiàng)的社會(huì)救助制度

作為社會(huì)保障制度中的重要組成部分，社會(huì)救助在保障公民最低生活需求上發(fā)揮了不可替代的作用，但也正是重在生活救助，重在保障公民的最低生活，因而弱化了貧困者在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房和司法等方面的救助需求，缺乏針對(duì)特殊需求的專(zhuān)項(xiàng)救助制度。事實(shí)上，在生活中還有很多貧困群體的特殊需求亟待得到對(duì)應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)救助，比如，貧困者生小病，診療費(fèi)用不高的還可以有新農(nóng)合給報(bào)銷(xiāo)，一旦生大病，尤其是需要長(zhǎng)期治療的疾病，不但費(fèi)用高還持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，這時(shí)候只是保障生活救助顯然不夠，專(zhuān)項(xiàng)的醫(yī)療救助就顯得尤為重要。而很多地方卻把專(zhuān)項(xiàng)救助制度等同于低保制度，沒(méi)有區(qū)分最低生活保障和專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助的不同側(cè)重點(diǎn)，其實(shí)申請(qǐng)最低生活保障的人并不一定需要專(zhuān)項(xiàng)救助，而申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)救助的人也并不僅僅就是保障基本生活的人。如果只是將兩者等同起來(lái)，很容易造成救助對(duì)象的重合，救助資源的分配不均，無(wú)法針對(duì)特殊的救助需求展開(kāi)精準(zhǔn)救助，也就實(shí)現(xiàn)不了救助的目的。

（四）社會(huì)救助資金籌集不足

我國(guó)的社會(huì)救助資金是由地方政府負(fù)責(zé)的，所需資金納入地方財(cái)政預(yù)算，主要依靠政府的財(cái)政撥款，作為社會(huì)救助資金的負(fù)責(zé)主體，層級(jí)低，財(cái)權(quán)小，卻要承擔(dān)主要的資金籌集實(shí)屬不易。盡管中央會(huì)在地方政府收不抵支的時(shí)候補(bǔ)貼救助資金，但法律并沒(méi)有明確劃分中央和地方政府的職責(zé)，地方救助資金的收支也沒(méi)有和中央財(cái)政建立制度性的聯(lián)系，地方政府又缺少相應(yīng)的資金分擔(dān)配套制度，一旦財(cái)政吃緊很容易造成救助不到位的局面。另外，很多政府部門(mén)有自己的救助資金，但彼此之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，都是獨(dú)立的行政主體，獨(dú)立行使自己的執(zhí)法資格，在救助時(shí)很少一起溝通協(xié)商，因此會(huì)出現(xiàn)重復(fù)救助或者漏掉救助的現(xiàn)象，使救助資金無(wú)法體現(xiàn)救助效率。地方政府缺少資金籌集渠道，缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政支持，必然會(huì)影響救助的水平，發(fā)達(dá)國(guó)家的救助資金除了政府以外，還有很多慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮了巨大的力量，像英國(guó)即便是建立了社會(huì)救助制度，教會(huì)依舊用自己的方式救濟(jì)著貧困者，這確實(shí)值得我們反思，需要開(kāi)拓社會(huì)救助資金的籌集渠道。

三、國(guó)外社會(huì)救助制度對(duì)我國(guó)的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助都有各自的制度特點(diǎn)，從他們建立和完善社會(huì)救助制度的實(shí)踐經(jīng)歷汲取經(jīng)驗(yàn)，反思我國(guó)存在的問(wèn)題，對(duì)于我國(guó)完善社會(huì)救助制度有一些重要啟示：

（一）轉(zhuǎn)變社會(huì)救助理念，實(shí)現(xiàn)“助人自助”

社會(huì)救助本身包涵著生存權(quán)、平等權(quán)，發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一例外不都是以保障公民的基本權(quán)利為前提進(jìn)行的社會(huì)救助。完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，首要的就是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，摒棄高高在上的施舍和恩賜思想，樹(shù)立以人民為中心，“助人自助”的現(xiàn)代化社會(huì)救助新理念，明確公民享有社會(huì)救助的權(quán)利是政府的責(zé)任，救助的目的在于保證給予受助者公平公正的待遇。社會(huì)救助不應(yīng)該還只是停留在物質(zhì)生活的最低保障，不是為了保持一個(gè)最低收人階層，而應(yīng)該是通過(guò)各種方式引導(dǎo)讓受助者重新認(rèn)知社會(huì)救助的作用和意義，使他們放下思想包楸，提升自信心，鼓勵(lì)他們維護(hù)自己的權(quán)利，掌握一定的技能，最終達(dá)到自我救助、自我成長(zhǎng)，擺脫貧困改變生存狀態(tài)，在享有權(quán)利的同時(shí)積極上進(jìn)的反哺社會(huì)，這也是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要內(nèi)容。

（二）提高社會(huì)救助立法層次，推進(jìn)法治化進(jìn)程

制度的執(zhí)行有賴(lài)于法律的保障和完善，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助制度發(fā)展史也是其社會(huì)救助法的發(fā)展史。完善我國(guó)的社會(huì)救助制度，提高其立法層次是最為關(guān)鍵的一環(huán)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)該出臺(tái)《社會(huì)救助法》，將社會(huì)救助的主體、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等都以法律條文的形式確立下來(lái)，這有利于規(guī)范社會(huì)救助的程序性，遏制工作的隨意性，展現(xiàn)法律制度本該有的強(qiáng)制力和權(quán)威力。同時(shí)還應(yīng)該建立社會(huì)救助責(zé)任追究機(jī)制，當(dāng)社會(huì)救助具體行政行為侵犯受助者的權(quán)益，或者政府官員濫用職權(quán)時(shí)，受助者有權(quán)向相關(guān)部門(mén)提起訴訟，而責(zé)任追究機(jī)制也必須對(duì)其嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)于違法違紀(jì)的行為和個(gè)人絕不姑息，這樣才能使政府及政府官員在社會(huì)救助中高度重視工作，避免只考慮部門(mén)利益或地方利益任意而為，增強(qiáng)制度執(zhí)行的法律依據(jù)。

（三）建立專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助，增加救助針對(duì)性

從發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助來(lái)看，他們除了保障貧困者的最低生活需求外，還對(duì)救助的對(duì)象、救助的項(xiàng)目做了分門(mén)別類(lèi)的細(xì)化，特別是美國(guó)的社會(huì)救助制度，還針對(duì)不同的需求制定不同的救助計(jì)劃?，F(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)救助，也存在著和發(fā)達(dá)國(guó)家一樣的情況，除了基本生活需要保障外，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面的需求也極為迫切，尤其是在農(nóng)村的貧困者。因此，我國(guó)的社會(huì)救助不能局限在只提供實(shí)物救助，保障基本生活需求，還應(yīng)該和低保制度區(qū)別開(kāi)來(lái)，在提供社會(huì)救助時(shí)應(yīng)該根據(jù)具體情況，科學(xué)合理的劃分出專(zhuān)項(xiàng)的救助對(duì)象，確定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，制定不同的救助計(jì)劃，打破傳統(tǒng)的平均救助模式，注重差異化，有針對(duì)性地開(kāi)展多樣化的救助模式，做到有一般救助，也有特殊救助。只有重點(diǎn)突出，兼顧一般，分類(lèi)救助，才能避免都要救助又都沒(méi)救助的現(xiàn)象，真正增加社會(huì)救助的針對(duì)性。

（四）拓寬社會(huì)救助資金籌集渠道

社會(huì)救助資金的多少直接關(guān)系著救助效果，完善社會(huì)救助制度最核心的就是要建立資金的籌集機(jī)制，拓寬資金的籌集渠道，確保社會(huì)救助資金的充足。一方面，我國(guó)應(yīng)該建立中央和地方政府的分級(jí)資金補(bǔ)助機(jī)制，結(jié)合地方當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平分配中央和地方政府承擔(dān)救助資金的比例，這一點(diǎn)可以參考美國(guó)社會(huì)救助資金，是由聯(lián)邦政府、州政府及地方政府共同負(fù)擔(dān)的，這樣既有效利用了救助資金，又分擔(dān)了政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另一方面，建立社會(huì)救助基金，動(dòng)員社會(huì)其他資源，鼓勵(lì)非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等積極加入救助資金籌集，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)共同參與的多方面協(xié)作合力，徹底解決社會(huì)救助資金短缺的難題。

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