論財政嵌入環(huán)境治理的制度邏輯和分權路徑

黎江虹 黃家強

摘要：轉(zhuǎn)型時期的當下中國面臨著經(jīng)濟發(fā)展趨緩和環(huán)境風險遞增的雙重壓力，現(xiàn)有的環(huán)境權威治理模式使得各環(huán)境主體的行動偏離合作軌道，無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，亟需向環(huán)境合作治理轉(zhuǎn)變。其中，政府在這一過程當中扮演著主導角色。政府主導環(huán)境合作治理模式是一種府際合作主導、治理責任主導和多向互動主導的結合。在這一模式下，具有理財治國品性、治理工具屬性和環(huán)境財政功能的現(xiàn)代公共財政制度，以及以權責適度配置為基本內(nèi)容的財政分權改革實踐，無疑是嵌入政府主導環(huán)境治理的靜態(tài)邏輯和動態(tài)路徑。一方面，可以通過公共環(huán)境治理中環(huán)境與財政的互動，發(fā)揮環(huán)境財政的最大制度功效；另一方面，以財政分權為突破口，實現(xiàn)權威型環(huán)境治理格局與環(huán)境聯(lián)合治理需求的恰當平衡，最終可以通過財政的制度嵌入和分權嵌入來倒逼形成中央有效統(tǒng)籌、地方自主治理、市場靈活驅(qū)動、企業(yè)主動施治和公眾民主參與的合作型環(huán)境治理格局。

關鍵詞：環(huán)境治理；合作治理；財政分權；財政嵌入

基金項目：國家社會科學基金一般項目“央地財政權責配置中政府與市場互動機制研究”（17BFX103）

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）04-0138-07

改革開放四十年來，中國在經(jīng)濟社會建設等方面取得的成就令世界矚目。然而，長期以來的粗放式發(fā)展也帶來了生態(tài)環(huán)境的日益惡化，特別是21世紀以降，大氣污染、水污染、土壤污染加劇，森林面積銳減、土地荒漠化等問題積重難返。以社會最為關注的大氣污染問題為例，雖然各級政府和環(huán)保部門實施了一系列環(huán)境政策和治理舉措，但全國大氣污染物的排放總量仍然長期居高不下，大氣環(huán)境治理形勢依然嚴峻。① 特別是民眾對于大氣環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)心感受未有明顯改觀，政府采取的環(huán)境治理舉措不能起到良好的根治效果。之所以出現(xiàn)這般局面，主要根源在于政府長期依賴環(huán)境行政規(guī)制手段以及政府內(nèi)外權責配置錯位。為消除現(xiàn)行的政府、市場和公民“分離式行為模式”的弊端，重塑三者在同一環(huán)保目標下的行為范式與治理關系，有必要從政府層面通過某一領域的制度改良和體制改革，推進政府主導環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，財政是連接政治體系、經(jīng)濟體系和社會體系的關鍵環(huán)節(jié)，它是關乎和構成“整個社會”的重要媒介。② 而要實現(xiàn)環(huán)境治理由“分離式”向“合作型”的格局轉(zhuǎn)變，無疑要從國家的財稅制度革新和財稅體制改革中尋求突破，即依托財政的“制度嵌入”和“分權嵌入”來反向促進國家環(huán)境治理向整體合作轉(zhuǎn)變，這正是當下環(huán)境治理力圖突破的瓶頸所在，也是本文的邏輯主線。

一、政府主導環(huán)境治理的財政嵌入理論

相比于我國政府主導型的環(huán)境治理現(xiàn)實，財政因其具有的理財治國品性、政策工具優(yōu)勢和多維善治功能而在環(huán)境的治理中尤為重要。

1. 環(huán)境治理中的政府主導地位

作為公共產(chǎn)品和服務的提供者，政府承擔主導環(huán)境治理責任應是當然邏輯。其一，從公民主體角度來看，環(huán)境權是公民普遍享有的基本權利范疇。雖然我國憲法并未明文確立公民的環(huán)境權，但良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為公民應當享有的基本權益已然得到憲法認同。③ 政府部門行使環(huán)境行政權的合憲性基礎在于保障公民環(huán)境權，它要求政府部門必須對少數(shù)組織和個人的排污行為進行管控，并投入人力、物力和財力治理環(huán)境污染問題。其二，從環(huán)境客體角度來看，環(huán)境保護的公共產(chǎn)品屬性決定了依靠單一的市場力量難以為繼。“僅僅依靠市場力量，不能在公共產(chǎn)品和私人物品之間使資源配置達到最優(yōu)，非排他性直接導致資源配置的價格價值失去作用。”④ 市場在解決環(huán)境問題上存在“搭便車”等缺陷，聚焦于自我利益實現(xiàn)的“理性經(jīng)濟人”往往更多苛責別人卻鮮見自律，因此迫切需要政府部門的介入，承擔起環(huán)境治理的重任。其三，從政府本體角度來看，維護社會利益和解決社會問題構成了政府存續(xù)的正當理由。優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境是全體民眾的共同期盼和利益所需，政府作為公共意志的集中代表，其合法性與正當性必須建立在體現(xiàn)和維護環(huán)境利益之上。

實際上，憲法以及法律賦予環(huán)境治理過程中政府的主導地位，是其作為公共部門擁有區(qū)別于個體和團體的治理優(yōu)勢和能力。這體現(xiàn)為政府既是規(guī)則制定者和實施者，壟斷了應對復雜多變的社會風險的規(guī)則制定權，具有強制社會依規(guī)而行的權威性；也體現(xiàn)為多層級、多向度的政府組織全面架構起社會公共事務的治理網(wǎng)絡，從而具備了進行宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制的支配力?？傮w來看，無論是企業(yè)組織、公民個人，還是自由市場，都存在著個體利益本位的狹隘性和調(diào)節(jié)功能發(fā)揮的局限性，并難以寄希望其自主克制和自發(fā)調(diào)節(jié)，唯有政府才能調(diào)動起全社會的共同力量加入到環(huán)境治理中來。在多主體參與的環(huán)境治理過程中，由政府承擔主導職責亦體現(xiàn)于國家環(huán)境保護的各類法律法規(guī)和政策性文件當中。例如，2013年、2015年國務院先后印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》中分別提出要形成“政府統(tǒng)領、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的大氣污染、水污染防治新機制；2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條在明確了“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”的情況下，進一步指出：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”；2016年起實施的新《中華人民共和國大氣污染防治法》主要亮點就在于明確了各級政府大氣污染防治工作的責任及考核標準。⑤

政府主導環(huán)境治理的過程反映為環(huán)境公共政策的制定與執(zhí)行系統(tǒng)以及其相互之間的協(xié)調(diào)問題，它既涉及到環(huán)境政策的社會本位、工具理性和精準實踐，也涵蓋多個環(huán)境治理主體之間、各項環(huán)境政策工具之間、縱橫政府部門組織之間的治理系統(tǒng)優(yōu)化。首先，在治理主體上，政府主導責任意味著大部分情況下政府須居中解決污染者與受害者之間的排污糾紛，以及圍繞環(huán)境保護目標制定規(guī)制計劃、開展治理行動、實施積極防御等。它決定著政府負有規(guī)范、調(diào)動和改善其它主體（企業(yè)、市場、公眾）的環(huán)境治理義務，同時在特定情形下負有指定有治理能力的單位代履行污染治理事務之義務，如《中華人民共和國水污染防治法》第76條第1款規(guī)定的“逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔”。其次，在治理工具上，政府可以采用多樣環(huán)境政策工具，既包括具有直接規(guī)制功能的命令控制型政策工具，也涵蓋以間接激勵（誘導）為目標的經(jīng)濟激勵型政策工具，還有體現(xiàn)民主精神的社會參與型政策工具。⑥ 再次，在治理結構上，政府主導環(huán)境治理建立于政府之間以及政府與市場、社會之間權責分工與合作的基礎上，它并不是府際分治主導而是合作主導，不是行政權力主導而是治理責任主導，不是單向命令主導而是多向互動主導。