論國有自然資源配置中的公眾參與

摘要：國有自然資源配置的依據(jù)是自然資源國家所有權(quán)。無論是“國家所有即全民所有”，還是自然資源國家所有權(quán)的公法屬性，都為公眾參與國有自然資源配置提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。公眾參與的目的在于防止政府的國有自然資源配置權(quán)“異化”，實(shí)現(xiàn)國有自然資源的公平、公正使用。以行政過程論為基礎(chǔ)，公眾參與權(quán)主要包括國有自然資源開發(fā)利用決策參與權(quán)與使用許可聽證權(quán)。但是，由于國有自然資源配置公眾參與權(quán)的特殊性、復(fù)雜性，以及法治建設(shè)的不足，公眾的該項(xiàng)參與權(quán)并未真正得以實(shí)現(xiàn)。為此，有必要從“明確事項(xiàng)范圍”、“完善參與程序”、“保障參與效力”、“健全參與權(quán)的司法救濟(jì)途徑”等方面進(jìn)行改革，為國有自然資源配置公眾參與權(quán)提供全面的法律保障。

關(guān)鍵詞：國有自然資源；國家所有權(quán)；資源配置；公眾參與權(quán)

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國有自然資源配置審批制度改革研究”（17BFX085）；國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國有自然資源使用權(quán)配置研究”（15AZD066）；中國博士后第59批面上資助項(xiàng)目（2016M592105）；江西省博士后科研項(xiàng)目資助項(xiàng)目（2017KY57）；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目（YB201605）；江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院優(yōu)秀青年教師資助計(jì)劃項(xiàng)目

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）04-0124-08

與西方國家不同，我國實(shí)行自然資源“二元”所有權(quán)制度，即自然資源主要為國家與集體所有，并且以國家所有為主導(dǎo)。為合理發(fā)揮國有自然資源的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等效益，國家有義務(wù)對(duì)國有自然資源的使用予以配置。但由于我國自然資源不可為私人所有，因此國有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上是自然資源使用權(quán)的配置，即國家通過某種方式使私人獲得國有自然資源的使用權(quán)。① 長期以來，我國形成的政府主導(dǎo)、以行政審批為手段的國有自然資源配置模式，逐漸暴露出很多社會(huì)問題。其中，最為典型的是某些地方政府以追求經(jīng)濟(jì)效益為配置國有自然資源主要目的，造成破壞性開發(fā)、自然資源使用不公等后果，這與設(shè)立自然資源國有所有權(quán)的初衷相違背。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，以“促進(jìn)公平正義”、“增進(jìn)人民福祉”作為全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國有自然資源配置改革無疑是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，公眾參與則是不可缺少的一環(huán)，因?yàn)樗仁菄抑卫淼闹匾问?，也是國家治理現(xiàn)代化的結(jié)果?；诖?，本文對(duì)國有自然資源配置中的公民參與予以分析，重點(diǎn)探討公眾參與自然資源配置的理論基礎(chǔ)、權(quán)利構(gòu)成及法律保障等問題。

一、公眾參與自然資源配置的理論基礎(chǔ)

公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，具有深厚的憲法根基。但是與一般的社會(huì)公共事務(wù)相比，國有自然資源的配置事務(wù)有其特殊性，即政府配置自然資源的依據(jù)是自然資源國家所有權(quán)，這使得公眾參與自然資源配置更具正當(dāng)性。

1. 政府配置自然資源的依據(jù)是國家所有權(quán)

從資源配置的角度理解，資源管理的計(jì)劃體制的重要缺陷，就是排斥市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源方面的基礎(chǔ)性作用。② 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立與逐步完善的背景下，傳統(tǒng)的審批管理體制也開始引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這種“政府+市場(chǎng)”的配置許可機(jī)制，已經(jīng)被《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）明確規(guī)定，該法第12條第2項(xiàng)規(guī)定，有限自然資源的開發(fā)利用，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。同時(shí)，該法第53條規(guī)定自然資源配置許可原則上以招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式予以實(shí)施。

可以說，國有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上就是自然資源使用權(quán)的許可，并且這種許可是與普通行政許可相區(qū)別的行政特許。然而，國有自然資源的配置依據(jù)到底為何，在理論界存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有自然資源配置的依據(jù)是管制權(quán)。資源配置的依據(jù)是管制性權(quán)力，目的在于克服自然資源作為公共財(cái)產(chǎn)所固有的外部性問題、保障自然性資源權(quán)的需要，也是為了滿足有效利用自然資源的要求。其最終目的是“保證社會(huì)中每一個(gè)個(gè)體通過利用自然資源而實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展之機(jī)會(huì)的均等享有”。③ 美國的Trelease教授則以水資源使用權(quán)配置為例，認(rèn)為“政府所有權(quán)”概念在分析政府與水資源使用者之間的關(guān)系時(shí)毫無必要，政府對(duì)水權(quán)配置的依據(jù)就是管制權(quán)。④ 另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國有自然資源配置的依據(jù)是國家所有權(quán)。各級(jí)政府及其部門若想獲得對(duì)某自然資源開發(fā)和利用行為的管理權(quán)力（其中主要是審批權(quán)），則首先需要獲得相應(yīng)的所有權(quán)。⑤ 權(quán)利人之所以可以對(duì)不擁有所有權(quán)的自然資源予以使用，原因在于國家對(duì)其所有的自然資源設(shè)定了用益物權(quán)，并以許可的形式進(jìn)行了賦權(quán)。⑥

本文認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，即國有自然資源配置的依據(jù)是國家所有權(quán)。主要理由有：其一，國有自然資源配置的結(jié)果是自然資源使用權(quán)人被賦予特定的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，法律允許該項(xiàng)權(quán)利可以再次轉(zhuǎn)讓。既然是“賦權(quán)”，前提是國家必須享有可賦之權(quán)利，并且也是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。這與一般許可行為因解除禁止使被許可人獲得某種不可轉(zhuǎn)讓的資格或自由，是截然不同的。其二，正是因?yàn)榕渲玫幕A(chǔ)是國家所有權(quán)，才能使自然資源有償使用具有正當(dāng)性。目前，我國正全面推行自然資源的有償使用制度，征收資源使用費(fèi)，而資源使用費(fèi)（國外稱之為權(quán)利金）是使用者向財(cái)產(chǎn)所有人支付的一種費(fèi)用，該種費(fèi)用無論資源條件好壞均需繳納，它反映的是國家依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)參與資源收益分配的一種方式。⑦ 其三，如果國有自然資源配置的基礎(chǔ)是管制權(quán)，那么就無法解決《行政許可法》第53條與57條之間的適法沖突。因?yàn)榈?7條規(guī)定，“有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定”。國有自然資源配置往往是有數(shù)量限制的許可，如果國有自然資源的配置許可與有數(shù)量限制的普通許可性質(zhì)上并無差別，則行政許可法實(shí)無必要安排兩種截然不同的許可實(shí)施方式。

2. 自然資源國家所有權(quán)的特殊性

國有自然資源配置依據(jù)為自然資源國家所有權(quán)，而《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第9條亦明確宣示國家所有即全民所有，這為公眾參與國有自然資源的配置提供了正當(dāng)性。

首先，“國家所有即全民所有”為公眾參與國有自然配置提供了依據(jù)。圍繞《憲法》第9條規(guī)定的“國家所有即全民所有”，學(xué)界主要形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國家所有權(quán)不能被理解為全民所有權(quán)。這是因?yàn)椋阂环矫?，國家概念不能等同于人民概念，因?yàn)槿嗣癫皇菄覚C(jī)器的組成部分，即使是最民主的國家，人民都是處于國家治理對(duì)象的地位⑧；另一方面，全民卻始終是一個(gè)抽象的集合概念，它本身無法成為一個(gè)獨(dú)立于其成員的人格實(shí)體，因此全民無論在何種意義上都不可能成為法律權(quán)利的主體。⑨ 故而“國家所有即全民所有”并不是一種所有權(quán)的表達(dá)方式，而是一種所有制的表達(dá)方式，憲法上的這一規(guī)定是一種政治上的價(jià)值判斷，構(gòu)成的是一種“制度性保障”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“國家所有即全民所有”確立了國家與全民的雙重所有制度，“法律上（形式上）國家所有，實(shí)質(zhì)上全民所有”，這種雙重所有權(quán)制度實(shí)際上是公共信托理論在自然資源管理領(lǐng)域的適用。⑩

無論是否把全民作為自然資源國家所有權(quán)的主體，這兩種觀點(diǎn)都可以為公眾參與國有自然資源配置提供支撐。其一，認(rèn)為“全民所有”實(shí)為所有制而非所有權(quán)的表達(dá)之觀點(diǎn)，雖然否認(rèn)了全民作為國有所有權(quán)的主體地位，但是承認(rèn)作為制度性保障的“全民所有”要求國家所有權(quán)為“公民自由和自主發(fā)展提供物質(zhì)和組織保障”。這對(duì)國家立法、行政與司法都提出了相應(yīng)的義務(wù)，就作為行政機(jī)關(guān)的國有自然資源配置職能而言，切實(shí)使自然資源能為國民公平地享有與使用，構(gòu)成了制度性保障的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。{11} 欲使行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)這一職責(zé)，除了完善法律以及實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能外，通過公眾參與來約束國有自然資源配置中的裁量權(quán)，政府不僅不得侵害公眾使用國有自然資源的權(quán)利，還要公平、公正地配置國有自然資源，達(dá)成公眾之間，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益之間的平衡。其二，借鑒公共信托理論認(rèn)識(shí)國家所有權(quán)主體的觀點(diǎn)，更容易為公眾參與國有自然資源配置提供支撐性依據(jù)。根據(jù)公共信托理論代表性人物薩克斯教授的觀點(diǎn)，公共信托的理念支撐包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是歷史路徑的支持，即某些利益對(duì)每個(gè)公民都有內(nèi)在性的重要作用，保護(hù)公民對(duì)這些權(quán)利的行使是需要特別謹(jǐn)慎的，以免任何個(gè)人或組織獲得控制他們的權(quán)力。二是某些利益是如此的特別，它們是大自然的慷慨恩賜，以至于它們應(yīng)該供全體人民所用。三是公共自然資源有特別的使用規(guī)則，這種規(guī)則不同于私人物品的使用。{12} 顯而易見，公共信托資源與公眾利益息息相關(guān)，如果以公共信托理論來理解我國的國有自然資源所有權(quán)，公眾參與國有自然資源配置則應(yīng)為題中之意。

其次，自然資源國家所有權(quán)的公法屬性支持公眾參與。如何界定自然資源國家所有權(quán)的性質(zhì)，是近幾年來學(xué)界最為熱議的話題之一，并主要形成了“公法所有權(quán)說”、“民法所有權(quán)說”以及“雙重性質(zhì)說”。

“公法所有權(quán)說”認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)在主體、客體、內(nèi)容、行使、救濟(jì)與責(zé)任等方面都與物權(quán)存在本質(zhì)差異，其不是民法物權(quán)，實(shí)質(zhì)是國家積極干預(yù)資源利用的立法權(quán)及管理權(quán)。{13} “雙重性質(zhì)說”則認(rèn)為，我國物權(quán)法對(duì)自然資源國家所有權(quán)作為一種物權(quán)所有權(quán)進(jìn)行了一般性的規(guī)定，這意味著該所有權(quán)首先受物權(quán)法的調(diào)整，同時(shí)作為所有權(quán)主體的國家對(duì)自然資源利用進(jìn)行規(guī)制、管理或監(jiān)督，同樣是國家行使自然資源所有權(quán)的具體方式，因此體現(xiàn)出公法性權(quán)力。{14} 按照這兩種學(xué)說，國有自然資源的配置，實(shí)質(zhì)上是國家基于所有權(quán)人的身份對(duì)自然資源的利用予以規(guī)制或管理的行為。雖然與基于管制權(quán)而形成的一般社會(huì)事務(wù)管理相比，該行為逐步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而產(chǎn)生了“私法”色彩，尤其是配置實(shí)施過程中的招投標(biāo)程序，淡化了公權(quán)行政的特征而突顯了國家行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的合意。但是需要注意的是，市場(chǎng)化運(yùn)作極大地提升了自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但也誘發(fā)了地方政府過度逐利的動(dòng)機(jī)，如果完全以經(jīng)濟(jì)效益為目的，“國家憑借其政治上的優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的異化以及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自主性的受損，進(jìn)而形成新的市場(chǎng)壟斷”{15}。這也是“公法所有權(quán)說”與“雙重性質(zhì)說”強(qiáng)調(diào)自然資源國家所有權(quán)公權(quán)屬性的理論基礎(chǔ)之一。此外，引入市場(chǎng)機(jī)制之后，國有自然資源的配置行為在很大程度上類似于行政私法行為，但是從學(xué)理上講，行政私法行為并未脫離公法上的若干制約而享受完全的私法自治，更何況作為“全民所有”的公共財(cái)產(chǎn)，國有自然資源在多大范圍內(nèi)可以進(jìn)入私法領(lǐng)域以及政府處分國有自然資源的意志自由度，都應(yīng)該受到法律的規(guī)制。

“民法所有權(quán)說”則認(rèn)為，自然資源國家所有權(quán)與個(gè)人所有權(quán)、集體所有權(quán)等其他所有權(quán)在權(quán)利屬性和權(quán)能構(gòu)造上是一致的，在法律地位上是平等的，并沒有突破大陸法系數(shù)百年以來形成的關(guān)于所有權(quán)的理論，也不存在憲法上的國家所有權(quán)與民法上的國家所有權(quán)在法律地位、權(quán)利外觀和權(quán)能構(gòu)造上的差異。{16} 應(yīng)該承認(rèn)，民法所有權(quán)說為諸多學(xué)者尤其是民法學(xué)者所認(rèn)同，尤其是我國物權(quán)法對(duì)自然資源國家所有權(quán)作了較為詳細(xì)的規(guī)定，使得這一學(xué)說更具立法上的依據(jù)。如果自然資源國家所有權(quán)完全適用傳統(tǒng)民法所有權(quán)的相關(guān)理論，公眾參與國有自然資源的配置將受到很大的限制。這是因?yàn)椋勒彰穹ɡ碚?，所有?quán)乃是于法律限制之范圍內(nèi)，對(duì)物的全面支配的權(quán)利。作為一種對(duì)世權(quán)，所有權(quán)人有權(quán)排除他人之干涉，同時(shí)，除非有法律上的明確規(guī)定，否則所有權(quán)人有對(duì)標(biāo)的物不受限制的處分權(quán)利。更為關(guān)鍵的是，盡管“國家所有權(quán)即全民所有”，但并不能將“全民所有”理解為全體人民在法律上的共有。依此邏輯，作為所有權(quán)主體的國家，完全可以排斥公眾參與到國有自然資源配置之中去。而事實(shí)上，不少秉持“民法所有權(quán)說”的學(xué)者無法回避國有自然資源的公共性而完全將其納入私法領(lǐng)域，因此不得不承認(rèn)自然資源國家所有權(quán)的公法屬性以及公眾參與國有自然資源配置的必要性，“作為自然資源所有權(quán)的權(quán)利主體，國家不得僅為自己的利益行使自然資源所有權(quán)，而是受制于公共目的的約束，若沒有個(gè)體在對(duì)自然資源分配和管理的監(jiān)督機(jī)制，就很難避免國家機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的現(xiàn)象?！眥17}

故而，盡管自然資源國家所有權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)雖然呈現(xiàn)出“剪不斷、理還亂”的局面，但即便是民法所有權(quán)說也必須承認(rèn)國有自然資源的公法屬性，從而使公眾參與國有自然資源配置具有無可置疑的正當(dāng)性。

二、公眾參與國有自然資源配置的權(quán)利構(gòu)成

公眾參與國有自然資源配置，其具體權(quán)利如何構(gòu)成，應(yīng)該從資源配置的整個(gè)過程作出分析，從而使該項(xiàng)權(quán)利能夠得到真正的實(shí)現(xiàn)。自然資源開發(fā)利用決策是國家行使自然資源所有權(quán)管理權(quán)能的表現(xiàn)，其雖不是對(duì)自然資源使用權(quán)的直接配置，但是國有自然資源是否予以開發(fā)利用，以及如何開發(fā)利用，是國有自然資源有效配置的前提。所以，以行政過程論為基礎(chǔ)，公眾參與國有自然資源配置的權(quán)利構(gòu)成主要包括國有自然資源開發(fā)利用決策參與權(quán)與國有自然資源使用許可聽證權(quán)。

1. 國有自然資源開發(fā)利用決策參與權(quán)

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了行政決策制度民主化、科學(xué)化和規(guī)范化的建設(shè)目標(biāo)，2010年國務(wù)院再次發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，提出要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。為此，各級(jí)地方政府加強(qiáng)了重大行政決策的制度建設(shè)。其中，自然資源的開發(fā)利用成為不少地方政府重大行政決策的事項(xiàng)之一。這決定了公眾決策參與權(quán)尚需明確至少以下兩個(gè)方面的問題：

一是“國有自然資源開發(fā)利用”決策的界定。目前，各地方政府制定的重大行政決策規(guī)范性文件關(guān)于重大行政決策的事項(xiàng)規(guī)定并不完全一致。例如，有的明確“土地、水、森林、礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)利用”為重大行政決策事項(xiàng){18}；有的規(guī)定“重要的”、“重大的”或“對(duì)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的”自然資源開發(fā)利用為重大行政決策事項(xiàng){19}；有的則規(guī)定“有關(guān)自然資源重大公共政策和措施的制定”或者“自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃”為重大行政決策事項(xiàng){20}。另外，也有些地方政府并未明確將國有自然資源開發(fā)利用納入重大行政決策的事項(xiàng)范圍{21}。但是，不同表達(dá)對(duì)于公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著直接的影響。首先，是否屬于“重要”或“重大”，決定了公眾決策參與權(quán)之范圍；其次，是否屬于“規(guī)劃或措施”，決定了公眾參與的內(nèi)容——或者是區(qū)域性的規(guī)劃參與，或者是對(duì)某具體國有自然資源是否開發(fā)的決策參與；再次，是否被明確為重大行政決策事項(xiàng)，決定了公眾參與國有自然資源開發(fā)利用決策的可能性。

二是國有自然資源開發(fā)利用決策參與權(quán)的內(nèi)容。盡管當(dāng)前公眾參與國有自然資源開發(fā)利用決策的事例并不多見，但是我們認(rèn)為國有自然資源開發(fā)利用決策參與權(quán)主要應(yīng)考慮：一方面，國有自然資源是否應(yīng)該被開發(fā)利用。從理論上說，任何自然資源都有其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，只是不同自然資源在其屬性方面有所側(cè)重，或者同一自然資源在不同地域亦可能承擔(dān)不同的功能。所以，對(duì)于國有自然資源是否可以被開發(fā)利用以及如何利用，應(yīng)該在對(duì)國有自然資源進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上結(jié)合所在地區(qū)相關(guān)因素作綜合考量。另一方面，要合理考慮國有自然資源開發(fā)利用中經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)公平之間的平衡，以保護(hù)公眾的自然資源使用權(quán)為目的。在實(shí)踐中，為追求經(jīng)濟(jì)效益，一些地方政府過度采用特許的方式配置國有自然資源使用權(quán)，導(dǎo)致公眾的自然資源自由使用權(quán)及習(xí)慣使用權(quán)被過度限制甚至被剝奪，形成了自然資源使用上的“社會(huì)達(dá)爾文主義”現(xiàn)象。有鑒于此，應(yīng)確立自由使用、習(xí)慣使用、一般許可使用優(yōu)于特許使用的標(biāo)準(zhǔn)，使政府在自然資源配置中保持一定的謙抑性{22}，而公眾可以通過參與國有自然資源開發(fā)利用決策，產(chǎn)生對(duì)政府自然資源配置權(quán)的制約效果。

2. 國有自然資源使用許可聽證權(quán)

國有自然資源配置意指國有自然資源使用權(quán)的分配，其表現(xiàn)形式即為國有自然資源使用權(quán)的許可?！缎姓S可法》第46、47條規(guī)定了行政許可應(yīng)當(dāng)舉行聽證的范圍：即“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”與“直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的”的事項(xiàng)。根據(jù)《行政許可法》第51條的規(guī)定，作為該法一般性規(guī)定的聽證程序，應(yīng)該適用于作為特別規(guī)定的自然資源使用許可程序。故而，自然資源使用許可聽證也應(yīng)包括兩大類型：一是涉及公共利益的許可聽證，該類聽證就性質(zhì)而言應(yīng)屬于“公聽會(huì)”，目的是為了保護(hù)自然資源使用許可所可能侵害的公共利益，調(diào)節(jié)的是許可利益與公共利益之間的關(guān)系；二是涉及第三人利益關(guān)系的聽證，即自然資源使用許可對(duì)特定的第三人利益可能造成損害的聽證，調(diào)節(jié)的是許可利益與私人利益之間的關(guān)系。

作為參與權(quán)的國有自然資源使用許可聽證權(quán)，其所蘊(yùn)意的民主意義與法治意義自不待言。但令人遺憾的是，實(shí)踐中的自然資源的使用許可較少適用聽證程序，自然資源單行立法中有關(guān)聽證的規(guī)定主要適用于行政處罰程序，基于公共利益或利害關(guān)系的聽證規(guī)定則較為少見，已有的規(guī)定主要散見于《國家海洋局關(guān)于無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目審理工作的意見》、《水行政許可聽證規(guī)定》、《海洋聽證辦法》。然而，行政處罰中的聽證權(quán)，其功能在于為被處罰人提供一個(gè)陳述、申辯的機(jī)會(huì)，使之得到最低限度的公平正義。該類聽證權(quán)的功能設(shè)計(jì)更傾向于用來輔助相對(duì)人“對(duì)抗”行政處罰權(quán)，性質(zhì)上應(yīng)被納入行政救濟(jì)權(quán)而非參與權(quán)的范疇。聽證是現(xiàn)代民主政治的一項(xiàng)重要權(quán)利，是抑制政府將自然資源全民利益異化為政府利益，保證國有自然資源得以公平公正使用的重要手段，并能促使自然資源使用許可遵循自然資源國家所有即全民所有的重要價(jià)值取向。

三、公眾參與國有自然資源配置的法律保障

無論是國有自然資源開發(fā)利用決策過程，還是使用許可過程，公眾參與可以起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使自然資源配置權(quán)以及保護(hù)自然資源使用權(quán)，并有效發(fā)揮自然資源綜合效益之功能。但是，從實(shí)踐效果看，公眾參與國有自然資源配置場(chǎng)合少、效果差，需要從法律制度層面為公眾參與提供更加全面的保障。

1. 明確參與事項(xiàng)范圍

第一，明確自然資源開發(fā)利用決策中的參與事項(xiàng)范圍。自然資源開發(fā)利用決策是否為重大行政決策事項(xiàng)，各地規(guī)范并不統(tǒng)一。當(dāng)然，有的地方將其明確為重大行政決策事項(xiàng)，并不意味著所有自然資源的開發(fā)利用決策都會(huì)進(jìn)入政府的重大行政決策議事安排，相反，有的地方雖未將其明確為重大行政決策事項(xiàng)，但也不排除其必定可能被列入政府的重大行政決策議事安排。這是因?yàn)?，除了某些自然資源，如土地、礦產(chǎn)等少數(shù)種類的自然資源開發(fā)利用的規(guī)劃決策應(yīng)保證公民參與{23}，其他自然資源的開發(fā)利用決策是否能成為重大行政決策，更多屬于政府的裁量范圍。其結(jié)果是，一些相對(duì)重要的自然資源，如土地、礦產(chǎn)、水資源等規(guī)劃，更可能被政府列為重大行政決策的事項(xiàng)，從而使公眾參與成為可能，而其他自然資源，如森林、頻譜資源、野生動(dòng)植物等自然資源的開發(fā)利用決策，則很少被列入重大行政決策事項(xiàng)范圍，公眾參與基本無從談起。為保證國有自然資源開發(fā)利用決策的民主性，最可行的辦法是在立法中明確此類決策事項(xiàng)屬于重大行政決策事項(xiàng)，只要啟動(dòng)相關(guān)事項(xiàng)決策，就必須適用重大行政決策程序，政府及相關(guān)職能部門對(duì)此并不擁有裁量權(quán)。

第二，明確自然資源使用許可中的聽證事項(xiàng)范圍。這主要關(guān)涉到《行政許可法》第46、47條中的“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”、“重大利益關(guān)系”的解釋?！缎姓S可法》第47條賦予了行政機(jī)關(guān)許可聽證方面較大的裁量權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)該條規(guī)定，除了法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定需要舉行許可聽證的事項(xiàng)之外，何謂“涉及公共利益”、是否屬于“重大行政許可事項(xiàng)”，以及是否“需要聽證”，皆由行政機(jī)關(guān)裁量決定。在西方國家，自然資源私有化一度成為改革自然資源管理體制的重要主張，但是事實(shí)證明，自然資源私有化并不一定能夠促使資源的合理與持續(xù)利用，所以在私有化浪潮席卷全球的背景下，不少政府并沒有出售他們所擁有的森林、公園、水道、野生生物以及大氣在內(nèi)的巨大的自然資源。{24} 當(dāng)然，這并不意味著純粹的國有化能夠?qū)崿F(xiàn)自然資源的有效治理。只是我們需要認(rèn)識(shí)到，我國憲法之所以確立以國家所有為主的自然資源所有權(quán)體制，除了為便于資源治理的原因外，更基于社會(huì)主義目的的考慮，是“為了重新分配財(cái)富以實(shí)現(xiàn)平等主義的目標(biāo)，讓每個(gè)公民都從這些國有財(cái)產(chǎn)中受益”。{25} 所以，我國的國有自然資源，無論其經(jīng)濟(jì)、生態(tài)社會(huì)屬性如何，都承載著公平與正義的社會(huì)屬性，性質(zhì)上都屬于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。因此，國有自然資源的使用許可，雖然是將自然資源交由各民事主體去占有與利用，但本質(zhì)上是公共財(cái)產(chǎn)如何在成員之間進(jìn)行分配利用的問題，具有強(qiáng)烈的政治色彩{26}，必然與公共利益相聯(lián)系?；谶@種認(rèn)識(shí)，相關(guān)立法應(yīng)明確國有自然資源使用許可皆屬于涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)應(yīng)限縮為零，并負(fù)有舉行聽證的義務(wù)。

《行政處罰法》對(duì)可申請(qǐng)聽證的事項(xiàng)作了相對(duì)較為清晰的規(guī)定，與之相比，《行政許可法》第47條中的“重大利益關(guān)系”含義的不明確，賦予了行政機(jī)關(guān)較大的解釋余地。美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，是否應(yīng)該舉行聽證，以平衡維護(hù)權(quán)利與促進(jìn)效率之間的沖突應(yīng)符合三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即受影響的利益性質(zhì)、適用一般程序發(fā)生錯(cuò)誤決定的危險(xiǎn)以及規(guī)定聽證予以程序保障可能產(chǎn)生的積極結(jié)果、聽證程序的成本。{27} 由于我國《行政許可法》將“重大利益關(guān)系”的判斷權(quán)授予了行政機(jī)關(guān)而非法院，因此，美國舉行聽證的三大標(biāo)準(zhǔn)可以作為行政機(jī)關(guān)的參考，但為了更加有效約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，在自然資源單行立法中對(duì)這一問題作出相對(duì)明確的規(guī)定或許是更加明智的選擇。在國有自然資源使用許可中，重大利益關(guān)系至少表現(xiàn)為：因使用許可而使公眾自然資源的習(xí)慣使用權(quán)、自由使用權(quán)被限制或剝奪；因使用許可而影響資源所在地的周邊生態(tài)環(huán)境；因使用許可而影響資源所在地民眾的財(cái)產(chǎn)價(jià)值等。

2. 完善參與程序

“程序本身并不直接指向當(dāng)事人的實(shí)體利益，人們之所以關(guān)心程序……是因?yàn)槌绦虺休d著這些利益，因?yàn)槌绦蜃鳛閷?shí)現(xiàn)實(shí)體利益的手段或形式而牽涉到諸種實(shí)體利益”。{28} 所以，完善程序，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)具有重要意義。地方重大行政決策立法以及《行政許可法》針對(duì)公眾參與程序作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是其中缺憾亦不可忽視，尤其是國有自然資源開發(fā)利用決策與使用聽證中所需特別注意的問題。

其一，國有自然資源開發(fā)利用決策的公眾建議啟動(dòng)程序。近年來，不少地方政府或職能部門往往會(huì)制定、發(fā)布年度重大行政決策事項(xiàng)目錄，這是由重大行政決策的動(dòng)態(tài)性特征所決定的。易言之，并非所有被地方立法所確認(rèn)的重大決策事項(xiàng)都會(huì)被納入年度重大行政決策事項(xiàng)目錄之中。地方政府有關(guān)重大行政決策的規(guī)范性文件對(duì)如何確定重大行政決策事項(xiàng)皆有所規(guī)定，確立了提出主體、確定主體與程序。但是公眾能否成為重大行政決策的提出主體，各地規(guī)定不一，至于公眾提出的建議能否影響行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)，有關(guān)機(jī)關(guān)是否有義務(wù)對(duì)公眾提出的建議予以回應(yīng)，則規(guī)定闕如。正因如此，查閱地方政府年度重大決策事項(xiàng)目錄可以發(fā)現(xiàn)，有些地方政府年度重大決策事項(xiàng)的數(shù)量屈指可數(shù)，而涉及到自然資源開發(fā)利用的事項(xiàng)更是罕見。所以，從制度上規(guī)范重大行政決策的建議與決定程序，對(duì)于保護(hù)國有自然資源開發(fā)利用決策的公眾建議權(quán)具有極為重要的意義。而這需要注重兩個(gè)關(guān)鍵要素，一是明確規(guī)定公眾具有提起國有自然資源開發(fā)利用決策的建議權(quán)；二是有關(guān)機(jī)關(guān)必須對(duì)公眾提出的建議作出積極回應(yīng)，并給予充分說理。

其二，妥善處理聽證與競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)施方式之間的關(guān)系。整體而言，《行政許可法》以及行政許可程序的大量地方立法，對(duì)行政許可程序作了比較完整的規(guī)定，但是，這些立法卻忽略了行政特許聽證程序的特殊性。一般行政許可的程序是“申請(qǐng)——受理——審查——許可決定”，與之不同的是，國有自然資源使用許可原則上應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)性的許可實(shí)施方式，其程序環(huán)節(jié)一般是“發(fā)布國有自然資源使用權(quán)出讓公告——招標(biāo)、拍賣——簽訂合同——頒發(fā)許可證”。《行政許可法》第46條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定之前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”，同時(shí)結(jié)合該法36條的規(guī)定，一般行政許可中的聽證應(yīng)在作出審查之后、許可決定之前舉行。但是，由于國有自然資源使用許可程序的特殊性，聽證并不適宜在“簽訂合同”之后、頒發(fā)許可證之前舉行，否則，行政機(jī)關(guān)可能因?yàn)榕e行聽證，并受到利害關(guān)系人反對(duì)不能作出許可決定，其直接后果是行政機(jī)關(guān)因無法頒發(fā)許可證而承擔(dān)違約之法律責(zé)任。所以，結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)性許可實(shí)施方式之特性，國有自然資源使用許可因利害關(guān)系人申請(qǐng)的聽證，應(yīng)設(shè)置在行政機(jī)關(guān)發(fā)布國有自然資源使用權(quán)出讓公告之后最為適宜。

3. 保障參與效力

公眾參與國有自然資源配置的另一個(gè)關(guān)鍵問題是參與效力，即公眾參與對(duì)政府配置自然資源決策的實(shí)質(zhì)影響力。聽證是國有自然資源使用許可中公眾參與的基本途徑，按照《行政許可法》第48條及有關(guān)自然資源使用許可的規(guī)定（例如《水行政許可聽證規(guī)定》），許可中的聽證實(shí)施了案卷排他之原則，使行政行為成為程序自然而然的結(jié)果，起到限制行政機(jī)關(guān)恣意之功能。

公眾參與國有自然資源開發(fā)利用決策的效力則復(fù)雜的多。根據(jù)各地制定的重大行政決策方面的規(guī)范性文件，公眾參與的途徑主要有公示、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、協(xié)商對(duì)話會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，而采取不同途徑的標(biāo)準(zhǔn)則是“決策對(duì)公眾影響的范圍和程度”或“決策事項(xiàng)的具體情況”等。{29} 不同的參與形式有不同的效力，對(duì)政府決策亦會(huì)形成不同的影響。政治學(xué)理論認(rèn)為，采取何種參與形式，一方面受限于公民自身參與時(shí)間、愿望和能力的限制，另一方面是政府基于其體制要求和可控能力的考慮。{30} 我國目前在公眾參與自然資源開發(fā)利用決策方面的立法有所欠缺，但我們同時(shí)也需承認(rèn)，完全規(guī)定在何種情況下采取何種參與方式也會(huì)面臨立法不能的境況。公眾參與國有自然資源開發(fā)利用決策的效力設(shè)計(jì)無法剛性地要求公眾分享甚至完全支配決策權(quán)，參與的目的在于公眾的參與能“影響”決策并通過風(fēng)險(xiǎn)溝通和交流達(dá)成利益共識(shí)和理性決策。而公眾參與是否“影響”了決策，以及是否實(shí)現(xiàn)了雙向溝通和交流過程，一個(gè)重要的外在判斷標(biāo)準(zhǔn)是各種參與方式的反饋性機(jī)制是否健全，即公眾透過各種參與方式所發(fā)出的聲音，能否得到應(yīng)有的采納或者回應(yīng)。{31} 所以，建立起相應(yīng)的反饋性機(jī)制，使公眾參與國有自然資源開發(fā)利用決策的各種方式都能發(fā)揮出應(yīng)有的效力，是當(dāng)前立法必須重視與解決的問題。

4. 完善參與權(quán)救濟(jì)機(jī)制

“有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)則無權(quán)利”。公眾參與國有自然資源配置，若無外在的監(jiān)督機(jī)制，公眾參與權(quán)必然異化為一項(xiàng)可有可無的權(quán)利。

其一，將國有自然資源開發(fā)利用決策中的參與權(quán)納入司法救濟(jì)范圍。《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》把“公眾參與”作為重大決策的必經(jīng)程序，但是對(duì)于未經(jīng)過“公眾參與”的重大行政決策，若公眾對(duì)其提出行政訴訟，則至少面臨兩大障礙。一是國有自然資源開發(fā)利用決策往往是以規(guī)范性文件形式作出，《行政訴訟法》將其明確排除在受案范圍之外；二是《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》是國務(wù)院制定的規(guī)范性文件，“公眾參與”是否為“法定程序”，無論是理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)此都無定論。國有自然資源開發(fā)利用決策中是否采用公眾參與程序，該決定在學(xué)理上被稱為程序行政行為，由于該類行為不涉及實(shí)體問題，部分國家或地區(qū)的法律規(guī)定不能單獨(dú)提起行政訴訟，例外情形下方才準(zhǔn)許。{32} 但是，有必要將國有自然資源開發(fā)利用決策中的參與權(quán)納入司法救濟(jì)范圍，其理由有：首先，這有利于政府依法行政。從目前各地有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)定看，決策機(jī)關(guān)未遵循決策程序的，承擔(dān)的是政治責(zé)任或行政處分責(zé)任，這種責(zé)任追究機(jī)制屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。將參與權(quán)納入司法救濟(jì)的范圍，可以使行政機(jī)關(guān)受到司法機(jī)關(guān)的外部約束。其次，參與權(quán)為《行政訴訟法》所承認(rèn)的合法權(quán)益。2014年修改后的《行政訴訟法》明確擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，該法第12條第12項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”，相對(duì)人可以提起行政訴訟，所以參與權(quán)是行政訴訟法所保護(hù)的訴的利益。再次，針對(duì)侵犯參與權(quán)提起的訴訟，并不屬于行政訴訟法“不予受理的情形”，因?yàn)樗⒉皇轻槍?duì)“決策結(jié)果”而是針對(duì)“拒絕公眾參與決定”提起的訴訟。而參與權(quán)會(huì)對(duì)國有自然資源開發(fā)利用決策產(chǎn)生拘束效力，進(jìn)而影響到公眾的自然資源使用權(quán)。所以，國有自然資源開發(fā)利用決策中，政府作出是否適用公眾參與的程序，將形成公眾自然資源方面的權(quán)利義務(wù)之效果。故該程序行為可被定性為行政法律行為，具有可訴性。

其二，規(guī)范國有自然資源使用許可聽證權(quán)的司法救濟(jì)。首先，法院應(yīng)承擔(dān)“重大利益關(guān)系”的審查職能。按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，獲得原告資格需具有“法律上的利害關(guān)系”。但是國有自然資源使用許可所影響的第三人的某些利益，是否為法律上的利益，在理論上不無爭(zhēng)議，例如針對(duì)自然資源習(xí)慣使用權(quán)、自由使用權(quán)的性質(zhì)，形成了“反射利益說”、“平等權(quán)構(gòu)成論”、“自由權(quán)構(gòu)成論”、“訴訟利益擴(kuò)大論”、“信托理論”、“折中說”等多種學(xué)說。{33} 修改之后的《行政訴訟法》為國有自然資源適用許可聽證權(quán)尋求司法救濟(jì)掃除了不少障礙，例如參與權(quán)被明確為訴的利益，以及以“與行政行為有利害關(guān)系”作為原告資格的新的標(biāo)準(zhǔn)，從而大大提高了公眾就國有自然資源使用許可聽證權(quán)尋求救濟(jì)的可能性。那么，如何確定《行政許可法》第47條規(guī)定的“重大利益關(guān)系”之標(biāo)準(zhǔn)？從理論上說，可以采用三種方案：由行政機(jī)關(guān)通過制定行政裁量基準(zhǔn)的形式確定，也可以在自然資源單行立法中作更明確的規(guī)定，還可以由法院在司法審判中根據(jù)個(gè)案來確定。值得注意的是，由于國有自然資源種類繁多，即便采用前兩種方案來確定“重大利益關(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)，也不能忽視法院的判斷與解釋功能。唯有如此，才能真正全方位地保護(hù)國有自然資源使用許可中第三人的聽證權(quán)。其次，為維護(hù)公共利益建立行政公益訴訟制度。建立行政公益訴訟制度長期被學(xué)界所大力倡導(dǎo)，最高人民法院和最高人民檢察院在近年來的工作報(bào)告中也屢次強(qiáng)調(diào)要探索建立公益訴訟制度。但令人遺憾的是，新修改的《行政訴訟法》并未順勢(shì)規(guī)定行政公益訴訟制度，導(dǎo)致“起訴人不能以國家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益受到損害為由提起行政訴訟”。{34} 雖然不少國家承認(rèn)行政公益訴訟，但作為一項(xiàng)客觀訴訟，其適用條件、范圍等都受到較大限制，可以說是一項(xiàng)被謹(jǐn)慎安排的制度。但是，在我國當(dāng)前的法律體系下，若行政機(jī)關(guān)對(duì)“涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”不主動(dòng)舉行聽證，公眾則無法獲得有效的法律救濟(jì)途徑。因此，誠如學(xué)者所言：“如果通過行政過程中的救濟(jì)途徑乃至現(xiàn)行制度下的主觀訴訟，皆無法得到應(yīng)有的支持，那么，就應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)一種客觀訴訟制度，通過行政公益訴訟使其能夠轉(zhuǎn)化為可訴性的權(quán)利?！眥35} 唯有如此，才能使國有自然資源配置中的公眾參與權(quán)得到更加全面的保護(hù)。

結(jié)語

在倡導(dǎo)公眾積極參與公共事務(wù)治理的當(dāng)今時(shí)代，國有自然資源配置中的公眾參與卻仍然薄弱。這既與相關(guān)的理論研究缺失有關(guān)，立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法滯后以及司法機(jī)關(guān)的過于“謙抑”，亦有不可推卸的責(zé)任。無論如何，國有自然資源的配置現(xiàn)狀與自然資源國家所有權(quán)的本質(zhì)與使命是相違背的，亦對(duì)公民生產(chǎn)生活以及社會(huì)公共利益帶來種種損害。我們認(rèn)為：一方面，對(duì)于某些爭(zhēng)論問題，應(yīng)盡量從不同觀點(diǎn)之中尋找出可能存在的“最大公約數(shù)”，從而為制度創(chuàng)新形成必要的共識(shí)基礎(chǔ)；另一方面，立法與修法無疑是重要且必要的，但是采用法教義學(xué)的方法，對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)范作出合理的解釋，從而使公眾參與國有自然資源配置成為一種可能且可行的制度，也是一條務(wù)實(shí)的進(jìn)路。

注釋：

① 嚴(yán)格意義上說，國有自然資源配置包括初始配置與二次配置，后者指自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)配置，具體形態(tài)包括轉(zhuǎn)讓、出租與抵押等，形成了自然資源使用權(quán)人與第三人之間的民事法律關(guān)系。本文的國有自然資源配置僅指國有自然資源的初始配置。

② 成金華、詹麒：《我國資源管理體制的建設(shè)與發(fā)展》，《江漢論壇》2001年第7期。

③ 金海統(tǒng)：《資源權(quán)論》，法律出版社2010年版，第114—121頁。

④ Frank J. Trelease， Government Ownership and Trusteeship of Water， Cal. L.Rev. Vol.45， pp.643-644.

⑤ 參見王燦發(fā)、馮嘉：《從國家權(quán)力的邊界看“氣候資源國家所有權(quán)”》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

⑥ 參見高利紅：《森林權(quán)屬的法律體系構(gòu)造》，《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第5期。

⑦ 潘修中：《構(gòu)建科學(xué)合理的資源稅費(fèi)項(xiàng)目體系研究》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。

⑧ 參見孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，《法律科學(xué)》2013年第3期。

⑨ 瞿靈敏：《揭開憲法“國家所有”的面紗——〈憲法〉文本中兩種不同類型的“國家所有”》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2016年第4期。

⑩ 王克穩(wěn)：《論自然資源國家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2014年第3期。

{11} 參見劉練軍：《自然資源國家所有的制度性保障功能》，《中國法學(xué)》2016年第6期。

{12} Joselh L. Sax： The Public Trust Doctrine in The Natural Resource Law： Effective Judicial Intervention， 68 MICH L. REV. pp.484-485.

{13} 參見鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說》，《法學(xué)研究》2013年第4期。

{14} 參見葉榅平：《自然資源國家所有權(quán)的雙重權(quán)能結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

{15} 李忠夏：《“國家所有”的憲法規(guī)范分析——以“國有財(cái)產(chǎn)”和“自然資源國家所有”的類型分析為例》，《交大法學(xué)》2015年第2期。

{16} 參見程雪陽：《中國憲法上國家所有的規(guī)范含義》，《法學(xué)研究》2015年第4期。

{17} 崔健遠(yuǎn)：《自然資源物權(quán)法律制度研究》，法律出版社2012年版，第36—39頁。

{18} 參見《荊門市人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》第2條第4項(xiàng)等。

{19} 參見《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第6條第4項(xiàng)、《邯鄲市重大行政決策程序規(guī)定》第2條第4項(xiàng)等。

{20} 《咸寧市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第4條第3項(xiàng)、《青島市重大行政決策程序規(guī)定（試行）》第6條第5項(xiàng)、《沈陽市重大行政決策程序規(guī)定》第3條第1項(xiàng)等。

{21} 參見《江西省縣級(jí)以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《昆明市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》等。

{22} 參見歐陽君君：《自然資源特許使用適用范圍的限制及其標(biāo)準(zhǔn)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

{23} 參見《國土資源聽證規(guī)定》第12條第2項(xiàng)。

{24} 參見[美]丹尼爾·H·科爾：《污染與財(cái)產(chǎn)權(quán)：環(huán)境保護(hù)的所有權(quán)制度比較研究》，嚴(yán)厚福等譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第93-107頁。

{25} 肖澤晟：《憲法意義上的國家所有權(quán)》，《法學(xué)》2014年第5期。

{26} 參見鞏固：《自然資源國家所有權(quán)公權(quán)說再論》，《法學(xué)研究》2015年第2期。

{27} 參見汪永清：《行政許可法教程》，中國法制出版社2011年版，第144頁。

{28} 孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第37頁。

{29} 參見《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》《沈陽市重大行政決策程序規(guī)定》等。

{30} 參見孫柏瑛：《公民參與形式的類型及其適用性分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

{31} 唐明良：《公眾參與的方式及其效力光譜》，《法治研究》2012年第11期。

{32} 參見沈躍東：《論程序行政行為的可訴性》，《行政法學(xué)研究》2012年第3期。

{33} 參見侯宇：《行政法視野里的公物利用研究》，清華大學(xué)出版社2012年版，第174—175頁。

{34} 江必新、邵長茂：《新行政訴訟法修改條文理解與適用》，中國法制出版社2015年版，第85頁。

{35} 楊建順：《〈行政訴訟法〉的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012 年第 11期。

作者簡介：歐陽君君，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法治江西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心副教授，江西南昌，330013。