關(guān)于吉林省公交改革的思考與對(duì)策研究

王 瑩

(中共延邊州委黨校 公共管理教研室，吉林 延吉 133000)

哈長(zhǎng)城市群是我國(guó)東北地區(qū)城市群的重要組成部分，包括吉林省的長(zhǎng)春市、吉林市、四平市、遼源市、松原市和延邊朝鮮族自治州。2016年2月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃》，指出要“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。從土地資源、能源、環(huán)境的持續(xù)發(fā)展和利用的角度來(lái)看，必須以小汽車為導(dǎo)向的低密度的發(fā)展模式轉(zhuǎn)移到集約式發(fā)展模式上來(lái)。因此，明確以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式是我國(guó)城市的必然選擇[1]。宜居宜業(yè)、綠色發(fā)展，幸福美好吉林的建設(shè)，離不開公交先行。結(jié)合吉林省實(shí)際，對(duì)比中外，對(duì)公共交通狀況進(jìn)行分析，找出問(wèn)題，并力求解決方案，提升吉林省城市公共交通服務(wù)供給能力，為百姓提供安全、優(yōu)質(zhì)、便捷、智慧的出行服務(wù)。

一、加快吉林省公交改革的必要性和緊迫性

(一) 解決城市交通擁堵問(wèn)題的根本良策

近年來(lái)，吉林省抓住國(guó)家振興“東北老工業(yè)基地”的歷史機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程明顯加快，城市常住人口迅速增加。截止2016年末，吉林省民用汽車保有量達(dá)到355.60萬(wàn)輛，比上年末增長(zhǎng)11.7%。其中，私人汽車保有量317.61萬(wàn)輛，增長(zhǎng)13.6%，其中，私人轎車保有量196.31萬(wàn)輛，增長(zhǎng)15.8[2](見圖1)在運(yùn)行所需人均道路面積及停放面積方面，小汽車與自行車、公共交通相比是最高的，效率最低。因此，隨之而來(lái)的是，道路交通變得十分擁堵，車輛通行速度明顯下降。交通擁堵問(wèn)題已經(jīng)成為困擾政府、市民的突出難題。

圖1 2012～2016年吉林省民用汽車保有量及其增長(zhǎng)速度

(二) 塑造城市品牌形象的戰(zhàn)略選擇

出門坐公交，是城市生活的一項(xiàng)基本內(nèi)容。城市公共交通與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，也與一座城市的對(duì)外形象密不可分。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年吉林省接待國(guó)內(nèi)外游客16 578.77萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)17.3%。其中，接待國(guó)內(nèi)游客16 416.82萬(wàn)人次，增長(zhǎng)17.4%；接待入境游客161.95萬(wàn)人次，增長(zhǎng)9.4%。在入境游客中，接待外國(guó)游客142.17萬(wàn)人次，增長(zhǎng)10%；港澳臺(tái)同胞19.78萬(wàn)人次，增長(zhǎng)4.7%[2]。目前，吉林省旅游資源富集，發(fā)展?jié)摿薮?，?jiān)持冬夏聯(lián)動(dòng)，對(duì)接百姓需求，深化休閑活動(dòng)內(nèi)涵，推出“精彩吉林·涼爽夏日”旅游品牌，將吸引更多中外游客匯集吉林。而城市公交的發(fā)展，則是一座城市的標(biāo)桿，是一座城市展示形象的窗口，更是一座城市文明程度的體現(xiàn)。

(三) 提升政府公共服務(wù)供給能力的現(xiàn)實(shí)需求

公共交通作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，對(duì)百姓日常生活和社會(huì)發(fā)展影響極大。城市公共交通服務(wù)的供給，反映城市的發(fā)展水平和政府的文明程度。政府作為主導(dǎo)者，供給和管理公共交通是地方政府的重要職責(zé)，如果履行責(zé)任不到位，就無(wú)法滿足公眾的出行需求。

二、吉林省公共交通發(fā)展中存在的問(wèn)題

公共交通服務(wù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，在經(jīng)濟(jì)體制改革之前，由政府或國(guó)企提供。從1985年起，在地方政府財(cái)政有限、公眾需求增加的情況下，公共交通領(lǐng)域民營(yíng)化改革風(fēng)生水起。截至目前，逐步實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，效率和服務(wù)改進(jìn)，但私營(yíng)企業(yè)虧損嚴(yán)重，政府提供大量財(cái)政補(bǔ)貼，也是公共交通領(lǐng)域的矛盾焦點(diǎn)。下面具體以吉林省兩個(gè)城市為案例，著力探尋公交領(lǐng)域的問(wèn)題所在。

(一) 長(zhǎng)春市公交車供給現(xiàn)狀

長(zhǎng)春市共有經(jīng)營(yíng)企業(yè) 25 家，共計(jì)4 700臺(tái)車輛。其中長(zhǎng)春市城區(qū)主線路80% 公交運(yùn)營(yíng)任務(wù)由長(zhǎng)春公交集團(tuán)承擔(dān)，共計(jì) 3 245臺(tái)公交車，144條營(yíng)運(yùn)線路，在冊(cè)職工6 788人，2014年?duì)I運(yùn)收入近4億元，市民出行公交分擔(dān)率約為40%。2006年，長(zhǎng)春公交集團(tuán)改制為國(guó)有持股企業(yè)，國(guó)有股占30%。目前，企業(yè)困境重重，負(fù)債累累，難以運(yùn)轉(zhuǎn)。自2007年至2013年，國(guó)家、省、市三級(jí)共補(bǔ)貼18億元，其中長(zhǎng)春市財(cái)政補(bǔ)貼15億元。2014年，長(zhǎng)春公交集團(tuán)虧損5.9億元，政府補(bǔ)貼1.5億元。另外24家是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)民營(yíng)企業(yè)。

(二) 延吉市公交車供給現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代，國(guó)有公交企業(yè)在經(jīng)營(yíng)和管理上的弊端日益明顯，嚴(yán)重阻礙了公交事業(yè)的發(fā)展。為了推進(jìn)公共交通事業(yè)健康有序發(fā)展，各地紛紛探索新途徑，在國(guó)家政策和法律允許的范圍內(nèi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許民營(yíng)企業(yè)參與公共交通事業(yè)。1998年2月，延吉公共汽車公司轉(zhuǎn)制成為民營(yíng)企業(yè)，至今已經(jīng)近20年。截至2015年12月31日，延吉市公共汽車有限公司共有652臺(tái)公交車，在崗職工為1 138人，其中駕駛員為551人；營(yíng)運(yùn)線路為45條，總長(zhǎng)度為528.1公里，724個(gè)站點(diǎn)及168個(gè)候車亭。從2011年起，延吉市財(cái)政對(duì)公共汽車公司每年給予300萬(wàn)元的社會(huì)福利性支出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，到2016年底共撥付了1 800萬(wàn)元。以2016年為例，總客運(yùn)量約8 486萬(wàn)人次，總運(yùn)營(yíng)成本約為12 674萬(wàn)元，總收入為7 803.64萬(wàn)元(票價(jià)收入6 309.64萬(wàn)元，燃油補(bǔ)貼1 028.34萬(wàn)元，政府財(cái)政補(bǔ)貼300萬(wàn)元，廣告收入165.66萬(wàn)元)，企業(yè)虧損約4 870.47萬(wàn)元。

(三) 吉林省公交車供給存在的共同問(wèn)題

1.公交管理體制不理順

由于地方政府管理和監(jiān)督不得力，國(guó)有公交企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)隔閡深重，多頭管理下，線路設(shè)計(jì)不合理不科學(xué)，層層發(fā)包、轉(zhuǎn)包、個(gè)人承包、以包代管等問(wèn)題普遍存在，利益沖突和管理矛盾時(shí)有發(fā)生，惡性競(jìng)爭(zhēng)影響交通秩序和環(huán)境。此外，缺乏健全的公共交通法制法規(guī)體系，導(dǎo)致公交經(jīng)營(yíng)主體分散，“多、小、散、亂”無(wú)考核標(biāo)準(zhǔn)，公交規(guī)范化管理滯后，影響服務(wù)和管理水平。

2．公交服務(wù)保障能力有待提升

一方面，公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常滯后，民營(yíng)公交企業(yè)基本沒(méi)有停車場(chǎng)，部分線路沒(méi)有調(diào)度亭，綜合客運(yùn)樞紐、港灣式?？空?、公交專用道等設(shè)施建設(shè)也明顯滯后；另一方面，老舊公交車輛居多，車況差，舒適感差、安全性低，同時(shí)也嚴(yán)重影響城市形象。在投入大量資金更新公交車輛的情況下，車型亂、檔次低、性能差的狀況沒(méi)有得到根本改變。

3．公交快速通達(dá)能力不強(qiáng)

部分城市有規(guī)模地開辟公交專用車道，但使用效果不佳。由于汽車保有量激增與城市道路資源有限的矛盾日益突出，侵占公交專用道的現(xiàn)象比較普遍，公交路權(quán)優(yōu)先政策沒(méi)有堅(jiān)決得到落實(shí)，公交快速通達(dá)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。

4．公交優(yōu)先政策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度性安排

盡管政府對(duì)城市公交優(yōu)先發(fā)展給予很多扶持政策，但還缺少統(tǒng)一的包括規(guī)劃、資金、土地、路權(quán)、財(cái)稅、技術(shù)等方面的配套性政策，公交發(fā)展還缺乏穩(wěn)定的資金投入機(jī)制。對(duì)城市公交企業(yè)的補(bǔ)貼、補(bǔ)償機(jī)制往往都是一事一議，扶持公交優(yōu)先發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，公交的公益性還沒(méi)有充分發(fā)揮。

5．公交從業(yè)人員工作待遇和條件缺乏有效保障

一方面公交車駕駛員比較短缺，另一方面，公交駕駛員工作時(shí)間長(zhǎng)、工資收入低，絕大多數(shù)公交線路服務(wù)設(shè)施配置嚴(yán)重不足，工作環(huán)境很差，職工工資待遇較低，公交車駕駛員流失嚴(yán)重。

6．引導(dǎo)市民樂(lè)享“綠色公交出行”的宣傳不夠

在人們的傳統(tǒng)在觀念意識(shí)中，私家車出行是時(shí)尚、尊貴的象征，而公交出行是窮人的表現(xiàn)。此外，公交車自身服務(wù)水平不高，很難對(duì)公眾出行產(chǎn)生吸引力。

三、國(guó)內(nèi)外主要城市公交改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示

(一) 國(guó)內(nèi)外主要城市公交改革的經(jīng)驗(yàn)

1．市場(chǎng)化下充分發(fā)揮政府調(diào)控的新加坡

新加坡公共交通實(shí)行市場(chǎng)化，政府負(fù)責(zé)修建公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，不提供企業(yè)補(bǔ)貼。但政府負(fù)責(zé)公共交通規(guī)劃，實(shí)施優(yōu)惠扶持政策，宣導(dǎo)公眾公交出行的愿望，擬在2020年將早高峰公交出行率提升到70%。目前，新加坡四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)為居民出行提供良好環(huán)境。

2．政府科學(xué)務(wù)實(shí)規(guī)劃的庫(kù)里提巴

庫(kù)里提巴并不大，但卻是20世紀(jì)60～90年代巴西發(fā)展最快的城市之一，99%的城市居民對(duì)自己的城市很滿意，是全球第一批被聯(lián)合國(guó)列為“最適宜居住的五大城市”之一。為解決交通擁堵和環(huán)境污染，庫(kù)里提巴對(duì)公共交通這一城市命脈進(jìn)行創(chuàng)新改革。根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，科學(xué)務(wù)實(shí)地規(guī)劃形成了一個(gè)高效一體化的公共交通系統(tǒng)，即由主干道上的BRT、次干道上的直達(dá)式公共汽車和支線上的普通公共組成，不同模式為不同層次提供服務(wù)。由此，雖然庫(kù)里提巴是巴西私人汽車擁有量最大的城市，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，近80%的居民乘坐公交車上下班。

3．政府全面控制和監(jiān)管下的首爾

2004年，首爾市對(duì)公交系統(tǒng)進(jìn)行大刀闊斧地改革，重新整合公交線路，建設(shè)公交優(yōu)先系統(tǒng)和換乘設(shè)施，開發(fā)新的智能收費(fèi)卡系統(tǒng)，改進(jìn)設(shè)備和車輛；施行減少私家車使用的政策。減少小汽車空間，改善行人設(shè)施，實(shí)行擁擠收費(fèi)，安裝監(jiān)視器，對(duì)公交專用道上的違章停車嚴(yán)格執(zhí)法，將首爾的公交出行比例提高到75%，建設(shè)世界最好的公交城市，市民滿意度不斷提高。

4．商業(yè)模式下自主經(jīng)營(yíng)的香港

香港的巴士公司是商業(yè)模式的自主經(jīng)營(yíng)。政府通過(guò)人員派遣、開展調(diào)查服務(wù)、反饋公民意見等方式對(duì)企業(yè)全方位監(jiān)管，但不實(shí)行補(bǔ)助，保證企業(yè)滿足公民出行需求，否則，政府不授予運(yùn)營(yíng)權(quán)。

5．北京、廣州的經(jīng)驗(yàn)

北京公交制定合理票價(jià)，以分段、階梯和折扣等形式，逐步解決公交市場(chǎng)化和公益性矛盾；廣州融合外資和民間資本，平等競(jìng)爭(zhēng)，在加大政策扶持的同時(shí)，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼，加大監(jiān)管力度。

(二) 對(duì)吉林省公交改革的啟示

1．超前規(guī)劃滿足需求

政府根據(jù)民眾需求，超前預(yù)判城市公共服務(wù)變化趨勢(shì)，將城市交通結(jié)合城市發(fā)展超前規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)公共交通與百姓生活有效銜接，解決擁堵和污染問(wèn)題，提升城市居住環(huán)境。

2．公交優(yōu)先堅(jiān)定執(zhí)行

一方面，高質(zhì)量的公交服務(wù)決定市民出行優(yōu)先選擇乘坐公交車；另一方面，政府通過(guò)各種扶持政策，全方位多渠道支持公共交通行業(yè)健康有序發(fā)展，使公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施水到渠成，公交才能真正引領(lǐng)城市發(fā)展。

3．政府監(jiān)管履職到位

在公共交通供給上，政府作為“看得見的手”，時(shí)時(shí)刻刻在充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，通過(guò)提升監(jiān)管質(zhì)量和力度，為公眾享受到舒適高效的公交服務(wù)而保駕護(hù)航。盡管是民營(yíng)公交，也不影響公益性的體現(xiàn)。

四、推進(jìn)吉林省公交系統(tǒng)改革的對(duì)策建議

加快公交行業(yè)改革步伐，要凸顯公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，突出公交的公益性，逐步完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化公交企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“國(guó)有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)范運(yùn)營(yíng)、科學(xué)補(bǔ)貼”的公交市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)格局。

(一) 建立長(zhǎng)效穩(wěn)定、透明規(guī)范的公共財(cái)政扶持政策

推進(jìn)國(guó)有公交企業(yè)市場(chǎng)化改革，以提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，激活企業(yè)活力；規(guī)范整合民營(yíng)公交企業(yè)，提升服務(wù)，降低成本；構(gòu)建合理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)運(yùn)營(yíng)線路狀況和乘坐群體差異進(jìn)行補(bǔ)貼；建立公交服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，檢驗(yàn)公交服務(wù)效果，作為結(jié)算和責(zé)任認(rèn)定依據(jù)；政府購(gòu)買城市公共交通公共服務(wù)要公開、透明，細(xì)化企業(yè)補(bǔ)貼分類，其中，政策性虧損和不可抗力虧損由政府買單，但對(duì)經(jīng)營(yíng)性虧損和技術(shù)性虧損，則要處罰，減少企業(yè)對(duì)政府的依賴，使兩者逐步共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[3]。

(二) 健全手段有效、掌控有力的政府監(jiān)管調(diào)控機(jī)制

國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)管透明，以市場(chǎng)化導(dǎo)向，破除體制障礙，堅(jiān)守公交公益性，加大政府財(cái)政投入，保護(hù)中低收入人群利益，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，重組公交企業(yè)，推進(jìn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和補(bǔ)貼信息透明化，加大政府和群眾監(jiān)督；公交價(jià)格監(jiān)管合理，公交政府定價(jià)既要恰當(dāng)，又要合理，維持一個(gè)既能保障公眾福利，又能滿足企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)格是理想的。因此，價(jià)格調(diào)整如何能讓企業(yè)生存，又不讓百姓怨聲載道，需要以企業(yè)真實(shí)的運(yùn)營(yíng)成本為基礎(chǔ)，召開有效現(xiàn)場(chǎng)聽證會(huì)，開展大范圍民意調(diào)查等綜合考慮各方利益；服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管優(yōu)質(zhì)，通過(guò)定期乘客滿意度調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，實(shí)行有效獎(jiǎng)懲，規(guī)范企業(yè)行為，提升服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，完善和改革相關(guān)法律法規(guī)，為公交民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、定價(jià)和行業(yè)補(bǔ)貼，以及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等有效實(shí)施提供可靠制度保障[4]。

(三) 完善線網(wǎng)優(yōu)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的公交運(yùn)營(yíng)服務(wù)體系

構(gòu)建綜合換乘樞紐，加快配套設(shè)施建設(shè)，解決公交車停放、維修保養(yǎng)及司乘人員休息問(wèn)題，打造 “便捷公交”；實(shí)施公交提速，解決公交路權(quán)優(yōu)先、線網(wǎng)優(yōu)化、無(wú)障礙?？康葐?wèn)題，增固抓拍裝置，確保公交專用道暢通無(wú)阻；提升服務(wù)保障水平，呈現(xiàn)溫暖、文明、文化的公交乘車風(fēng)景；加快公交車輛更新?lián)Q代，優(yōu)化公交車輛結(jié)構(gòu)，增加新能源車輛比例，嚴(yán)把“安全關(guān)”，重點(diǎn)解決民營(yíng)線路、合作經(jīng)營(yíng)線路車輛破舊問(wèn)題；提高信息化管理水平，建設(shè)城市“智能公交”服務(wù)平臺(tái)，全面提升公共交通服務(wù)效率及管理水平；宣傳倡導(dǎo)綠色出行，積極發(fā)展慢行交通，引導(dǎo)居民 以“步行、公交、自行車”來(lái)緩解交通擁堵，建設(shè)宜居城市[5]。

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