新常態(tài)下的西江流域治理：困境與出路

劉臨雄 奉海春 邱房貴

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家為應(yīng)對(duì)新常態(tài)逐漸樹立了新安全觀、新治理觀和新生態(tài)觀等社會(huì)治理新理念，這為解決當(dāng)前西江流域治理困境提供了思路。西江流域治理困境的形成邏輯是流域治理主體化解風(fēng)險(xiǎn)的行為強(qiáng)化了流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理則削弱了流域整體治理的效果，進(jìn)而危及西江流域生態(tài)發(fā)展的可持續(xù)，而其中的解困之道是從頂層、中觀和操作三個(gè)制度層次重構(gòu)流域政府間的協(xié)作體制。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 西江流域 協(xié)作體制

流域是指以河流為中心，被分水線所包圍的河流地面及地下集水區(qū)流域，是以河流為中心、由分水線包圍的區(qū)域，是從源頭到河口的完整、獨(dú)立、整體性極強(qiáng)的一個(gè)自然區(qū)域。流域的自然屬性不僅打破了傳統(tǒng)的行政區(qū)域區(qū)劃和邊界，而且還可能會(huì)涉及到多個(gè)職能部門和行政層級(jí)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，西江流域治理也隨之進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，國(guó)家在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的過程中逐漸樹立了新社會(huì)治理理念。國(guó)家社會(huì)治理觀念的轉(zhuǎn)變對(duì)西江流域治理帶來了新的挑戰(zhàn)，特別是有些流域治理機(jī)構(gòu)因無(wú)法適應(yīng)新常態(tài)下的社會(huì)治理而陷入被動(dòng)，導(dǎo)致西江流域治理陷入困境，危及地方經(jīng)濟(jì)和流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。因此，揭示當(dāng)前西江流域治理的新常態(tài)，以及理清新常態(tài)下的西江流域治理困境的內(nèi)在機(jī)理，對(duì)于破解西江流域治理困境之道具有重要價(jià)值和意義。

1.西江流域治理的新常態(tài)

國(guó)家為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)逐漸形成了新的社會(huì)治理理念，樹立了新的安全觀、確立了新的治理觀、形成了新的生態(tài)觀。基于以上治理理念而制定的政策逐漸嵌入西江流域治理，并對(duì)西江流域治理產(chǎn)生了深刻地影響。

其一，新安全觀：西江流域風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防性治理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家在應(yīng)對(duì)新常態(tài)的過程中，逐漸樹立了新安全觀，并通過具體措施強(qiáng)化了有關(guān)化解生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)了責(zé)任追究制度的建設(shè)和落實(shí)。國(guó)家新安全觀和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的行為賦予了西江流域治理的新內(nèi)涵。一是流域安全是國(guó)家生態(tài)安全的重要組成部分。流域所涉及的水、人、設(shè)施、船舶和資源等諸方面都潛藏著安全隱患。這些安全隱患基本都會(huì)產(chǎn)生重大的人員和財(cái)產(chǎn)損失，并將危及社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家安全。二是國(guó)家加大了對(duì)西江流域安全的治理。長(zhǎng)江“東方之星”旅游客船翻沉事件所造成的重大人員傷亡，使國(guó)家意識(shí)到必須加強(qiáng)對(duì)西江流域安全的治理，并具體通過加強(qiáng)流域安全制度建設(shè)和追究責(zé)任人責(zé)任的具體措施來防范流域風(fēng)險(xiǎn)。政府不僅加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)追責(zé)的行為被媒體大力宣傳，而且也增強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管不力公務(wù)人員的處罰強(qiáng)度。

其二，新治理觀：西江流域的整體性治理。隨著我國(guó)流域治理能力建設(shè)的不斷深入，人們逐漸發(fā)現(xiàn)單純重視流域某一方面的治理問題并不能使流域得到良好的治理。國(guó)家一直以來極其重視流域水資源的保護(hù)，不斷加強(qiáng)相關(guān)組織建設(shè)和強(qiáng)化執(zhí)法強(qiáng)度，并通過制度創(chuàng)新開發(fā)出諸如水權(quán)、水污染補(bǔ)償?shù)戎卫砉ぞ?，但是效果不彰，因?yàn)樗鷳B(tài)一直處于船舶、人、物（航道設(shè)施）和河流資源等流域其他要素治理的潛在威脅之中。因此，隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和社會(huì)治理新常態(tài)，國(guó)家必須以全面的眼光來審視流域治理和分析流域治理的各個(gè)要素，樹立整體性的流域治理觀念。一般的，流域是由水、物（航道設(shè)施）、船舶、魚類與河沙等河流資源等自然要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，但是隨著人們對(duì)流域運(yùn)用的不斷深入，流域的構(gòu)成要素得到了擴(kuò)展，船舶作為人類的交通和運(yùn)輸工具對(duì)流域產(chǎn)生日益重要的影響，而人類作為流域的基本要素其作用與日俱增。因此，流域治理主要包括水的治理、船的治理、物的治理、河流資源的治理和人的治理等五個(gè)方面。

其三，新生態(tài)觀：流域的可持續(xù)性利用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系進(jìn)行了新的闡述。習(xí)近平總書記形象地把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系形象地比喻為金山銀山和青山綠水的關(guān)系，并通過對(duì)兩者之間的關(guān)系的闡述來形象地表達(dá)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的生態(tài)觀，即“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；而且綠水青山，就是金山銀山?！蔽覈?guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的幾十年發(fā)展歷程中，生態(tài)空間受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重?cái)D壓，經(jīng)濟(jì)發(fā)展意愿掩蓋了生態(tài)保護(hù)意識(shí)，生態(tài)保護(hù)的能力被經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力所閹割，因此，處理好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系是維持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。國(guó)家的新生態(tài)觀賦予了西江流域治理新的內(nèi)涵。

2.新常態(tài)下西江流域治理的現(xiàn)實(shí)困境及其生成邏輯

隨著西江流域治理進(jìn)入新常態(tài)，參與西江流域治理者日趨通過強(qiáng)化組織內(nèi)部管理來化解風(fēng)險(xiǎn)和分解風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，而西江流域治理主體的化解風(fēng)險(xiǎn)的行為強(qiáng)化了西江流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理則削弱了西江流域整體治理的效果，最終危及西江流域生態(tài)發(fā)展的可持續(xù)。

其一，風(fēng)險(xiǎn)壓力強(qiáng)化了西江流域的“碎片化”治理。我國(guó)的官僚政治的層級(jí)體系與權(quán)力的功能性劃分相結(jié)合導(dǎo)致了在中國(guó)政治體制的最高層之下的權(quán)力是碎片化的或者說是相分離的，這在流域治理中具體表現(xiàn)為價(jià)值整合、權(quán)力分配和政策制定與執(zhí)行等方面的“碎片化”。然而，在國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究的新治理情境的約束下，西江流域的“碎片化”治理并沒有得到緩解，反而被進(jìn)一步強(qiáng)化了。

首先，西江流域風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究力度的強(qiáng)化，無(wú)形中增加了西江流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理壓力。流域的流動(dòng)性等特征決定了流域是極易發(fā)生突發(fā)性事件的場(chǎng)域，而且流域一旦發(fā)生突發(fā)性事件往往會(huì)造成嚴(yán)重的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損失。另一方面，隨著國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究力度的強(qiáng)化，流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于監(jiān)管不力或應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不及時(shí)往往會(huì)受到國(guó)家有關(guān)部門的處罰。這無(wú)疑使西江流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)陷入了流域突發(fā)性事件難以避免和國(guó)家追究風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的雙重困境。

其次，西江流域監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式極其有限。當(dāng)前，西江流域治理面臨著兩個(gè)方面難題：一是具備參與西江流域治理能力的社會(huì)組織或個(gè)人不僅少，而且參與治理的能力孱弱，無(wú)法承擔(dān)流域監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移而來的職能，更難以為流域監(jiān)管部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；二是在我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制下，不同省份的流域管理體制有一定的差異性，這增加了西江流域治理中不同行政區(qū)域監(jiān)管部門之間的協(xié)作成本。因此，在國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)背景下和國(guó)家對(duì)安全事件的處理力度和速度的現(xiàn)實(shí)影響下，西江流域監(jiān)管一種比較可行的辦法是通過加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)組織對(duì)流域活動(dòng)的治理和控制，具體通過例行安全檢查、應(yīng)對(duì)安全事件演練、提升安全技術(shù)等具體的操作方式，來降低潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

最后，西江流域各監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的方式強(qiáng)化了西江流域的“碎片化”治理。為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件省際之間的流域?qū)ｉT監(jiān)管部門通過簽訂行政協(xié)議的方式建立協(xié)調(diào)機(jī)制，以增強(qiáng)西江流域監(jiān)管部門之間的聯(lián)合執(zhí)法效力。但是在西江流域各監(jiān)管部門將更多的資源用于加強(qiáng)內(nèi)部組織管理的背景下，各部門將自身的利益局限于本部門的一畝三分地，認(rèn)為只要履行好自身的職責(zé)，保證自己管理的領(lǐng)域和職責(zé)范圍內(nèi)不出事，國(guó)家追責(zé)的板子就不會(huì)落到自己身上，即使受其他監(jiān)管部門的牽連也不會(huì)承擔(dān)主要責(zé)任。與其投入大量的人力和物力搞跨省聯(lián)合執(zhí)法，還不如管理好自己的責(zé)任田，根本無(wú)暇或無(wú)心顧及省際之間的流域聯(lián)合執(zhí)法，省際流域?qū)ｉT監(jiān)督部門之間橫向協(xié)作作為應(yīng)付上級(jí)的關(guān)注而流于形式，喪失了實(shí)質(zhì)性的協(xié)作價(jià)值。

其二，“碎片化”治理削弱了西江流域整體治理的效果，進(jìn)而危及流域生態(tài)的可持續(xù)性。首先，西江流域“碎片化”治理撕裂了西江流域的整體治理。西江流域治理是一個(gè)由水資源、人、物（設(shè)施）、船舶和河流資源等要素有機(jī)構(gòu)成的治理系統(tǒng)，而西江流域的各監(jiān)管部門采取加強(qiáng)內(nèi)部管理而忽視部門間協(xié)作的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方式，雖然能從某種程度上抑制潛在爆發(fā)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，但是這無(wú)法從根本解決流域潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，而且還撕裂了西江流域的整體性治理。因?yàn)榱饔蛲话l(fā)事件往往具有聯(lián)動(dòng)性。因此，單純的強(qiáng)化單個(gè)領(lǐng)域管理并不能抑制流域潛在的風(fēng)險(xiǎn)，反而，由于流域各監(jiān)管部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)而會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件得不到及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)，從而影響西江流域的整體治理效果。

其次，國(guó)家派出的西江流域治理機(jī)構(gòu)無(wú)法彌合被撕裂的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)中央政府派出管理流域的專門機(jī)構(gòu)有水利部派出的專門從事水資源事務(wù)協(xié)調(diào)工作的水利委員會(huì)和由交通部派出的專事西江流域航運(yùn)協(xié)調(diào)事務(wù)的航運(yùn)管理部門，以上兩個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)雖然由中央職能部門派出并承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域的管理活動(dòng)，但是它們的角色更多的是協(xié)調(diào)和建議，缺乏相應(yīng)的人事權(quán)。這導(dǎo)致西江流域管理部門很難根據(jù)流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合管理，也很難承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的流域性問題的綜合協(xié)調(diào)和管理任務(wù)，特別是涉及到地方利益的時(shí)候，流域機(jī)構(gòu)深感很多東西管不了，因?yàn)榈胤叫跃唧w流域事務(wù)涉及的面非常多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央派出的流域管理部門的職責(zé)范圍。

最后，“碎片化”治理嚴(yán)重危及西江流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。西江流域生態(tài)是流域水資源、人、物（設(shè)施）、船舶和河流資源等各要素流有機(jī)互動(dòng)的結(jié)果。從顯層次上看，流域生態(tài)其實(shí)是水生態(tài)的保護(hù)，但是如果從流域的綜合性和整體性來看，流域生態(tài)除了水生態(tài)以外還包括水生物、沿岸植物和土壤、河沙等諸多方面的內(nèi)容，而且流域生態(tài)會(huì)受到船舶航行、航道設(shè)施、河流資源保護(hù)等其他要素的影響，這些要素關(guān)系到流域生態(tài)發(fā)展的可持續(xù)問題。因此，西江流域“碎片化”治理往往會(huì)肢解流域監(jiān)管部門在流域生態(tài)保護(hù)上的協(xié)作，削弱流域監(jiān)管部門對(duì)西江流域生態(tài)保護(hù)的力度，最終危及西江流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

3.重構(gòu)流域政府協(xié)作體制：完善西江流域治理的思路

綜上所述，西江流域各監(jiān)管部門單憑強(qiáng)化組織內(nèi)部管理和對(duì)專職領(lǐng)域的控制不僅難以從根本上抑制潛在的流域治理風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)趸鹘饔虻恼w性治理，并危及西江流域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前的流域治理體系下，西江流域治理需要綜合利用國(guó)家應(yīng)對(duì)新常態(tài)所制定的政策所帶來的制度空間，立足于西江流域自然要素上的完整性，從不同的制度層次重構(gòu)政府協(xié)作體制，具體是構(gòu)建由頂層制度、中觀制度和操作制度等三個(gè)層次制度有機(jī)嵌套而成的協(xié)作制度體系。

首先，頂層制度設(shè)計(jì)：建立以法律為基礎(chǔ)的、中央職能部門之間的西江流域宏觀協(xié)調(diào)機(jī)制。中央涉及西江流域治理的職能部門有隸屬于交通部的海事和水運(yùn)部門、負(fù)責(zé)流域水資源管理的水利部、承擔(dān)水生態(tài)保護(hù)的環(huán)保部門等。一般地，中央各職能部門就西江流域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制需要立足于法律的授權(quán)和界限，理清責(zé)任和權(quán)利，著眼于西江流域治理中的省際之間的流域管理體制差異性，通過制定跨部門和跨省行政區(qū)域的流域?qū)ｍ?xiàng)治理制度，旨在為流域管理機(jī)構(gòu)之間、地方各級(jí)流域監(jiān)管部門之間，以及流域管理部門與地方各級(jí)流域監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)提供制度保障。

其次，中觀制度設(shè)計(jì)：以流域?qū)ｍ?xiàng)治理為著力點(diǎn)的西江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。西江流域治理涉及諸如水資源、船舶、航道設(shè)施、河流資源等諸多領(lǐng)域，國(guó)家通過法律將不同的流域領(lǐng)域的治理權(quán)授予相應(yīng)的職能部門。職能部門雖然主導(dǎo)著其所管轄的流域領(lǐng)域，但是主導(dǎo)部門需要其他流域監(jiān)管部門的協(xié)作和輔助才能實(shí)現(xiàn)有效治理。因此，具體負(fù)責(zé)流域監(jiān)管的各職能部門需要在西江流域管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，就專門的流域治理領(lǐng)域形成主導(dǎo)監(jiān)管部門為核心、其他監(jiān)管部門協(xié)助的專項(xiàng)治理方式。這種立足于中央各部門之間的協(xié)作機(jī)制、以專項(xiàng)治理為基礎(chǔ)建立地區(qū)、部門、流域等管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制，能有效落實(shí)法律和國(guó)家有關(guān)流域管理制度，以抑制流域治理潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，操作制度設(shè)計(jì)：以流域執(zhí)法作為切入點(diǎn)的西江流域監(jiān)管部門之間的微觀協(xié)作機(jī)制建設(shè)。操作層次上的西江流域政府協(xié)調(diào)機(jī)制是在專項(xiàng)西江流域協(xié)作機(jī)制的制約下，立足于流域監(jiān)管部門之間在微觀執(zhí)法，具體從執(zhí)法的內(nèi)容、方式、程序等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。一是明確西江流域治理中監(jiān)管部門之間協(xié)作的內(nèi)容，即在流域主導(dǎo)監(jiān)管部門的主導(dǎo)下主要從水資源的治理、航道設(shè)施的治理、流域監(jiān)管人員和船員的管理、河流資源治理等方面來明確各參與監(jiān)管部門間協(xié)作的具體內(nèi)容；二是建立多元的流域監(jiān)管部門間的協(xié)作方式，西江流域監(jiān)管部門間的協(xié)作執(zhí)法方式是基于行政協(xié)議的聯(lián)合執(zhí)法，但是這一協(xié)作執(zhí)法方式已無(wú)法滿足西江流域治理的現(xiàn)實(shí)需求，需要建橫向監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法方式、縱向監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法方式和跨部門聯(lián)合執(zhí)法方式等；三是明確西江流域監(jiān)管部門之間的具體執(zhí)法程序，即根據(jù)不同類型的協(xié)作執(zhí)法方式建立相應(yīng)的執(zhí)法程序。

※本文為梧州學(xué)院與梧州航道局合作項(xiàng)目“西江航運(yùn)干線政府監(jiān)管部門聯(lián)合執(zhí)法研究”、廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“西江流域治理中的政府協(xié)作機(jī)制研究”（項(xiàng)目號(hào)：15FZZ003）的階段性成果。

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