發(fā)展型社會政策視角下城市流動兒童問題探究

(1.中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081；2.中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081)

一、前言

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國流動人口規(guī)模不斷增大的同時，結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重要變化。最顯著的變化之一就是流動人口的“家庭化”過程，即在流動人口中，越來越多的人不再以過去“單身外出”的方式而是以“舉家遷徙”的形式流動。這樣，在流動人口中，兒童少年人口越來越多。所以基于目前的城市流動的狀況，我們更應(yīng)該關(guān)注流動兒童這樣一個特殊群體。

可是，到目前為止大多數(shù)學(xué)者僅僅關(guān)注流動人口的城市適應(yīng)，但對流動兒童的城市適應(yīng)則關(guān)注甚少。社會學(xué)中的社會化理論認(rèn)為：一個人如果沒有很好地進(jìn)行社會化，特別是早期的社會化，就會出現(xiàn)人格缺陷，不能養(yǎng)成健全的人格和良好的品德，甚至?xí)霈F(xiàn)反社會行為，對個人、國家都是重大的損失。本文在分析城市流動兒童存在的問題及原因之后，再從發(fā)展型社會政策的視角，提出解決的方案，從而以一個新的視角解決城市流動兒童現(xiàn)存的問題，同時不斷提高其人力資本和社會資本的積累，使城市流動兒童不僅在當(dāng)前階段能夠健康、快樂的生活，而且在成人之后也能夠適應(yīng)城市的生活，更好的完成自我實現(xiàn)。

二、我國城市流動兒童問題和福利政策分析

(一)我國流動兒童問題分析

1.城市流動兒童的犯罪問題

未成年人犯罪率上升是一個世界性的課題，城市流動兒童犯罪是伴隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、物質(zhì)文明和精神文明發(fā)展不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的新問題。流動兒童的家長考慮到工作的需要和租房經(jīng)濟(jì)節(jié)省的原則，一般都居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，即犯罪的高發(fā)地帶。一些犯罪分子特別熱衷于教唆青少年，原因在于一方面青少年的外表更有利于降低人們的防范之心，幫助犯罪分子實施欺騙和蒙蔽行為；另一方面青少年能夠一定程度上規(guī)避法律的制裁。一部分意志力不夠堅定的流動兒童很容易失去理智，掉進(jìn)犯罪分子精心設(shè)置的陷阱。

2.城市大齡流動兒童的就業(yè)問題

與全國就業(yè)流動人口總體相比，流動兒童由于年齡、人力資本和工作經(jīng)驗等自身特點，高度集中在第二產(chǎn)業(yè)中的制造行業(yè)。除此之外，在勞動力市場中的未成年人，相對于雇傭方的對話地位更加弱勢，而對于就業(yè)的大齡流動兒童來講，他們的社會保險的參加水平也更低。

3.城市流動兒童的公平教育問題

由于戶籍準(zhǔn)入限制，流動到城市的流動人口很難獲得城市戶籍，因為沒有城市戶口，使得流動兒童在流入地的公立學(xué)校就讀自然被看作“借讀生”或“外來人”對待?？梢姡瑧艏贫仁窃斐闪鲃觾和诔鞘兄袩o法和城市兒童享有同等義務(wù)教育的社會結(jié)構(gòu)性因素。

4.城市流動兒童心理方面存在問題

一方面，流動兒童真正融入城市主流文化存在一定難度，他們非常在意城里人對他們的看法。在城里人面前，他們往往表現(xiàn)的比較自卑、畏縮和悲觀。社會適應(yīng)不良，嚴(yán)重影響了流動兒童的個體社會化進(jìn)程，制約了流動兒童心理健康的發(fā)展。

另一方面，良好的同伴關(guān)系有助于兒童獲得熟練成功的社會技巧，使兒童具有安全感和歸屬感，有利于情緒的社會化，有利于培養(yǎng)兒童對環(huán)境積極探索的精神，更有利于兒童自我概念和人格的發(fā)展。反之則有可能導(dǎo)致流動兒童適應(yīng)困難、社會能力缺失、心理和行為出現(xiàn)偏差和障礙。

(二)我國流動兒童福利政策分析

1.我國流動兒童的福利政策

流動兒童福利政策主要指政黨和國家等公共權(quán)威組織為保證流動兒童健康發(fā)展，保證流動兒童獲得最大利益的規(guī)則體系和行動體系的總合，主要包括流動兒童基本生存保障政策、流動兒童保護(hù)政策和流動兒童發(fā)展政策三大組成部分。

表2.1 我國流動兒童社會福利政策體系簡表

目前，我國已基本形成了覆蓋面較為廣泛的流動兒童社會福利法規(guī)政策框架，對流動兒童的安全保護(hù)、教育、醫(yī)療等最基本的公共服務(wù)需求予以回應(yīng)，并初步規(guī)定了政府和民間組織在其中的法定責(zé)任和基本行為準(zhǔn)則，體現(xiàn)了我國政府對流動兒童成長這一問題的高度關(guān)注。

三、發(fā)展型社會政策視角下我國現(xiàn)有流動兒童福利政策的缺陷

(一)制度性和非制度性障礙

長期以來，我國現(xiàn)有的流動兒童福利政策還沒有擺脫“補(bǔ)缺型”的社會政策設(shè)計理念，存在很大的保守性，難以提出有突破性和創(chuàng)新性的政策倡議。同時，由于地方政府所提供的基本公共服務(wù)主要是為了滿足本地戶籍居民的需求，沒有制定全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)待遇、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)轉(zhuǎn)移規(guī)則。另外，處于不同成長階段每個流動兒童有著不同的發(fā)展任務(wù)，處于同一成長階段的流動兒童也有著多樣化的福利需求，所以低水平的政策設(shè)計難以滿足保障流動兒童日益多樣化的社會福利需求。

(二)缺乏以促進(jìn)流動兒童發(fā)展為目的、長期穩(wěn)定的政策規(guī)劃

一方面，由于長期形成的以戶籍制度為基礎(chǔ)衍生的制度慣性和社會心理的影響，使得城市基本公共服務(wù)的獲得資格與服務(wù)方式不可能在短期內(nèi)改變。另一方面，現(xiàn)有的流動兒童福利政策缺乏細(xì)化的政策條文和實際可操作性，這使得多數(shù)處于中下層生活狀態(tài)的流動兒童難以接受的，也使得管理部門在執(zhí)法過程中處于尷尬的境地。

(三)缺乏組織和資源保障

由于計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，流動兒童福利的管理職能分散在民政、教育、人保、工青婦組織等部門，缺乏統(tǒng)一的流動兒童福利行政管理機(jī)構(gòu)，而民間兒童福利服務(wù)組織發(fā)展滯后，也難以彌補(bǔ)政府社會行政能力的缺陷。同時，從兒童福利經(jīng)費的使用看，其經(jīng)費往往分散于多個部門的預(yù)算之中，而各個部門又有其不同的工作領(lǐng)域和工作重點，使得有限的經(jīng)費難以做到集中使用。

四、城市流動兒童福利政策存在缺陷的原因

(一)傳統(tǒng)戶籍制度的限制

每個公民都有享受義務(wù)教育的權(quán)利和義務(wù)，但是按照我國戶籍制度的規(guī)定，人口的戶籍應(yīng)與居住地一致；而我國的教育體制導(dǎo)致的現(xiàn)實是：適齡兒童必須在戶籍所在地接受規(guī)定年限的義務(wù)教育，戶籍所在地決定了學(xué)生的學(xué)籍所在地，由此催生了一系列的問題：公民居住權(quán)、戶籍權(quán)及義務(wù)教育權(quán)三者間關(guān)系斷裂，形成了流動兒童的身份差異，身份的差異又導(dǎo)致了接受教育資格的差異，流動兒童正當(dāng)?shù)?、基本的?quán)利，即接受義務(wù)教育的權(quán)利被剝奪。

(二)大齡流動兒童就業(yè)相關(guān)政策的不足

首先，城市流動兒童甚至是城市流動人口總體都無法享有平等的就業(yè)權(quán)利。除此之外城市大齡流動兒童的合法權(quán)益受到了損害。在就業(yè)市場上受到各種的有形和無形的限制，從源頭上為城市大齡流動兒童合法的勞動權(quán)益被侵犯留下了隱患。

再次，就是大齡流動兒童缺乏必要的社會保障，基本享受不到城市政府提供的公共服務(wù)。并且政府的宏觀管理和服務(wù)體系建設(shè)滯后。

(三)流動兒童家庭和社區(qū)支持政策中的不足

家庭是人進(jìn)行社會化的最初場所，兒童首先受到的是家庭環(huán)境的影響，然后才是學(xué)校。流動兒童家庭多數(shù)屬于低收入家庭，家長文化程度低，多從事一些社會地位和勞動回報較低的體力勞動。很難為孩子提供良好的學(xué)習(xí)條件和學(xué)習(xí)空間，也難以對子女的教育給予積極的指導(dǎo)和幫助。

社區(qū)是城市流動兒童除了學(xué)校和家庭之外的主要活動場所。但社區(qū)對城市流動兒童的關(guān)注卻很少。社區(qū)對流動人口的關(guān)注主要局限在計劃生育服務(wù)和治安方面。而且城市流動兒童在社區(qū)生活中往往不能夠享受到與常住兒童同樣的待遇，加深了對城市的疏離感，從而在一定程度上影響了城市流動兒童的身心發(fā)展。

(四)城市流動兒童自身的局限性

首先，流動兒童自身的特點易導(dǎo)致偏見和歧視的發(fā)生。如流動兒童的語言特點成為導(dǎo)致歧視產(chǎn)生的直接原因之一。其次，部分流動兒童學(xué)生原有的行為教育不足，如課堂上的坐姿、寫字時拿筆的方式等不規(guī)范等行為給學(xué)校的管理工作帶來了新的難題。再次，流動兒童流動的頻繁性和無序性，造成了學(xué)校學(xué)籍管理方面的一系列問題。

五、城市流動兒童福利政策的完善對策

(一)加大教育投資，提高人力質(zhì)量和存量

城市流動兒童就是未來勞動大軍里不可缺少的一部分，要提高其人力資本，首先必須要加強(qiáng)對其教育方面的投資。正式的投資指的是政府及其有關(guān)的教育部門可以主要針對義務(wù)教育方面，加大對流動兒童較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部的學(xué)校進(jìn)行投資，提高其師資力量，改善教學(xué)環(huán)境，提高校園里的教學(xué)設(shè)施和娛樂設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量。加大對城市流動兒童的正式和非正式的教育投資，能夠提高我國社會的人力資本的質(zhì)量和存量，符合發(fā)展型社會政策的發(fā)展之路，并且能夠促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)推進(jìn)戶籍制度改革，創(chuàng)造公平的教育和發(fā)展機(jī)會

首先，為了城市流動兒童能夠享受到公平的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)，就必須加快城鄉(xiāng)二元的戶籍制度的改革，取消對人口的人為劃分，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。打破戶籍壁壘對流動人口的各種限制和歧視，提高他們的社會和經(jīng)濟(jì)地位，保障他們的國民待遇的異地實現(xiàn)。

其次，要完善社會保障制度，重視普惠型社會福利的積極作用，并且逐步實現(xiàn)普惠型的社會福利。普惠制度的實施能夠使城市兒童和城市流動兒童擁有較為平等的教育和發(fā)展機(jī)會，促進(jìn)兩者之間的平衡。

(三)充分發(fā)揮非政府組織的功能

大力加強(qiáng)青少年宮、青少年活動中心等青少年活動陣地的建設(shè)。不斷提高自身素養(yǎng)的同時積累自己的人力資本，借此來幫助他們形成正確的世界觀、人生觀與價值觀。成立城市流動兒童助學(xué)基金，對那些勉強(qiáng)能維持生計的城市流動人口家庭進(jìn)行幫助，至少要保證城市流動兒童的義務(wù)教育的完成。除此之外，構(gòu)建以志愿者為主體的社會支持體系也成為幫助流動兒童必不可少的方式，因為在我國的志愿者隊伍是十分強(qiáng)大的。

(四)多方配合，多角度治理城市流動兒童問題

發(fā)展型社會政策注重提高社會成員的社會參與，注重社會網(wǎng)絡(luò)、家庭網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，并且提倡社會成員之間的互動和互助，促進(jìn)整個社會大家庭的發(fā)展。解決問題的方式也不是靜態(tài)、單一的，而要發(fā)揮各個環(huán)節(jié)的作用，多角度、動態(tài)的進(jìn)行治理。

通過各個不同主體的努力，相信在一定程度上能為城市流動兒童在生活和學(xué)習(xí)中提供必要和及時的幫助，同時也能為流動兒童的成長營造一個相對溫暖的環(huán)境。相信終有一天，這些流動兒童能和城市兒童一樣享受同等的基本公共服務(wù)，生活情況也必定有所改善，發(fā)展型社會政策也會進(jìn)一步得到實現(xiàn)。

(五)制定預(yù)防城市流動兒童問題的中長期戰(zhàn)略

發(fā)展型社會政策強(qiáng)調(diào)中長期的戰(zhàn)略眼光，重視切斷社會問題發(fā)育的鏈條，這為我們思考中國的社會政策提供了一個很好的理念。當(dāng)前我們面對的社會問題和社會需要既非常復(fù)雜也很廣泛，都需要得到及時的解決。面對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的社會矛盾和社會問題，我們既要解決當(dāng)前的問題，但更重要的是要預(yù)見到這些問題對未來的后果是什么。在著手解決城市流動兒童現(xiàn)存教育、犯罪、就業(yè)等問題的同時也要對還未出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)防，要充分發(fā)揮政府的職能。換言之，我們不是要在當(dāng)前和未來的問題之間做出選擇，而是要從中長期戰(zhàn)略的角度來解決當(dāng)前和未來的問題，也就是在預(yù)防和應(yīng)急策略中做出一個兩者兼顧的政策選擇。只有這樣，城市流動兒童的問題才能在發(fā)展型社會政策視角下得到解決。

六、結(jié)論

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市流動兒童的數(shù)量逐年上升，城市流動兒童所存在的各種問題也越來越突出。解決城市流動兒童問題成為當(dāng)務(wù)之急，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。本文首先介紹了我國城市流動兒童存在的主要問題以及問題存在原因的分析，又在問題以及出現(xiàn)問題原因的基礎(chǔ)上，從發(fā)展型社會政策的視角提出了解決的方案。對于從發(fā)展型社會政策視角下解決城市流動兒童的問題，本文認(rèn)為有以下五點：

第一、要解決城市流動兒童問題，必須要加大正式和非正式教育方面的投資，提高人力資本的質(zhì)量和存量。

第二、實現(xiàn)普惠型社會福利，推進(jìn)戶籍制度改革，創(chuàng)造公平的教育和發(fā)展機(jī)會。

第三、發(fā)揮非政府組織的功能，為城市流動兒童提供所需的幫助，以更好的適應(yīng)社會的發(fā)展。

第四、學(xué)校、家庭、社會組織以及城市流動兒童相互配合并根據(jù)自身特點發(fā)揮作用，多角度的對城市流動兒童問題進(jìn)行治理。

第五、制定中長期戰(zhàn)略，注重對城市流動兒童未出現(xiàn)的問題的預(yù)防。

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