安徽縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的財政政策建議

楊 彤 蘇振宇

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

一、地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異問題的提出

（一）地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的成因

地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異是普遍存在的，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后所帶來的結(jié)果，是指在一個國家內(nèi)部，一些區(qū)域比另一些區(qū)域有更快的增長速度、更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，致使空間上呈現(xiàn)發(fā)達(dá)區(qū)域與不發(fā)達(dá)區(qū)域并存的格局[1]。地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異普遍存在，造成地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的原因主要有：第一，地區(qū)所含的不同資源帶來的影響，包括自然資源和社會資源；第二，不同經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和法律制度帶來的影響；第三，不同地域文化所產(chǎn)生的影響。不可否認(rèn)的是，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異存在著一定的積極作用，比如正是發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮了地區(qū)比較優(yōu)勢，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)財富的同時，積累了寶貴的發(fā)展經(jīng)驗，這些都可以為那些不發(fā)達(dá)地區(qū)提供借鑒。當(dāng)然，也正是這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，促進(jìn)了不同地區(qū)間的資源和人才的交流。然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異如果不能限定在合理的范圍內(nèi)，將會帶來的不利影響，可能會給國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度帶來一定沖擊，此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不利于國民素質(zhì)的提高，容易引發(fā)和激化社會矛盾，影響和諧社會的構(gòu)建。

（二）研究地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的指標(biāo)選擇

用來測量地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差異的指標(biāo)多種多樣，選取不同的差異測量指標(biāo)，可能出現(xiàn)不同的結(jié)論[2]。由于研究區(qū)域范圍大小、人口都不相同，所以為了保證結(jié)論的準(zhǔn)確和可比性，所選取的指標(biāo)帶有人均性質(zhì)。首先是對研究區(qū)域范圍的界定與劃分，確定以行政劃分的各個地級市為研究單位[3]。其次就是選取研究地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的指標(biāo)，為了更清晰直觀的進(jìn)行分析和對比，本文選取帶有人均意義的人均地區(qū)生產(chǎn)總值為主要指標(biāo)。此外，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異及其變化可以用人均地區(qū)生產(chǎn)總值計算出的極差來反應(yīng)[4]。極差是一種最簡單直觀的測量方法，通過計算最大值和最小值之差，反映出極端差異狀況。通過對近十年安徽各地級市地區(qū)人均生產(chǎn)總值的極差進(jìn)行測算，揭示安徽省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。

二、安徽省各地級市經(jīng)濟(jì)差異現(xiàn)狀

安徽作為我國中部的一個大省，隨著改革開放的不斷深入、中部崛起計劃的落實和皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的建立，近年來經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。但是，由于經(jīng)濟(jì)、文化、地理位置等因素的影響，省域內(nèi)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的狀況。如表1所示，安徽省共有16個地級市，皖北地區(qū)的淮北、亳州、阜陽、宿州、滁州和蚌埠，皖中地區(qū)的合肥、六安、安慶和淮南，還有皖南地區(qū)的蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、宣城和黃山，通過對近十年來安徽省各市人均地區(qū)生產(chǎn)總值的比較分析，并利用表1數(shù)據(jù)計算出其極差，表示其離散程度，并繪制成圖1。

通過數(shù)據(jù)分析顯示出2006年以來，安徽各市人居民地區(qū)生產(chǎn)總值差異明顯。阜陽市人均地區(qū)生產(chǎn)總值一直處于安徽省最低水平，相對于銅陵、蕪湖、馬鞍山和合肥這些市的人均地區(qū)生產(chǎn)總值，差距明顯過大?？梢园寻不帐「魇薪?jīng)濟(jì)情況大致劃分為三個水平，銅陵、馬鞍山、蕪湖和合肥都有著較高發(fā)展水平和增長速度，在省內(nèi)保持著領(lǐng)先的地位?；幢?、蚌埠、宣城、滁州、淮南、池州和黃山居于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中層水平，也都以穩(wěn)定的速度不斷發(fā)展。至于人均地區(qū)生產(chǎn)總值最低的阜陽，連同亳州、宿州和六安，這幾個城市的發(fā)展相對要落后于其他地區(qū)，處在安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的末端。極差表示的是同一年中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值地區(qū)最高水平和最低水平的差值，直接明了的反應(yīng)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的差距。觀察近十年來的人均地區(qū)生產(chǎn)總值的極差，從2006年到2010年，極差在不斷擴(kuò)大，雖然在2011年的時候極差縮小，不過在之后的幾年中，極差不斷擴(kuò)大，從折線圖的走勢來看，有愈演愈烈的趨勢，這也意味著未來幾年，安徽省地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異可能會越拉越大。

圖1安徽省各市人均地區(qū)生產(chǎn)總值極差折線

三、財政政策影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的機(jī)制及問題

地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異形成原因是多種多樣的，既有自然稟賦、地理位置因素，又有制度差異因素，還有地區(qū)歷史和人文因素。由于自然資源和地理位置的較難改變，而地區(qū)歷史和人文因素又相對固定，所以改變政策制度因素將是最有效的方式，而財政政策作為宏觀調(diào)控的重要手段，對縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異最為有效。

表1 2006-2015年各市人均地區(qū)生產(chǎn)總值

（一）財政職能的履行會影響地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異

政府一方面可以通過影響財政收支活動，引導(dǎo)資源的流向，彌補(bǔ)市場的失靈與缺陷，特別是通過資源配置職能對社會總產(chǎn)品進(jìn)行重新配置，為經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)直接提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共品和公共服務(wù)。政府也可以對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行投資或采購，改善經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的投資環(huán)境。此外，通過財政政策的大力支持也可以為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)帶來先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提供并吸引人才資源。這些都有利于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的縮小。另一方面，可以利用財政收入分配職能來實現(xiàn)收入在全社會范圍內(nèi)的公平分配，將收入差距保持在社會可以接受的范圍內(nèi)。

（二）財政分權(quán)管理的實施會影響地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異

財政分權(quán)是各級政府通過權(quán)利的分配協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于財政關(guān)系的存在，中央政府會給予地方政府一定的稅收權(quán)利和支出責(zé)任范圍，地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦默F(xiàn)實需求，部分財政自主可以大大提升地方政府的治理能力，使得地方政府能更有效的提供公共服務(wù)。財權(quán)分權(quán)體制本身，無疑對地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異產(chǎn)生了一定的影響。我國自1994年實行分稅制改革以來，隨著市場化改革的深入，現(xiàn)行的分稅制財政體制也暴露出一定的問題。第一，中央和地方政府事權(quán)劃分不夠清晰。由于我國行政管理改革還不夠完善，在一些事項中，中央和地方政府責(zé)任權(quán)利劃分不夠明確。第二，財政分權(quán)在一定程度上固化了地區(qū)財政不平衡，分稅制下的收入再分配更加有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)[5]。由于地方政府汲取財政資金的能力不同，必然導(dǎo)致地方政府財政收支不平衡。此外，在財政分權(quán)體制下，地方政府存在著一定的財政競爭，即公共服務(wù)競爭和稅收競爭。越是發(fā)達(dá)地區(qū)越能夠提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、社會福利供給和政策優(yōu)惠，并吸引了大量的人才和勞動力，進(jìn)一步影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。我國現(xiàn)行分稅制按照全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)確定中央和地方共享稅的分成比例、稅收返還基數(shù)和稅收增量分成系數(shù)，而且把財政收入增長較快的1993年確定為基期?？墒沁@樣的統(tǒng)一稅制，忽略了不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點和實際狀況。對于那些資源匱乏且經(jīng)濟(jì)增長緩慢的地區(qū)，沒有做到區(qū)別對待并加以幫扶，反而是一刀切的政策，這也拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。在共享稅中，分稅制把75%的增值稅和所有的消費(fèi)稅劃歸中央所有，地方增值稅僅為25%，營業(yè)稅劃歸地方所有。自2016年5月1日全面實行“營改增”之后，這樣的政策也會影響到各地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的變化和發(fā)展。

（三）稅收政策是影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的因素

稅收政策作為財政政策的一部分，是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要政策工具之一。稅收政策在影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的因素中扮演著十分重要的角色[6]。

從稅收制度設(shè)置的角度看，目前的稅收結(jié)構(gòu)不盡合理。首先，現(xiàn)行的增值稅使得資本有機(jī)構(gòu)成高的產(chǎn)業(yè)稅負(fù)重于其他產(chǎn)業(yè)。因為購進(jìn)固定資產(chǎn)中所含稅款不允許扣除，所以容易造成重復(fù)征稅。對于那些資本有機(jī)構(gòu)成比較高的產(chǎn)業(yè)，如重型工業(yè)和采掘業(yè)，他們的稅負(fù)比一般輕工業(yè)要多得多。對于那些依靠重型工業(yè)和采掘業(yè)發(fā)展的城市，諸如蚌埠市的工業(yè)、馬鞍山的鋼鐵采掘和淮北煤礦采掘這些產(chǎn)業(yè)，所繳納的增值稅比其他市要多。其次，資源稅征稅范圍較窄。2011年10月28日，財政部公布了修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細(xì)則》，于2011年11月1日起施行。其征收范圍為原油、煤炭、黑色金屬礦原礦、天然氣、其他非金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種。財政部、國家稅務(wù)總局于2016年5月10日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，其中規(guī)定從2016年7月1日起，我國將開展水資源稅改革試點工作，并率先在河北省試點。對于其他諸如森林、草地、灘涂等自然資源都沒有納入稅收征管的范圍。這限制了資源豐富地區(qū)依靠資源稅增加稅收。而且，長期以來資源產(chǎn)品物價都偏低，使得安徽省那些資源豐富的地區(qū)無法把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成為財政優(yōu)勢，無法更加有效的利用資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)。最后，消費(fèi)稅的征收范圍過于狹窄，且現(xiàn)行消費(fèi)稅針對的是高檔消費(fèi)品，對于奢侈型消費(fèi)行為不進(jìn)行消費(fèi)稅的征收。卷煙和酒類消費(fèi)稅征稅率較高，在安徽省內(nèi)各地區(qū)煙酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度存在很大不同。亳州市古井集團(tuán)作為國內(nèi)著名酒類生產(chǎn)商，承擔(dān)了很重的消費(fèi)稅。而對于那些不依靠煙酒發(fā)展的城市，消費(fèi)稅的影響自然較小。高消費(fèi)活動多存在于發(fā)達(dá)地區(qū)，對于這些高收入高消費(fèi)人群不征收消費(fèi)稅，沒能起到通過征稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)差異的作用，反而會使經(jīng)濟(jì)差異越來越大。

從地方稅體系構(gòu)建的角度看，目前的地方稅主體稅種不明確，體系尚不健全?，F(xiàn)階段，稅收權(quán)利過于集中在中央，導(dǎo)致地方政府稅收權(quán)利過小。雖然中央實施的大多稅種都已相對比較完善，但是一些地方稅種仍存在嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。地方稅種類很多，可大多都屬于零散、規(guī)模較小，難以征管的稅，這些小稅種也很不穩(wěn)定。特別是在“營改增”后，除去共享稅之外，地方政府缺乏主體稅種。此外，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)很多人經(jīng)濟(jì)收入水平較低，存在有稅種但卻沒有稅收收入的現(xiàn)象，如現(xiàn)行稅收制度規(guī)定小規(guī)模納稅人不能使用增值稅專用發(fā)票，這導(dǎo)致落后地區(qū)大量剛剛起步的小規(guī)模企業(yè)無法進(jìn)行抵扣，存在嚴(yán)重的重復(fù)征稅問題，這也給落后地區(qū)的小規(guī)模企業(yè)發(fā)展帶來很大的壓力。

從稅收優(yōu)惠政策的完善角度看，我國的稅收優(yōu)惠政策有明顯的區(qū)域特征，目前的稅收優(yōu)惠政策主要存在于東部的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等，這些地區(qū)的企業(yè)在所得稅上享受優(yōu)惠，也有定期減免稅，稅收優(yōu)惠政策主要稅種為企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。這種單一的稅收優(yōu)惠政策和優(yōu)惠稅種，不利于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因為它主要是針對企業(yè)利潤進(jìn)行的，適合那些投資期短、見效快的企業(yè)。而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，迫切需要發(fā)展的是公共基礎(chǔ)設(shè)施和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模較大、經(jīng)營周期較長、短期內(nèi)效果也不是很明顯。因此，稅收政策優(yōu)惠的實施效果不明顯。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異

財政轉(zhuǎn)移支付是財政收入的再分配，通過該制度對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)給予一定的財政資金支持?？茖W(xué)合理的利用轉(zhuǎn)移支付制度，可以有效調(diào)節(jié)地區(qū)財政分配的不平衡，有利于縮小地方政府財政收入的差距，進(jìn)而縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異[7]。由于分稅制改革的特殊背景，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度沿襲了原體制補(bǔ)助和稅收返還補(bǔ)助。只要地方政府存在財政收支差異，中央就會給予補(bǔ)助。經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，得到的稅收返還也就越少，這樣的做法達(dá)不到均衡各地區(qū)提供公共服務(wù)水平的目的，還可能導(dǎo)致地方政府放松對稅收的征管，出現(xiàn)稅收征收不到位的現(xiàn)象。地方政府財力差距越來越大，不利于轉(zhuǎn)移支付制度平衡地區(qū)發(fā)展。此外，專項轉(zhuǎn)移支付的財政資金，下級政府需根據(jù)上級政府規(guī)定用途使用?，F(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度下，一般性轉(zhuǎn)移支付較少，專項轉(zhuǎn)移支付較多，這就意味著地方政府可自由支配財政資金有限。再者，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，在轉(zhuǎn)移支付金額測算上方法不夠科學(xué)。受客觀因素影響，轉(zhuǎn)移支付金額很難做到公平公正。轉(zhuǎn)移支付形式繁多，多頭管理，容易造成財政資金的分散和浪費(fèi)。

四、縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的財政政策建議

財政政策是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要調(diào)節(jié)手段。針對安徽省地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的現(xiàn)狀，提出以下建議：

（一）優(yōu)化財政管理體制

完善分稅制制度，調(diào)整財政分權(quán)格局。首先，要明確省市各級政府的職能范圍。進(jìn)一步界定政府的事權(quán)和財權(quán)，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整各級地方政府的財政支出范圍，特別是交叉事權(quán)要確定各自的職責(zé)和支出比例[8]。進(jìn)一步完善行政管理改革，調(diào)整各級政府承擔(dān)的不合理事權(quán)。其次，要進(jìn)一步完善分稅制制度，調(diào)整現(xiàn)行的稅收返還機(jī)制。進(jìn)一步完善分稅制，有利于安徽省落后地區(qū)增強(qiáng)自身財力?，F(xiàn)行的稅收返還政策更有利于富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以適當(dāng)調(diào)整稅收返還額度，對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)給予一些特殊照顧。最后，提高政府汲取資金能力，特別是從安徽省相對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)汲取資金的能力，加大對落后地區(qū)的財政投資和引導(dǎo)，改輸血為造血，以平衡地方政府的財力，進(jìn)而縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異。

（二）適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行稅收政策

優(yōu)化稅種，增強(qiáng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢。綜合考慮近期和長遠(yuǎn)利益以及相關(guān)政策調(diào)整的可行性，短期內(nèi)可通過調(diào)整企業(yè)所得稅中央和地方分享比例，彌補(bǔ)地方稅收大幅減少的境況，長期看，房地產(chǎn)稅類以及零售稅類將是未來各地區(qū)地方稅的主體；此外，還需擴(kuò)大資源稅征收范圍，可以把水資源征稅試點工作推廣至全國范圍內(nèi)，把諸如森林、草原、灘涂等自然資源逐步納入稅收征管的范圍，這可以讓經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)依靠資源稅增加稅收，把安徽省資源豐富地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成為財政優(yōu)勢；逐步調(diào)整擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍。建議對高消費(fèi)行為進(jìn)行征稅，因為高消費(fèi)行為多發(fā)生在高收入群體中，而高收入人群又集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地市，如安徽省會合肥市[9]。對這些高消費(fèi)行為征稅，讓高收入群體成為稅收的主要承擔(dān)者，一方面可以增加政府財政收入，另一方面也可以緩解地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大速度。

完善稅收優(yōu)惠政策，加大對落后地區(qū)的政策幫扶。要有重點、有針對性地對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實施稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策中稅種過于單一，主要為企業(yè)所得稅，且又多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。首先，可以對投資安徽省欠發(fā)達(dá)城市的投資者給予適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)稅優(yōu)惠。其次，應(yīng)該加強(qiáng)科技創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠，對技術(shù)人員取得的技術(shù)收入給予個人所得稅上的優(yōu)惠。再者，為縮小稅收競爭，鼓勵吸引人才等方面的稅收優(yōu)惠政策也需完善。此外，安徽省作為農(nóng)業(yè)大省，可借鑒美國為縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的財政政策[10]，加強(qiáng)使用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)政策，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和買賣給予更多稅收上的優(yōu)惠。

（三）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高財政資金使用效益

從總量上看，為進(jìn)一步平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要逐步擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付預(yù)算時，應(yīng)考慮到不同地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、人口和資源等，做到轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的科學(xué)合理。加大對落后地區(qū)財政支付轉(zhuǎn)移額度，進(jìn)一步平衡地方政府間的財力水平。從結(jié)構(gòu)上看，要不斷優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付的資金結(jié)構(gòu)[11]?？梢灾鸩饺∠w制補(bǔ)助和稅收返還制度，經(jīng)測算科學(xué)合理的確定各地區(qū)所需財政支付轉(zhuǎn)移額度。對轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，提高一般性轉(zhuǎn)移支付額度所占比重，并對專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行整合。地方政府擁有更多的可支配財力，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求安排財政支出。安徽省落后地區(qū)的政府就可以把更多資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提升中，有利于當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏降奶岣?。從制度?guī)范的角度看，需要進(jìn)一步簡化對專項轉(zhuǎn)移支付資金審批程序、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)，加大對轉(zhuǎn)移支付的管理和監(jiān)督力度，提高其透明度和公開化程度。