農地確權與土地流轉機制解析

摘要：以新型農業(yè)經營主體規(guī)?；洜I為支撐的農業(yè)現(xiàn)代化建設需要打破現(xiàn)有的農地小規(guī)模、細碎化、低效率的生產經營格局，而農地的有序高效流轉成為了實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化建設的關鍵前提。家庭聯(lián)產承包責任制下農地產權關系不清、權屬模糊的特征使得農地流轉具有較高的交易成本和事后交易糾紛頻發(fā)的不良局面，嚴重損害了交易雙方的交易收益和積極性。再者，農戶與集體之間因土地承包而存在的債權關系使得農地調整時有發(fā)生，農地關系的不穩(wěn)定也直接影響了農地生產經營過程中的長期投資行為。因此，理清兩者之間的傳導機制，實現(xiàn)兩者之前的良性互動，并通過落實農地確權工作來促進農地流轉以實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)?；透咝示哂惺种匾默F(xiàn)實意義。

關鍵詞：農地確權；土地流轉；農地產權；產權權屬

一、 引言

產權作為人與人之間一系列行為關系的權利束，反映了個人對具體實物的擁有及使用權利。微觀層面上個人對財產的使用權利放大到宏觀層面就是對行為人的一些列約束和規(guī)范，體現(xiàn)了一定的社會制度安排。家庭聯(lián)產承包責任制下，土地所有權和使用權的分離，使得農民個人并沒有得到完整的清晰的農地產權關系，模糊的產權安排限制了農地資源配置和使用效率的開發(fā)。農地所有權和承包權的不確定性，一方面影響農戶農業(yè)生產的要素投入和農地基礎設施建設（葉劍平，2010），另一方面為強勢的政府介入行為提供了可乘之機，導致侵害農民土地權益的問題時有發(fā)生（黨國英，2008）。因此，如何通過一種政策設計或者制度安排來確保農民擁有清晰界定的、完整的農地產權是解決當下一系列農業(yè)發(fā)展問題的關鍵所在，也是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的題中之義。

從既有的學術研究來看，大部分學者認為農地確權會提高農地穩(wěn)定性、改善預期收益、增加農地長期投資、減少外部性行為、促進農地資源配置的效率等，因此農地確權會通過明晰交易權屬、規(guī)范交易行為、降低交易費用等方式來促進農地的流轉（黃季焜，2012；周其仁，2014；付江濤，2016等）。但是，隨著理論研究的逐漸深入，也有學者認為農地確權并不一定會直接影響土地流轉。有的時候，農地確權僅僅是影響了農戶的農地流轉意愿，并沒有直接作用于農地流轉行為（胡新艷、羅必良，2016）。羅必良（2016）在拓展科斯定理的基礎上認為，農地屬于一種人格化的財產，農地的確權不僅提升了農地的產權強度而且進一步強化農地的“稟賦效應”，而農戶通過對農地身份和農地地理位置的“壟斷”而抑制農地流轉。而且在實證研究方面，蔡潔、夏顯力（2017）認為農地產權的不完整性使得農地確權呈現(xiàn)出顯著的抑制作用，農地流轉反而會減少。進一步延伸開來，有些學者甚至質疑農地確權與農地流轉之間是否一定會存在相互促進關系，認為這兩者之間本身并不相關。Jin S（2009）利用中國農業(yè)調研數(shù)據，實證分析發(fā)現(xiàn)土地確權與農戶是否進行農地流轉之間并不存在經驗分析上的因果關系。張?zhí)m、馮淑怡（2014）在其文章中利用江蘇省的調研數(shù)據進行實證分析得到了同樣的結論。農地確權與農地流轉之間存在復雜的傳導機制，中間過程中其它因素的摻雜會影響到農地流轉行為的發(fā)生。可以認為，由于農地確權并不是直接的作用于農地流轉，農地確權會通過生產、交易、農村要素市場機制來間接影響流轉行為，所以農地確權對農地流轉的影響并不明確，與其中的內部傳導機制密切相關（林文聲、楊超飛，2016）。

從相關的文獻來看，農地確權對農地流轉的影響并不是直接的促進或者抑制，而是通過一種比較復雜的內部傳導機制來影響農戶的流轉行為。這也就解釋了為什么不同學者通過不同的角度、途徑、數(shù)據來解讀農地確權與農地流轉之間關系時會存在不同的研究結論。當然，這也進一步反映了農地確權與農地流轉之間復雜的關系，因此需要進一步的理順兩者之間的傳導機制，即進一步解答農地確權是否會影響農地流轉問題，以及如何影響農地流轉問題。

二、 農地確權與土地流轉

1. 農地確權內涵。談及土地確權，首先要回答的問題是對土地確定的是什么權利或者那些權利？農地確權之前，農地的所有權和承包權存在權屬和范圍模糊的問題，農地的所有權、承包權和經營權等權利未能明確的進行界定和劃分。因此，可以認為農地確權就是將土地所帶有的權利歸屬和權利結構進行清晰界定的過程（楊宏力，2017）。通過產權本身具有的“排他性”屬性，將原本模糊界定的集體土地產權權利轉移到農戶手中，成為農戶自身擁有的具有明顯排他性的財產權利（嚴冰，2010）。從嚴格意義上來講，土地確權并不是對農村現(xiàn)有產權制度的改革，并不是賦予了集體或者農戶新的農地權利，而是將原本就存在的農地權利束進行了新的界定?？梢哉f這次確權的本質是“穩(wěn)定所有權、明晰承包權”（錢龍，2015），結合當下“三權分置”的政策實踐，土地確權沿襲強化農地產權和明確農地產權權能的路徑繼續(xù)前進。當然，至于土地確權之后權利的歸屬問題并沒有得到一致的回答。但是，考慮到我國的社會主義制度以及中國農地所特有的社會保障功能，不能實行徹底的一方私有的制度安排。應當繼續(xù)將土地的所有權界定給村集體或村民小組，而土地的財產權利要“排他性”的界定給農地承包農戶。

2. 農地確權與農地流轉關系。在當下“三權分置”的政策背景下，農地流轉主要是指農地經營權在農戶之間的流轉，即農戶仍舊掌握農地的承包權，農地所有權仍歸村集體所有，承包戶則獲得農地的經營權，承包期間內承包戶可以自由安排對承包農地的管理和使用。承包方由于獲得了土地的經營權而可以實現(xiàn)土地集中連片的規(guī)模化生產，利用專業(yè)化、集約化和標準化的生產實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化與現(xiàn)代化。在農業(yè)勞動力大量轉移、農村人口老齡化以及耕地拋荒現(xiàn)象嚴重的背景下，傳統(tǒng)的農業(yè)耕作方式亟需調整和優(yōu)化，而農地流轉成為推行農業(yè)現(xiàn)代化生產方式的重要前提。

但是，從實際操作來看，農地流轉過程中普遍由于農地產權不清晰而存在農地權屬模糊、農地交易期限短、農地談判協(xié)商復雜等問題，使得農地交易成本過高、嚴重限制了農地流轉的持續(xù)推進。農地產權的不完整與產權關系的不穩(wěn)定兩方面因素直接限制了農地有效流轉，一方面，農戶承包地的物權屬性和空間屬性等產權強度一直在加強，但是其法律界定并未完全清晰；另一方面，承包地期限雖然一再延長，但其穩(wěn)定的承包關系一再受到農村人口變更、人口遷移及土地征用等問題的沖擊。產權的不完整與不穩(wěn)定導致較高的風險預期，限制了流轉農地的數(shù)量與規(guī)模。因此，農地確權工作逐漸開展進行，試圖通過對農地的“確權賦能”來明晰農地產權關系，恢復農地具有的財產權利，以此來解決抑制農地流轉的主要問題。

三、 土地確權與農地流轉路徑機制

1. 農地確權與產權權屬。從制度經濟學角度來看，完整的產權權屬應具有排他性、可分割性、可轉讓性以及永久性四種基本的特征?？扑拐J為產權制度的效率如何，不僅在于產權制度降低了不必要的交易成本之外，還要具備三個特點：第一，產權明晰，為有效產權制度的建立和市場機制作用的發(fā)揮奠定基礎；第二，產權完備，保證產權制度運行效率的高效性；第三，產權保障，保護產權屬性的完整性，保障產權功能的有效發(fā)揮。在原有的農地產權結構下，家庭聯(lián)產承包責任制雖然賦予了農戶對土地的承包使用權利，但是弱化了農地產權的可分割性和可轉讓性權屬，并且承包周期不確定也使得農地產權永久性特征大打折扣。原有產權存在的產區(qū)模糊、產權關系不清、法律保障不到位等問題再次證明了其資源利用方式的低效率。農地確權工作的開展正是要解決原有產權制度中存在的產權模糊問題，通過法律制度的方式賦予農戶真正意義上的“完整產權”。

2. 土地確權與農地投資。土地確權帶來的農地穩(wěn)定，也有效的促進了農戶農業(yè)生產積極性和農地生產性投資，使農地價值不斷提升。具體來說，第一，土地確權以法律的形式賦予了農戶的農地產權，農地產權束得到了清晰的界定，確保了農戶依附于農地上的產權關系的完整性和穩(wěn)定性。這使得產權具有的激勵和約束功能得以發(fā)揮，一方面，農地產權威脅的減少意味著農地的不確定性因素減少和農地未來收入預期的提高，激勵農地生產和投資；另一方面，產權的約束功能意味著農地生產的責任關系，農戶需要自己承擔農地的生產和經營行為，這種約束關系會誘導農地功能性投資的增加。第二，法律形式的確權過程確保了農地產權的農戶個人歸屬，避免了外部行政力量對農地使用的強勢干預，農戶來自于農地的產權收益得到有效保障。穩(wěn)定明晰的農地產權關系轉化為交易過程中農地價值的提升，農地資源中的產權關系在影響交易決策行為的同時對農地資源配置效率、農地產出水平、甚至收入分配產生了一定影響。第三，農地產權的清晰界定也可以避免產權不清晰引致的外部性行為，避免模糊產權引發(fā)的“公地悲劇”、租值耗散等問題。

農地確權過程重新賦予了農地清晰的產權關系，對農地資源價值、生產經營風險及農地收入預期等方面得到了改善，進而對農地流出行為產生了不確定性影響：第一，農地經營不確定性因素的降低和未來收入預期的提高，有些農戶可能會進一步增加農地的長期投資，由兼業(yè)農戶轉變?yōu)閷I(yè)農民。第二，農地資源價值的提高必然提高農地流轉中的地租水平，但農地產權的清晰界定也降低了農地的交易成本，對農地流出與否的影響還要取決于農地規(guī)?；洜I的收益預期。

3. 農地確權與交易費用。農地確權在帶來清晰的農地產權關系的基礎上，通過確保農地排他性的農地轉讓權利，使得農地可以進行市場競爭和自由交易，降低了農地流轉過程中的一系列交易費用。主要表現(xiàn)為，第一，農地家庭承包過程中存在的農地面積、界限、位置及“四至”不清等問題得到明確的界定，為農地流轉后進行農地的規(guī)模化、標準化生產提供了準確明了的依據。農地作為交易物的清晰界定，使交易價格、地租水平、農地整理及事后農地糾紛處理等問題的處理可以按章進行，避免了資源配置過程中效率的過度損耗。第二，在農村土地集體所有制度下，村集體將農地以合同的方式承包給農戶，從而賦予了村集體的債權地位，使得村集體可以對范圍內的農地進行一定的調整。農地確權打破了村集體對農地進行強制調整和干預的權利，既減少了村集體調地的頻率、也保障了農戶農地的長久穩(wěn)定，從而便于農地的流轉行為發(fā)生。第三，農地確權依靠國家法律建立起了完整的公信制度，依靠法律的權威性和公正性，規(guī)范農地交易行為，并提供必要的擔保功能。

4. 土地確權與農地保障。農地并不同于一般化的有形商品，農地價格和交易機制也并不是商品交易的一種表現(xiàn)形式，這是因為對于多數(shù)的農戶來說，農地還承擔著一定的社會保障職能，農地寄托著農戶的精神情感。一方面，我國農村社會保障制度的不完善，農戶當下收入的不穩(wěn)定和未來收入的不確定性使得農戶不得不將農地視為家庭經濟中的“救命稻草”，使手中持有并控制一定的農地具有明顯的保障性功能（羅必良，2014）。尤其是對于缺乏其他非農業(yè)收入的家庭來說，農業(yè)耕種的經濟收入是家庭最為主要的收入來源，并且在當下農村社會保障制度相對滯后的狀態(tài)下，農地收入就同時具有了收入來源和收入保障的雙重屬性。另一方面，農民具有“戀農情結”、“惜土心理”的農地依賴的心理情節(jié)（林文聲、秦明，2017）。這意味著農地不僅僅具有提供農業(yè)收入來源的經濟功能，又賦予了其寄托農戶情感歸屬的精神功能，使得農戶持有農地不僅在于獲得農地收入，更重要的是農戶情感上得到一定的滿足。再者，農地確權過程在真正意義上賦予了農地的抵押、擔保功能，使得農地經營權成為了被金融機構認可的有效的抵押、擔保品。農地權屬的完善提高了農地抵押貸款的可得性，有效緩解了農業(yè)發(fā)展資金不足問題，進一步提高了農地的經濟功能和保障功能。

四、 農地確權推進農地流轉措施

1. 規(guī)范農地確權規(guī)章制度，有序開展確權工作。農地確權工作涉及范圍極廣、工作活動復雜、程序環(huán)節(jié)繁多，關乎億萬農民的切身利益，其重要性不言而喻。而且，農地確權使得在土地集體所有制下土地位置、劃分、界限等潛在問題開始顯現(xiàn)出來，確權工作則需要認真處理好原有所有制下潛在的農地糾紛問題，這也就成為了農地確權工作的難點所在。因此，需要建立一套完善的農地確權工作制度，按照《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》要求，從登記申請、土地調查、公示審核到最終的登記頒證等環(huán)節(jié)嚴格遵守公平、公正、公開的工作原則，保障農民群眾的合法權益和確權工作的有序進行。在具體操作過程中，從實際出發(fā)建立符合各地方實際情況的工作方法，對于產權權屬明晰的農地要直接劃分給相應的鎮(zhèn)、村、組或者個人；對于個人自留田、宅基地在堅持集體所有制的基礎上，將承包權和使用權繼續(xù)量化到個人；對于產權模糊的農地，要以村集體為主要分配對象，保證農地集體所有的基礎上在進行村、組、個人之間的權屬劃分。

2. 完善農地流轉機制、促進農地有序流轉。在土地確權的基礎上推進農地流轉需要建立相應的農地流轉機制，保證農地流轉的合理有序進行。第一，農地流轉要充分尊重農民的個人意愿，堅決反對行政力量直接性、強制性的農地征用或流轉行為，充分保障農民依附于農地產權的收益權和排他權。在尊重農地流轉意愿的基礎上，對農地流轉征用補償制度，保證農戶獲得公平合理的待遇。第二，農地流轉要引入相應的市場流轉機制，利用市場力量保證農地流轉效率和效益的實現(xiàn)。利用市場力量引導農地資源配置，鼓勵農地向新型農業(yè)經營主體流轉、向高經濟效益經營方式流轉，實現(xiàn)農地的規(guī)模化經營。第三，行政權力要適當?shù)慕槿胍员ＷC農地流轉的公平、公正，確保農地流轉方向和用途不違背國家耕地紅線和國家糧食安全。建立合理規(guī)范的農地利用規(guī)劃，宏觀上整體把握農地流轉總量、方式、結構，并建立相應的農地流轉中介、登記、公正等服務機構，既便利農地流轉交易行為，又保證農地流轉的合法有序流轉。

3. 完善社會保障，保證農民生計替代。出于農地社會保障功能考慮，農地確權之后部分農戶更傾向于農地的自我持有，減少農地流轉?？梢园l(fā)現(xiàn)，農地流轉與否關鍵在于農地流轉的收入預期是否滿足生計需求。因此，要促進農地流轉需要完善農村社會保障機制，讓轉出土地農戶既可以獲得足夠的農地補償，又可以繼續(xù)生計生活。一方面，避免一次性的農地流轉補償機制，實行長期、靈活的補償措施，使轉出農戶享受農地的長久收益和增值收益。另一方面，完善農村養(yǎng)老保險制度，堅持并完善以最低生活保障、大病保險、農村合作醫(yī)療等保險為基礎的農村社會保障體系，并進一步拓展農村保障體系的范圍和保障力度，弱化農民依托在農地上的保障和福利功能，解決農民后顧之憂。最后，加強對農村勞動力的就業(yè)技能培訓和再就業(yè)指導，建立一定的勞動力培訓、輸出、管理、服務等機制，鼓勵農民向城市就業(yè)，向二、三產業(yè)就業(yè)，通過非農就業(yè)來完成生計替代。

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作者簡介：譚洪業(yè)（1988-），男，漢族，山東省濰坊市人、中國社會科學院研究生院管理學博士生，研究方向為農業(yè)經濟管理。

收稿日期：2017-12-10。