深圳市城市更新的拆遷補償機制研究

魏凌 葉劍平 張帆

摘要：在城市的轉(zhuǎn)型升級中，拆遷和補償是新常態(tài)下城市更新的難題。文章在借鑒國內(nèi)外拆遷補償經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，深入分析深圳市城市更新中的拆遷補償問題，即合約交易成本較高、拆遷沖突容易造成項目停滯和特殊產(chǎn)權(quán)主體拆遷困難。從制定法律法規(guī)、設(shè)置管理機構(gòu)、優(yōu)化工作流程、完善利益保障、健全監(jiān)督檢查等方面來構(gòu)建城市更新的拆遷補償機制，提高城市更新中拆遷補償?shù)目茖W(xué)性和合理性，推進城市更新項目實施，有效保障城市的發(fā)展需求。

關(guān)鍵詞：城市更新；拆遷補償；深圳市

一、 引言

拆遷補償是指因開展城市更新而失去土地使用權(quán)的權(quán)利和因拆除被拆遷人房屋的損失而給予的補償，城市拆遷的本質(zhì)和最終落腳點是社會公眾的生存與幸福，關(guān)系到居民的切身利益；分配和交換引起的利益沖突，是城市房屋拆遷產(chǎn)生糾紛甚至爆發(fā)社會沖突的經(jīng)濟根源。解決城市更新過程中的拆遷利益糾紛，有效推進城市更新項目實施，對城市更新拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)拆遷利益糾紛解決機制進行研究和設(shè)計極具必要性和緊迫性。本研究旨在研究國內(nèi)外拆遷補償制度以及深圳拆遷補償案例的基礎(chǔ)上，嘗試提出構(gòu)建城市更新拆遷補償機制的新思路，為破解城市更新過程中遭遇的困境提供理論依據(jù)和政策建議。

二、 城市更新的拆遷補償

城市更新辦法確定了城市更新流程，流程包括：開發(fā)商進入→政府立項→規(guī)劃編制→拆遷談判→開發(fā)建設(shè)。首先，拆除重建類的開發(fā)主體需經(jīng)占建筑物總面積2/3以上且占總數(shù)量2/3以上的權(quán)利主體同意改造，方可向政府申請立項。其次，由開發(fā)主體提供單元規(guī)劃草案與拆遷補償方案，并進一步拿到100%的權(quán)利主體簽訂的拆遷協(xié)議才能夠正式納入城市更新計劃，后續(xù)的審批、確權(quán)、登記等工作則由政府主導(dǎo)完成，其中在更新專項計劃階段，政府與企業(yè)也存在建立合約的過程。在整個城市更新中，政府將更新單元、更新主體、更新后土地利用、更新補償、更新進度的詳細(xì)情況進行公示，使原產(chǎn)權(quán)所有者和社會了解項目后續(xù)如何開發(fā)。

嚴(yán)格的監(jiān)管是利益平衡的保證，深圳市的城市更新主管部門對違紀(jì)違法行為實行監(jiān)督管理。城市更新拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)能有效解決拆遷過程中遇到的標(biāo)準(zhǔn)缺失問題，對于開發(fā)主體來講，標(biāo)準(zhǔn)的確定使其在與原權(quán)利人開展拆遷談判時具有充分的政策依據(jù)，而對于原權(quán)利人而言，標(biāo)準(zhǔn)的制定更有利于其維護自身合法權(quán)益。然而拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期的作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵還在于配套的制度保障措施是否得力。

深圳市的更新補償保障機制構(gòu)建主要有以下三方面的原則和內(nèi)容：建立協(xié)商程序，暢通和有效的利益表達(dá)渠道，健全社會救助援助體系。例如拆遷實施單位在拆遷現(xiàn)場設(shè)立舉報箱及監(jiān)督電話，接受群眾監(jiān)督和投訴，監(jiān)督部門根據(jù)群眾投訴及具體情況可以直接查處相關(guān)違紀(jì)違法案件；促進平等交易。平等交易是進行有效協(xié)商、保護各方利益的前提，這就需要從法律規(guī)范層面對補償?shù)幕久孢M行明確、清晰和權(quán)威的界定；尊重市場規(guī)則。拆遷補償?shù)母具€在于各方利益能否取得平衡，深圳城市拆遷補償價值或補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、補償金額、生產(chǎn)要素所有權(quán)買賣、土地出讓的招標(biāo)拍賣行為等技術(shù)活動，都以市場為基礎(chǔ)加以展開。

三、 城市更新拆遷補償?shù)膯栴}

1. 達(dá)成合約需較高的交易成本。深圳市的城市更新制度建設(shè)雖然已經(jīng)在全國處于前列，但拆遷合約達(dá)成仍然面臨較長的時間成本、經(jīng)濟成本和制度成本。主要表現(xiàn)在，第一，城市更新實行“政府引導(dǎo)、市場運行”，強化了市場的主體地位，拆遷補償安置由拆遷雙方協(xié)商確定，不制定指導(dǎo)性補償標(biāo)準(zhǔn)，也不發(fā)布依據(jù)客觀成本和合理開發(fā)利潤測算的補償標(biāo)準(zhǔn)，而市場自發(fā)談判形成的補償標(biāo)準(zhǔn)缺乏強制性約束力，由于信息不透明，兩者報價可能很懸殊，開發(fā)主體提出較低的補償標(biāo)準(zhǔn)，而原權(quán)利人則由于不了解而漫天要價。一旦突破任何一方的底線，那么整個項目就只能僵持下來，項目難以推進，影響總體實施進度。第二，在流程方面，深圳市的城市更新辦法確定了城市更新流程，并通過全數(shù)決的形式（即100%簽訂補償協(xié)議才能確定實施主體）賦予了原業(yè)主對城市更新的否決權(quán)。從現(xiàn)有流程看出，深圳市城市更新是先進入再整合，當(dāng)整合情況不理想，開發(fā)商往往只有采用逼遷或強拆的手段才能挽回?fù)p失。

2. 拆遷沖突造成項目停滯。深圳城市更新中易產(chǎn)生拆遷沖突的“關(guān)鍵事件”，由于更新改造項目拆遷面積大，在拆遷過程中往往會碰到一些“釘子戶”，關(guān)鍵沖突事件的發(fā)生需要花費大大超出市場價格的人力、物力、財力去協(xié)調(diào)解決。關(guān)鍵沖突事件的頻發(fā)大大增加了舊城拆遷的風(fēng)險，而一旦拆遷沖突產(chǎn)生，整個改造項目將無法推進，造成項目停滯。部分城市更新拆遷補償案例的調(diào)查表明，“釘子戶”拒絕簽約拆遷，并非基于對補償?shù)牟粷M，而是從開發(fā)主體進退兩難的弱點出發(fā)，采取“拖延戰(zhàn)術(shù)”來爭取更多的補償金，即出現(xiàn)投機行為；也有部分拒絕拆遷戶是由于文化、風(fēng)俗等原因，對舊居難以割舍。這種無法控制的關(guān)鍵事件導(dǎo)致拆遷成本非線性急劇上升，也限制了多數(shù)房屋所有權(quán)人對其財產(chǎn)的處分權(quán)，難于解決。

3. 特殊產(chǎn)權(quán)主體拆遷困難。在舊城拆遷當(dāng)中，出現(xiàn)了一些特殊的產(chǎn)權(quán)主體，在深圳最有代表性的是國有企業(yè)物業(yè)主體，這一類物業(yè)由于自身的“國有”色彩，一方面，這一類主體在拆遷過程中關(guān)注國有企業(yè)資產(chǎn)安全問題超過經(jīng)濟利益，國有物業(yè)由于涉及到國有資產(chǎn)保值問題以及部分單位擔(dān)心承擔(dān)可能出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失的主題責(zé)任問題，因而難于用市場價格來引導(dǎo)其動遷行為。另一方面，這一類主體在整個項目拆遷補償過程中起著至關(guān)重要的示范和引導(dǎo)作用，國有物業(yè)拆遷如若解決不好將會強化其他業(yè)主抗拒拆遷的行為。這種特殊產(chǎn)權(quán)主體的拆遷補償談判往往會陷入“不好談”甚至“沒法談”的情況。

四、 城市更新拆遷補償?shù)膶Σ?/p>

當(dāng)前，在城市更新拆遷過程中，迫切需要解決的難題主要表現(xiàn)在拆遷利益糾紛（“釘子戶”問題）、國有企業(yè)物業(yè)處置、開發(fā)主體進入和退出機制等方面。構(gòu)建我國城市更新拆遷補償機制，應(yīng)該從以下幾個方面入手：

1. 制定法律法規(guī)。

（1）合理界定城市更新中的“公共利益”。通過人大常委會列舉式立法和“一事一議”合理判斷城市更新項目對于實現(xiàn)城市規(guī)劃、優(yōu)化配置資源、提高土地利用效能、改善群眾生活條件的效用，對具體項目給出是否屬于“公共利益”項目的決議；《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》已將“城市更新”納入“公共利益”范疇。依據(jù)此項規(guī)定對，當(dāng)城市更新項目簽訂拆遷補償協(xié)議的業(yè)主比例達(dá)到一定比例，出現(xiàn)“釘子戶”問題漫天要價，且經(jīng)協(xié)商無法達(dá)成一致時，可以援引“公共利益”支持大多數(shù)業(yè)主訴權(quán)，申請由司法機關(guān)作出裁決并依法實施強制執(zhí)行，保障多數(shù)人利益的實現(xiàn)。具體比例，可以借鑒香港、臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，如對于強拆規(guī)模，可明確規(guī)定，簽訂拆遷補償協(xié)議的業(yè)主比例必須達(dá)到95%以上，且最多不能超過5戶等。

（2）制定《城市更新土地強制售賣條例》?；趯Ψ芍贫葍r值、《物權(quán)法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等上位法精神的解讀，建議制定《城市更新土地強制售賣條例》，“多數(shù)份數(shù)擁有人”可以申請由法律機構(gòu)通過公開拍賣的方式強制售賣整個物業(yè)，進而獲取物業(yè)所有權(quán)，進行更新開發(fā)，為城市更新消除法律障礙。當(dāng)然，在拍賣過程中少數(shù)份數(shù)擁有人同樣有權(quán)競投該物業(yè)，以保證其權(quán)益得到雙重保障。

申請強制售賣時，申請人應(yīng)已擁有該更新單元不少于一定比例的不可分割數(shù)。比例的確定可借鑒新加坡經(jīng)驗，依據(jù)房屋使用年限，建立動態(tài)幅度比例，房屋使用年限越長，所要達(dá)到簽訂補償協(xié)議的比例越低，具體比例設(shè)置如表1所示。

（3）制定《國有企業(yè)物業(yè)價值評估認(rèn)定辦法》。在評估國有物業(yè)價值時需充分考慮國有物業(yè)的未來增值收益空間，最大程度實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值效益，減少因國有資產(chǎn)流失風(fēng)險帶來的拆遷談判“不好談”甚至“沒法談”的情況。具體來看，開發(fā)主體可以依據(jù)“自主開發(fā)”、“合作開發(fā)”、“直接貨幣補償”三種處理模式，向國有企業(yè)物業(yè)權(quán)利人提供各種模式的經(jīng)濟效益測算方案，由權(quán)利人根據(jù)風(fēng)險和收益配比情況進行權(quán)衡利弊，選擇最適合的補償方式。

2. 設(shè)置管理機構(gòu)。

（1）創(chuàng)新實施主體，成立股份合作機構(gòu)。創(chuàng)新實施主體類型，成立股份合作機構(gòu)，如共同出售委員會、住宅合作社等。城市更新可在占建筑面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上業(yè)主同意拆除重建之后，由街道辦聯(lián)合開發(fā)主體以及同意改造的業(yè)主成立住宅合作社，組建的住宅合作社作為拆除重建項目的前期主體，全權(quán)負(fù)責(zé)拆遷補償協(xié)調(diào)工作。

（2）針對國有物業(yè)拆遷，成立城市更新國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。針對政府部門（國有企業(yè)）物業(yè)拆遷中出現(xiàn)的“不好談”，甚至“沒法談”的情況，建議由深圳市財委和國資委聯(lián)合成立城市更新國有物業(yè)管理機構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督城市更新國有物業(yè)價值認(rèn)定和轉(zhuǎn)讓處置工作。一方面，對國有物業(yè)的價值進行合理性認(rèn)定，另一方面，由該機構(gòu)督促相關(guān)政府部門（國有企業(yè)）委派代表及時參與拆遷補償談判，避免出現(xiàn)相互推諉、害怕?lián)?zé)而避開談判的情況。

3. 優(yōu)化設(shè)計工作流程。

（1）優(yōu)化城市更新工作流程，完善開發(fā)主體進入、退出機制。深圳市的城市更新辦法確定了城市更新流程，但在實際操作中，大部分項目基本上是按如下流程進行推進的：開發(fā)商進入→政府立項→規(guī)劃編制→拆遷談判→開發(fā)建設(shè)。從現(xiàn)有流程看出，深圳市城市更新是先進入再整合，當(dāng)整合情況不理想，出現(xiàn)“釘子戶”漫天要價拒絕簽訂協(xié)議時，開發(fā)商往往由于前期投入資金量大而處于進退兩難的境地，只有采用逼遷或強拆的手段，才能挽回?fù)p失。根據(jù)深圳市城市更新特點，對原有更新流程可作出如下優(yōu)化處理：由政府組織或原業(yè)主自己申請，征詢改造區(qū)域居民意愿，需占建筑總面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上業(yè)主同意拆除重建，并提供身份證及房產(chǎn)證復(fù)印機以便申報；政府牽頭成立股份合作機構(gòu)，組織公開選擇項目前期開發(fā)主體，在整個公選過程中充分聽取民意，最終的招投標(biāo)結(jié)果必須反映大多數(shù)民意訴求；開發(fā)主體編制更新單元規(guī)劃草案和擬定拆遷補償方案，并據(jù)此與原權(quán)利人展開拆遷補償談判，開展第二輪更新改造征詢；民意整合成功，則前期開發(fā)主體既可以參與后續(xù)項目改造，申報成為實施主體，也可以將項目開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給符合資質(zhì)要求的其它開發(fā)主體；民意整合失敗，則項目終止。

（2）引入第三方機構(gòu)開展城市更新全過程評價。從國內(nèi)外一些城市的情況來看，城市更新初期規(guī)劃就開始保證公眾實際參與的權(quán)利，社會評估貫穿在更新改造方案和實施的全過程之中，并進行后效評估。建議深圳市組織相關(guān)機構(gòu)開展《城市更新社會評價體系研究》，建立城市更新項目的綜合評價體系，根據(jù)綜合評價的結(jié)果進行科學(xué)決策。具體操作中，可委托第三方專業(yè)機構(gòu)對城市更新項目全過程進行社會評價，包括事前評價（評價項目必要性、可行性等）、事中評價（評價城市更新項目的具體實施情況）、事后評價（主要評價項目完成后的居民滿意度、社會影響及效果等）。

4. 創(chuàng)新拆遷補償?shù)墓芾碇黧w和補償方式。應(yīng)積極創(chuàng)新城市更新補償?shù)墓芾碇黧w和補償方式，在管理主體方面，可以成立股份合作機構(gòu)、共同出售委員會、住宅合作社等多種主體。針對政府部門（國有企業(yè)）也可以成立城市更新國有物業(yè)管理機構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督城市更新國有物業(yè)價值認(rèn)定和轉(zhuǎn)讓處置工作。一方面，對國有物業(yè)的價值進行合理性認(rèn)定，另一方面，督促相關(guān)政府部門（國有企業(yè)）委派代表及時參與拆遷補償談判，避免出現(xiàn)相互推諉、害怕?lián)?zé)而避開談判的情況。

多種補償方式增加了原產(chǎn)權(quán)主體的選擇空間，例如對于國有企業(yè)權(quán)利人，在評估國有物業(yè)價值時應(yīng)重點考慮最大程度實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值效益，減少因國有資產(chǎn)流失風(fēng)險帶來的拆遷談判“不好談”甚至“沒法談”的情況。開發(fā)主體可以依據(jù)“自主開發(fā)”、“合作開發(fā)”、“直接貨幣補償”等處理模式，向國有企業(yè)物業(yè)權(quán)利人提供各種模式的經(jīng)濟效益測算方案，由權(quán)利人根據(jù)風(fēng)險和收益配比情況進行權(quán)衡利弊，選擇最適合的補償方式。

5. 完善利益保障機制。城市更新拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)能有效解決拆遷過程中遇到的標(biāo)準(zhǔn)缺失問題，對于開發(fā)主體來講，標(biāo)準(zhǔn)的確定使其在與原權(quán)利人開展拆遷談判時具有充分的政策依據(jù)，而對于原權(quán)利人而言，標(biāo)準(zhǔn)的制定更有利于其維護自身合法權(quán)益。然而拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期的作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)鍵還在于配套的制度保障措施是否得力。

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作者簡介：葉劍平（1961-），男，漢族，福建省沙縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為土地政策與制度、房地產(chǎn)經(jīng)營管理、住房政策、土地與城鎮(zhèn)化；魏凌（1971-），女，漢族，湖北省荊州市人，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會宣傳主任，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為土地政策與制度、房地產(chǎn)經(jīng)營管理、住房政策、土地利用和管理；張帆（1986-），女，漢族，河北省保定市人，北京化工大學(xué)公共管理系講師，中國社會科學(xué)院社會報站戰(zhàn)略研究院博士后，研究方向為公共政策。

收稿日期：2018-01-10。