租售同權(quán)、就近入學與教育資源的配置

文/王盛 郭蕾

十九大提出“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，發(fā)展租賃市場成為房地產(chǎn)長效機制的一大關(guān)鍵。其中，如何保障租戶的權(quán)益以及如何保證他們享有與購房者同等的基本公共資源，是發(fā)展住房租賃市場的一大障礙和焦點。與之相應，2017年，各地也相繼提出了各種租售同權(quán)的政策思路。要建立租賃市場健康持續(xù)發(fā)展的長效機制，就需要對租售同權(quán)問題進行相關(guān)分析。

一、我國的義務教育就近入學制度和學區(qū)房政策

關(guān)于同權(quán)，目前輿論最關(guān)心的就是子女入學問題，具體指租戶和購房者是否享有同樣的權(quán)利可就近入學附近（初）中小學。1986年的《中華人民共和國義務教育法》確立了適齡兒童“就近入學”的教育秩序。在具體操作中，經(jīng)常被落實為所謂“學區(qū)房”政策。在幼升小階段，上海的政策是以“就近入學”為特色的公立學校入學制度，招生對象為當年全市年滿6周歲的兒童，根據(jù)“相對就近、免試入學”的原則，實行對口入學的辦法。為了打擊學區(qū)房炒房行為，2014年靜安區(qū)率先推出每戶地址五年內(nèi)只享有一次同校對口入學機會的政策，即所謂“五年一戶”（雙胞胎和單獨二孩除外）。至2017年，上海全市實施“五年一戶”招生政策措施的區(qū)縣已達到7個（靜安、虹口、寶山、長寧、閔行、徐匯、黃浦、浦東）。根據(jù)上海市教委的規(guī)劃，全市其他區(qū)縣將逐步加入，最終做到全市覆蓋。

在具體實施原則上，在擁有上海戶籍的兒童中，本區(qū)戶籍地（戶主為直系親屬或兒童本人）與居住地（產(chǎn)權(quán)人為直系親屬或兒童本人）一致的適齡兒童，當報名人數(shù)不超過對口學校招收學額時，安排就近入學，當報名人數(shù)超過對口學校招收學額時，按照入戶籍時間長短順序安排入學，超出學額部分實行區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排入學。對于本市戶籍人戶分離適齡兒童選擇居住地登記入學的，在安排戶籍地與實際居住地一致的適齡兒童入學后，再根據(jù)區(qū)域內(nèi)實際情況統(tǒng)籌安排這部分“人戶分離”適齡兒童入學。

在小升初階段，對于上海本市戶籍的學生，公辦初中按照區(qū)縣教育行政部門公布的劃片入學方案與招生計劃，采取小學劃片對口、居住地段對口或“電腦派位”等方式免試招收小學畢業(yè)生進入初中就讀。

以上是我國義務教育法規(guī)定的就近入學政策。從中可以發(fā)現(xiàn)，學區(qū)房或者說住房產(chǎn)權(quán)發(fā)揮了重要的作用，不管是作為資格條件還是作為排序條件，房屋產(chǎn)權(quán)均占有極大權(quán)重。簡言之，在供需矛盾不大的情況下，租售權(quán)利可以做到同權(quán)或者兼顧，而在供小于需的情況下，租戶的權(quán)利顯然是放在后面的。按照排序，首先安排戶籍和產(chǎn)權(quán)一致者，然后安排戶籍產(chǎn)權(quán)不一致者，最后才可能輪到租賃住戶。

二、其他國家和地區(qū)的就近入學制度和教育資源配置政策

其他國家和地區(qū)對于教育這一公共資源又是怎么處理的呢？不僅是中國，按照居住片區(qū)來劃分學校入學范圍也是發(fā)達國家長期執(zhí)行的一項基本政策。

德國各州政府制定的《學校法》對就近入學作出明確規(guī)定：地方政府（州/市/區(qū)政府）作為公立學校的承辦方，有義務確保在自己管轄的地域內(nèi)提供均衡的學校布局，以便學生可以選擇離自己家庭最近的學校就近入學，體現(xiàn)了“腿短路短”原則。其中，德國現(xiàn)行的《基本法》對“就近入學”政策制定了嚴格的規(guī)定。學生在小學階段，只能注冊離居住地址最近的學校，只有在特殊情況下才可以申請到學區(qū)外的其他學校讀書[1]。

在基礎(chǔ)教育階段，美國也采取基于住宅區(qū)劃片確定學區(qū)的“就近入學”政策。家長和孩子申請學校時，只要在網(wǎng)站上輸入家庭住址，學區(qū)網(wǎng)站就會自動顯示對口的小學和中學的校名和地址。而且，美國允許通過租房的方式實現(xiàn)“就近入學”。家長帶孩子去學校注冊時，只要攜帶住房租賃合同或者證明其在學區(qū)入住的各種賬單即可；或者請學區(qū)內(nèi)的房主擔任孩子的監(jiān)護人，讓孩子寄宿在其家中，然后經(jīng)過一系列的申請手續(xù)，也可以讓孩子成功申請在優(yōu)質(zhì)學區(qū)內(nèi)入學[2]。在紐約，只要申請人居住地址在學區(qū)劃定的范圍內(nèi)，無論他的家庭是擁有自己的房產(chǎn)還是租住于出租房屋，都可以順利地為孩子辦理就近入學手續(xù)，讓孩子在最近的學校注冊入學[3]。

在澳大利亞，公立的中小學都是按照劃分的學區(qū)進行地段內(nèi)“就近入學”招生的[4]。

我國香港特別行政區(qū)也實行“就近入學”的政策，其中，小學入學政策分為“參加自行分配學位”與申請“統(tǒng)一派位”兩個階段，采用服從分配與自主擇校相結(jié)合的辦法[5]。

三、教學差距與“擇?！毙袨?/h2>

“就近入學”在一定程度上體現(xiàn)了國家為了均衡配置教育資源、縮小家庭財富不均所帶來的教育差距而作出的決策考慮，目的是讓適齡學生享有平等的基礎(chǔ)教育。但無論是在國內(nèi)還是國外，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化水平不同還是會導致地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育資源配置不均衡、學校教育水平、學生學業(yè)成績差距過大等問題。這時候開始出現(xiàn)家長與學生的“擇?！毙袨?。

在上海，部分家長會選擇辦學質(zhì)量更好、硬軟件設施更完備的民辦學校（民辦學校雖然也存在一定招生區(qū)域限制問題，但沒有政策硬性束縛）。但是絕大多數(shù)情況是家長更青睞于知名公立學校片區(qū)內(nèi)的房子，同區(qū)同地段的房子因為街道一側(cè)是優(yōu)質(zhì)學校的學區(qū)房而為該片區(qū)房價增值，這一教育資源不均衡配置帶來的學區(qū)房資本化效應同時也體現(xiàn)在房租差異上。

這種“擇?！毙袨椴⒉皇俏覈赜械膰椋跉W美發(fā)達國家，也不可避免地出現(xiàn)由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、教師水平參差不齊、學生家庭文化教育背景差異等因素帶來的學校教育質(zhì)量差異和學生學業(yè)水平差距，同樣也出現(xiàn)了家長的“擇校行為”。擇校行為雖然能讓學生有機會去更好的學區(qū)里面的學校上學，獲得優(yōu)質(zhì)的教育、改善學習成績，為未來的高等教育入學考試打下基礎(chǔ)，但擇校行為卻不是所有家庭所能負擔的，一些家庭條件優(yōu)渥的孩子擇校進入優(yōu)質(zhì)的學校讀書，家庭條件一般、學習不盡人意的孩子繼續(xù)留在教學質(zhì)量差的學校，這加速了學校教育水平等級的分化，居住區(qū)也會因?qū)W校資源配置的不同打上不同的烙印。長此以往，好的學校更加好，差的學校因為缺少優(yōu)質(zhì)生源和師資力量，辦學質(zhì)量越來越差。優(yōu)質(zhì)學區(qū)里的房子受到追捧，而普通學區(qū)則聚集了社會的中下階層。這將造成基礎(chǔ)教育階段學校之間的兩極分化，甚至會激化社會階級、階層矛盾。換言之，在就近入學制度和學區(qū)房政策結(jié)合的情況下，以購買房產(chǎn)作為獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的途徑，將帶來馬太效應，不利于教育資源均衡配置和促進教育公平。所以許多國家政府為了緩解基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡帶來的教育水平差距，制定了相關(guān)政策來實現(xiàn)教育資源均衡配置和教育公平。

發(fā)達國家對弱勢群體實行補償教育主要從政府、學校、社會監(jiān)管三個層次進行，其中政府立法和政策是保障教育資源均衡化配置實施的先決條件，社會力量是督促教育公平的有力保障，學校行動是實現(xiàn)教育資源均衡化配置的核心條件。

韓國政府1974年推廣“高中平準化政策”，其目的是改進基礎(chǔ)教育制度、促進教育資源均衡配置?！捌綔驶逃敝傅氖瞧胶?、標準的教育，在中小學教育質(zhì)量達到標準且均衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)統(tǒng)一、公平，同期實行初高中入學制度改革，目的是徹底減輕學生的學習負擔[6]。1980-1990年間，韓國的義務教育暴露了很多問題，出現(xiàn)了課外輔導培訓業(yè)興盛發(fā)展和大規(guī)模低齡學生出國留學的現(xiàn)象。韓國政府因此更加重視教育平準化建設，把教師納入公務員體制并提高師資水平。在建立教師定期流動制度的同時，規(guī)定校長和教師分別是每2年和4年在不同學校間定期流動，通過減輕不同地方的教育不均衡現(xiàn)象來實現(xiàn)教育公平[7]。

日本在義務教育階段，為了促使公立小學和初中教育資源分配趨向均衡，政府也制定了公立學校的教師定期流動的政策。這個政策規(guī)定教師每過幾年就要到另外的學校流動教學，校長也是如此。所以在日本，在基礎(chǔ)教育階段公立學校的老師平均6年就要調(diào)到另外的學校教書，也包括到該城市下屬的農(nóng)村，而校長平均5年就要換崗，而且不能在同一個學校連任[8]。日本通過將教師在不同學校的教學崗位上輪換，解決了教育資源分配不均的問題，縮小了城鄉(xiāng)教育水平的差距。所以，日本在義務教育階段，各個公立學校的硬件軟件師資力量差別不大，學生不會因為想接受更好的基礎(chǔ)教育而進行“擇?！?，從而促進了“就近入學”政策的發(fā)展。

關(guān)于如何實現(xiàn)擇校權(quán)利，美國主要是以下兩種方案：第一種是學券制，是指把學校的教育經(jīng)費經(jīng)過人均核算折合成一定的有價憑證，然后把學券發(fā)給學生，學生可以憑學券在不同學校（公立或私立學校）和學區(qū)間自由選擇學校就讀，學校則憑學生繳納的學券向政府兌換資金用來支付辦學費用。學券制反映了市場上比較公平的擇校機制，它通過擴大學生的自由選擇權(quán)來促使學生平等地享有教育機會。第二種是設立由州和地方學校董事會頒發(fā)特許證或簽訂合約協(xié)議成立的、進行委托管理卻受政府資助的另一種形式的公立學?！卦S學校。這就為學生和家長提供除公立學校之外的其他選擇，以提高學生的學業(yè)成績。學生是自主選擇而非劃片入學，政府對學校辦學的質(zhì)量實行績效問責制。如果在限定的幾年里學校未能達到特許學校規(guī)定的教學質(zhì)量要求，那么該特許學校將會面臨關(guān)閉的危險。通過這種“優(yōu)勝劣汰”的學校競爭機制，留下教學質(zhì)量上乘的學校[9]。美國試圖通過學券制和設立特許學校的方式來增加家長和孩子選擇，通過市場配置的方式促進基礎(chǔ)優(yōu)質(zhì)教育的均衡發(fā)展，從而實現(xiàn)教育公平。

英國政府主要通過三種方式進行基礎(chǔ)教育改革：一是構(gòu)建新型學校體系。政府啟動“教育行動區(qū)計劃”，將當?shù)剞k學質(zhì)量較差的學校的管轄權(quán)對外招標，從而對辦學薄弱的中小學進行改造。其中，1998、1999年前后兩年，英國政府批準了73所學校的改造計劃，2000年末，被改造學校學生的學業(yè)成績比建區(qū)前提高了八個百分點。成立大量由政府資助的公立和信托性質(zhì)的新學校，其目的是對貧困地區(qū)的學校進行資助。二是建立保障公平入學的體系。主要做法有增加地方政府教育部門的職責、加強教育的法治化管理、義務為家長提供各類學校信息和擇校咨詢服務、創(chuàng)建入學咨詢委員會等。三是為學生制定多樣化入學的政策，其中規(guī)定了入學委員會擁有自主制定招生準則的自由。中小學招生應該遵循以“就近入學”為主的免試入學和按能力招生的擇校行為共存的政策。另外，設立公平入學的超額標準。具體來說，是在遵循“就近入學”的原則下，家長和學生擁有自主選擇學校的權(quán)利，若某所教育質(zhì)量優(yōu)秀、在家長和學生間受歡迎度高的學校，其申請人數(shù)超過政府規(guī)定的計劃招生人數(shù)的限額，即在“供過于求”的情況下，為了保證錄取不同層次的學生，學校會把申請入學的學生按照其學習能力分為五個等級，再在這每個等級中按照相同比例抽取部分學生錄取，這樣就體現(xiàn)了教育資源的均衡配置，實現(xiàn)了教育公平[10]。

四、租售同權(quán)和教育資源的配置

我國的義務教育政策實施30年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，教師群體的專業(yè)化培養(yǎng)和公立學校的規(guī)范化辦學，使得地區(qū)城鄉(xiāng)間的教育水平差距逐漸縮小，但是在上海，學區(qū)房熱現(xiàn)象仍舊屢見不鮮，家長“擠破頭”也要送孩子進入名校讀書，學區(qū)房供不應求使得上海優(yōu)質(zhì)公立中小學的學區(qū)房房價節(jié)節(jié)攀高。這些現(xiàn)象背后仍反映了即使是在同一個城市甚至同一個區(qū)，學校之間差距仍存在，教育資源分配不均衡，教育并未真正實現(xiàn)公平。

一方面，教育資源分配不均衡是現(xiàn)實，很難做到一個城市各板塊的教育質(zhì)量均等，更遑論城鄉(xiāng)之間。另一方面，當教育資源不均衡與學區(qū)房政策結(jié)合，就使得這種不均衡被放大，財富和教育資源存在關(guān)聯(lián)（譬如富裕家庭子女接受的課外培訓更多、視野更寬廣，或者家庭知識層次越高，富裕概率越大），這使得學區(qū)房周邊的應入學孩子的起點水平更高；優(yōu)質(zhì)學校在教學研發(fā)和教師培育、招募乃至延攬方面具有更強實力，體現(xiàn)了馬太效應。

其他國家在應對“擇?！毙袨闀r，采取的思路主要有兩條：一條是供給入手，由政府主導，通過教師輪轉(zhuǎn)、學校均衡發(fā)展等手段，盡量平衡各學校的教學質(zhì)量，從源頭上弱化“擇?！毙袨?；另一條是美國采用的學券制和特許制，采用“市場化”方式，通過學生的“擇?！毙袨閬愍剟顑?yōu)秀的學校，鼓勵優(yōu)秀的學校擴張，來加大高質(zhì)量的教學供給，從側(cè)面達到供求均衡。但不管哪一種方式，入學權(quán)利與住房產(chǎn)權(quán)都不是直接的、唯一的聯(lián)系（租戶也有就近入學權(quán)利），因此，其教學市場的供求不均衡溢到住房市場的途徑不同于我國，是在租賃市場和銷售市場同時作用的。而在我國，由于現(xiàn)行學區(qū)房政策，其溢出途徑首先是影響銷售市場，然后通過其他的渠道影響租賃市場，譬如為陪讀而租賃等。這使得我國住房租賃市場和銷售市場的租買選擇機制難以建立，影響了租賃市場的發(fā)展。

考慮到正在進行的“租售同權(quán)”的試點，其本質(zhì)是使公共資源的分配與住房產(chǎn)權(quán)分離或者部分分離。如上所述，當兩者分離時，租戶也能享有基本同等的教育資源，這既能使得教育資源分布均等化，同時也能減少家長的擇校行為，兩者之間的正反饋作用能較好地促進教育公平。當然，如同前述介紹的英國經(jīng)驗，部分學校的供不應求情況肯定會存在，那么采取某種兼顧資格和平等的方案是必須的，譬如資格分數(shù)和抽簽相結(jié)合的方案，按資格分數(shù)將學生分為數(shù)等，在各等第按一定比例抽簽，資格分數(shù)可兼顧住房產(chǎn)權(quán)、租賃權(quán)、購（租）年限、學生水平測試成績以及其他貢獻分等。所謂租售同權(quán)并不意味著兩者完全一樣，但政策設計應該避免將教育資源和住房產(chǎn)權(quán)直接關(guān)聯(lián)的做法，而應該將其作為一部分考量因素，這是比較穩(wěn)妥的一種做法。

參考文獻：

[1]孫進.德國促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的政策分析[J].教育發(fā)展研究，2012，32（07）:68-73.

[2] 王鵬.國外學區(qū)房流行的背后[J]. 決策,2013(11):66-67.

[3] 孫鷗夢. 紐約沒有“天價”學區(qū)房[J]. 決策探索(上半月),2017,(05):73.

[4] 羅立群,羅加佳. 感受以人為本的澳大利亞基礎(chǔ)教育[J]. 教育教學論壇，2015(21):3-7.

[5] 秦天麗.初等教育機會的排斥與流動——內(nèi)地與香港特區(qū)初等教育政策比較[J]. 齊魯師范學院學報,2015,30(06):61-68.

[6] 王海豐.“平準化教育”和“英才教育”之爭——韓國基礎(chǔ)教育改革的啟示[J].天津師范大學學報(基礎(chǔ)教育版),2013,14(02):61-63.

[7] 田祖蔭,楊宇,胡成玉,等. 韓國、日本義務教育學校標準化建設情況調(diào)研報告[J].教育研究,2015,36(10):136-141.

[8] 張宇峰,方紅.日本義務教育師資均衡配置制度對我國的啟示[J]. 現(xiàn)代中小學教育,2016,32(07):123-126.

[9] 王晨.美國基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展改革措施述評[J].學術(shù)界，2011（08）:209-217，289.

[10] 姚艷杰. 英國義務教育入學政策現(xiàn)狀、問題及對策[J].湖南科技學院學報,2010,31(09):179-182.