土地出讓制度建設(shè)的回顧和展望

文/華嘉琛

2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大會(huì)議上提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的要求。因此，有必要在全面總結(jié)農(nóng)村土地管理制度改革試點(diǎn)成果和近十多年來土地管理改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前土地管理面臨的形勢(shì)和問題，對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改，不斷完善和更好發(fā)揮我國土地管理法律制度的作用。在這樣的背景下，土地出讓作為我國城鄉(xiāng)建設(shè)和土地管理的重要組成部分，正是貫徹落實(shí)相關(guān)要求中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)。

土地出讓制度的合理設(shè)計(jì)和規(guī)范運(yùn)行，無論是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度，還是對(duì)城市建設(shè)、民生環(huán)境等具體事務(wù)都具有其重要意義。一方面，土地出讓制度的建設(shè)歷來是我國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向之一，也是改革開放的重要市場化舉措之一。通過土地出讓制度的構(gòu)設(shè)，可完善公有制土地的市場權(quán)利界定、健全全民所有制土地市場的經(jīng)濟(jì)化，進(jìn)而落實(shí)土地用途管制和有償利用管理制度。另一方面，土地出讓已是城市規(guī)劃、土地利用的重要管理抓手。土地出讓伴隨著巨額的政府收入和后期房地產(chǎn)開發(fā)的龐大收益，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)整利益關(guān)系的重要手段和工具。

所謂“溫故而知新，可以為師矣”。歷史上，上海在土地出讓和管理方面都處于全國領(lǐng)先地位?，F(xiàn)今，上海的土地出讓市場和規(guī)則也較為充分和完整。本文主要回顧了上海土地出讓制度的設(shè)立和沿革，由上海的土地出讓發(fā)展過程去理解在市場背景下土地出讓制度發(fā)生變化的原因和作用。通過回顧和思考，按照黨和國家的要求對(duì)未來土地出讓制度的管理進(jìn)行展望。

一、對(duì)土地使用權(quán)的一種經(jīng)濟(jì)學(xué)理解

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，由于接受信息的不完整和處理信息能力有限等原因，可通過明晰和改進(jìn)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)，降低在資源分配利用中的交易費(fèi)用，以提高效率，進(jìn)而提高總體福利水平。

土地出讓制度的設(shè)計(jì)，是在所有制結(jié)構(gòu)不變的前提下，通過制度建設(shè)來確立我國的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系，即在土地全民公用制的框架下，改變?cè)泄兄瞥鞘型恋卦谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)下資源配置利用效率低等弊端，通過設(shè)立土地使用權(quán)和渡讓規(guī)則，從制度上優(yōu)化土地資源的使用配置，進(jìn)而提高生產(chǎn)力。

二、土地出讓制度的建設(shè)沿革——以上海為例

土地出讓制度的運(yùn)行和管理與國家土地有償使用制度的設(shè)立、推廣和規(guī)范相輔相成。圍繞著土地資源配置效率，土地出讓制度建設(shè)前后，中央政府、地方政府、土地使用者和農(nóng)民集體等相關(guān)利益主體通過土地使用權(quán)的界定、確權(quán)以及分配方式的改變來調(diào)整相互關(guān)系。

土地出讓制度建設(shè)的過程，可以勾勒出中央改革的主導(dǎo)精神、地方實(shí)際市場的變化以及地方政府在土地管理和市場調(diào)控中的逐步規(guī)范和調(diào)整。上海土地出讓制度建設(shè)一般被分為以下階段：

（一）土地使用權(quán)出讓的試點(diǎn)階段（1986-1991年）

繼1986年深圳第一次實(shí)施土地批租后，上海市人民政府在1987年率先頒布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，以地方法規(guī)的形式初步建立了土地使用權(quán)出讓和出讓后的土地轉(zhuǎn)讓規(guī)范，也為房地產(chǎn)開發(fā)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓打下了基礎(chǔ)。

1988年，《土地管理法》第一次修訂。國家在法律上對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行了界定。

1990年，國務(wù)院發(fā)布實(shí)施了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國務(wù)院令第55號(hào)）。

從出讓試點(diǎn)的結(jié)果看，土地資源的商品化步入探索階段，促發(fā)了市場對(duì)于土地初步的權(quán)利意識(shí)，形成了土地資源和產(chǎn)業(yè)資本之間的通道，在土地的使用上解開了束縛，釋放了活力，提高了生產(chǎn)效率。但就土地出讓的運(yùn)行而言，當(dāng)時(shí)的出讓形式以協(xié)議出讓和邀請(qǐng)投標(biāo)出讓為主，存在許多弊病，例如土地出讓的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流程不規(guī)范，缺少對(duì)公眾批露等。只有少數(shù)地方的少數(shù)宗地開始探索招標(biāo)拍賣方式。

（二）土地出讓的普及階段（1992-2000年）

1992年，隨著上海浦東新區(qū)的成立和開發(fā)，以區(qū)縣政府為主，以實(shí)行土地批租的方式推廣和普及了土地出讓。

1994年，《城市房地產(chǎn)管理法》以立法的形式明確規(guī)定了土地使用權(quán)出讓的方式和條件，要求有條件的土地必須采取拍賣、招標(biāo)方式出讓，沒有條件、不能采取拍賣招標(biāo)方式的，才可以采取雙方協(xié)議的方式。

1995年，上海市發(fā)布《關(guān)于商業(yè)等六類內(nèi)資項(xiàng)目用地實(shí)行土地使用權(quán)出讓有關(guān)問題的通知》，其與《上海市利用外開發(fā)經(jīng)營內(nèi)銷商品住宅暫行規(guī)定》并行，明確土地有償使用并軌，使內(nèi)資企業(yè)亦有途徑可獲得協(xié)議出讓的土地，進(jìn)行商品化的房地產(chǎn)開發(fā)。

1996年，上海市出臺(tái)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》，取消兩軌并行的方式，統(tǒng)一了土地使用權(quán)出讓的對(duì)象和市場。

這一階段，土地出讓逐步為市場所接受，也逐漸形成了由平臺(tái)公司（土地儲(chǔ)備的前身）介入的交易規(guī)則。市政府在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放開土地出讓，開啟以土地?fù)Q資本時(shí)代，完成了一系列的土地建設(shè)。通過“土地空轉(zhuǎn)”、“以地合資”等土地出讓方式，籌措了大量資金，解決了居民住房歷史問題，完成了大量的土地前期開發(fā)。

（三）土地出讓的推廣階段（2001-2007年）

2001年，上海市修訂了《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》，出臺(tái)了《上海市土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣試行辦法》（滬府發(fā)〔2001〕26號(hào)），規(guī)定除卻舊改地塊外，經(jīng)營性項(xiàng)目一律以招標(biāo)拍賣方式出讓。

2002年，國土部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土部〔2002〕第11號(hào)）頒布，規(guī)定經(jīng)營性用地必須通過招拍掛方式進(jìn)行出讓。

2003年，上海市推行《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓公開招標(biāo)拍賣掛牌管理有關(guān)工作的通知》（滬房地資用〔2003〕536號(hào)），要求一方面逐步明確“熟地”出讓要逐步減少協(xié)議出讓和邀請(qǐng)招標(biāo)的使用，推行公開招標(biāo)和拍賣，另一方面主張“實(shí)行統(tǒng)一收購、儲(chǔ)備、供地機(jī)制”。

2004年，上海市頒布了《上海市土地儲(chǔ)備辦法》，明確土地出讓的土地來源，要求通過統(tǒng)一的渠道進(jìn)行政府供地。

2004年，國土部推出《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（國土資發(fā)〔2004〕71號(hào)），進(jìn)一步限制了協(xié)議出讓的范圍。文件要求除原劃撥土地使用權(quán)人不改變?cè)恋赜猛旧暾?qǐng)補(bǔ)辦出讓手續(xù)和按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴(yán)格按規(guī)定采用招標(biāo)拍賣掛牌方式。

2006年，國土部頒布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》（國土資發(fā)〔2006〕114號(hào)），進(jìn)一步明確了招標(biāo)拍賣掛牌出讓的范圍、程序和操作規(guī)范。同年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)），要求工業(yè)用地也必須招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

2007年，國土部修訂了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》，明確工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

至此，土地出讓通過公開的招拍掛方式進(jìn)行變得越發(fā)普遍，形成了固定的市場交易和競拍交易默契。雖然土地出讓在制度上逐步限制了協(xié)議出讓的范圍，但仍有很大的局限性問題。政府收地出讓的動(dòng)機(jī)與土地原使用者之間的矛盾也在房屋土地征收領(lǐng)域不斷被激化。

（四）土地交易市場的成立（2008年至今）

2008年，針對(duì)土地出讓的公平性和統(tǒng)一性，上海市頒布了《上海市土地交易市場管理辦法》，明確土地交易的入市范圍、規(guī)則等內(nèi)容，將土地出讓納入土地交易市場統(tǒng)一管理。

2010年5月，上海市土地交易事務(wù)中心成立。上海市土地交易市場形成后，所有的土地出讓由此平臺(tái)進(jìn)行發(fā)布和操作，實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃管理，統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管。在具體操作過程中，做到入市流程透明化、信息掌握分散化、業(yè)務(wù)操作模塊化、文本格式標(biāo)準(zhǔn)化。上海的土地出讓再次確立了在公開、公平、公正基礎(chǔ)上的價(jià)高者競得的原則。

上海在進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理的同時(shí)，也通過設(shè)立固定場所，健全交易規(guī)則，創(chuàng)建土地使用權(quán)公平、公開、公正交易的市場環(huán)境，以杜絕個(gè)別地方限制土地出讓信息所導(dǎo)致的有失公允現(xiàn)象的發(fā)生。

這一階段，中央政府的主要調(diào)整目的是探索通過出讓制度的優(yōu)化來促進(jìn)收益分配調(diào)整，形成更持久的經(jīng)濟(jì)長期增長方式，其出發(fā)點(diǎn)在于轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式、加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、兼顧原土地使用者等各方面的制度保障等。而地方政府在現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和出讓管理模式下，也意圖在保持動(dòng)力的同時(shí)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)則調(diào)整。依據(jù)住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)市場的不同，上海市對(duì)經(jīng)營性用地的出讓標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則作了進(jìn)一步細(xì)化。針對(duì)產(chǎn)業(yè)的功能、用途的配置（如保障房、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域等），對(duì)各種不同的土地采取設(shè)置出讓條件的方式予以公開出讓。同時(shí)，土地出讓也面臨著原土地使用者新的利益訴求下的新的調(diào)整。

三、小結(jié)和展望

綜上所述，可以看出影響土地出讓的條件主要包括意識(shí)環(huán)境、財(cái)政環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。意識(shí)環(huán)境體現(xiàn)了中央政府對(duì)改革的頂層設(shè)計(jì)和對(duì)基層探索實(shí)踐的態(tài)度；財(cái)政環(huán)境反映了中央政府與地方政府間的財(cái)稅關(guān)系；經(jīng)濟(jì)環(huán)境則顯示了市場對(duì)于政府行為的反應(yīng)，以土地價(jià)值和土地收益分配的形式顯現(xiàn)。

對(duì)上海土地出讓歷程進(jìn)行回顧，我們可以通過下表對(duì)不同階段的意識(shí)環(huán)境、財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)體制以及土地出讓制度的反應(yīng)進(jìn)行匯總。

試點(diǎn)階段（1986-1991年）土地產(chǎn)權(quán)的市場化改革 包干制 市場意識(shí)出現(xiàn)土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)化，土地出讓行為出現(xiàn)普及階段（1992-2000年）經(jīng)營性土地都需以出讓形式確權(quán)推廣階段（2001-2007年） 規(guī)范出讓規(guī)則鞏固市場化成果 推行分稅制 房地產(chǎn)市場出現(xiàn)明確招拍掛規(guī)則，土地儲(chǔ)備介入現(xiàn)階段（2008年-）分稅制下的“土地財(cái)政” 房地產(chǎn)細(xì)分市場形成可持續(xù)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)控制，利益再分配“土地財(cái)政”之后功能市場和特定市場進(jìn)一步細(xì)分規(guī)則健全、導(dǎo)向明確

由此可以看出，土地出讓制度的改革是在意識(shí)環(huán)境、財(cái)政環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境三種因素影響下進(jìn)行的。在土地出讓制度變遷的同時(shí)，房地產(chǎn)市場也在形成、壯大和細(xì)分。

隨著改革開放的不斷深入，為響應(yīng)中央近期提出的“房子是用來住的、不是用于炒的”的號(hào)召，房地產(chǎn)市場也對(duì)長期租賃等細(xì)分市場進(jìn)行界定。在法律修訂和合理利益再分配的背景下，對(duì)于土地出讓制度而言，對(duì)“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的追求，正是現(xiàn)階段新的制度變遷的起點(diǎn)。在意識(shí)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境都有所變化的情況下，在現(xiàn)有財(cái)政環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過試點(diǎn)和固化，形成現(xiàn)有土地出讓制度的新發(fā)展。

目前，隨著功能性房地產(chǎn)如保障性住房、特殊產(chǎn)業(yè)商務(wù)區(qū)域的出現(xiàn)，上海市土地出讓的規(guī)則也將作出相應(yīng)的調(diào)整。筆者認(rèn)為，隨著市場的細(xì)分，在法律的框架下，下一階段土地出讓制度的發(fā)展必將在原有公平公正公開的基礎(chǔ)上，走出一條與多功能多導(dǎo)向的房地產(chǎn)市場細(xì)分相契合的發(fā)展之路。