關(guān)于對外援助成套項(xiàng)目變更增項(xiàng)問題的研究

顏培青

摘 要：隨著我國綜合國力的飛速提升，國際影響力不斷擴(kuò)大，我國在發(fā)展中國家實(shí)施對外援助成套項(xiàng)目不斷增多。援外成套項(xiàng)目在與實(shí)施企業(yè)簽訂施工合同時，往往會約定實(shí)施企業(yè)完成合同承包范圍內(nèi)施工任務(wù)的合同價款為固定總價，由實(shí)施企業(yè)包干使用，自負(fù)盈虧。這不僅要求實(shí)施企業(yè)的合同執(zhí)行能力不斷提高，更要求實(shí)施企業(yè)進(jìn)一步提升如何解決援外成套項(xiàng)目的變更增項(xiàng)能力。

關(guān)鍵詞：援外成套項(xiàng)目；變更增項(xiàng)；合同條款；受援方責(zé)任

1 對外援助成套項(xiàng)目介紹

對外援助成套項(xiàng)目是指中方的援外資金項(xiàng)下，通過組織或指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)等全部或部分階段，向受援方提供用于生產(chǎn)生活、公共服務(wù)等成套設(shè)備和工程設(shè)施，并提供建成后長效質(zhì)量保證和配套技術(shù)服務(wù)的援助項(xiàng)目。

我國對外援助是國家的一項(xiàng)戰(zhàn)略支出，以維護(hù)世界和平、維護(hù)我國根本利益、保障我國國家安全、提高我國國際地位、進(jìn)一步營造和平國際環(huán)境為戰(zhàn)略目標(biāo)，幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供質(zhì)量好的設(shè)備和物資。與發(fā)展中國家建立真誠友好、平等相待、團(tuán)結(jié)合作、共同發(fā)展、面向未來的長期穩(wěn)定、全面合作的國家關(guān)系。

成套項(xiàng)目多處于亞洲、非洲、拉丁美洲等貧困落后的不發(fā)達(dá)國家，受援國基礎(chǔ)設(shè)施落后，技術(shù)工種缺乏，施工受外界因素影響較大。這些國家能夠給予中方施工實(shí)施企業(yè)（以下簡稱實(shí)施企業(yè)）提供的便利和支持較少，受到異國施工、材料短缺、機(jī)械設(shè)備缺乏、勞動力工效低和技能低等制約，大大增加了實(shí)施企業(yè)的項(xiàng)目執(zhí)行難度。此外，成套項(xiàng)目要求在設(shè)定的時間下完成，需要在兩國政府簽署完換文后，再進(jìn)行考察與設(shè)計(jì)，這一過程需要2～3年。實(shí)施企業(yè)拿到的勘察報告及設(shè)計(jì)文件已經(jīng)是2～3年前的參考信息，受援國情況、地質(zhì)資料、施工用人工、材料、機(jī)械及生活物資等資料的參考價值大打折扣。

2 施工合同涉及變更、增項(xiàng)的主要條款研究

（1）合同價款。援外成套項(xiàng)目在與實(shí)施企業(yè)簽訂施工合同時，往往會約定實(shí)施企業(yè)完成合同承包范圍內(nèi)施工任務(wù)及合同其它義務(wù)的合同價款為固定總價，由實(shí)施企業(yè)包干使用，自負(fù)盈虧。合同價款中包含施工中可能發(fā)生的不可預(yù)見費(fèi)和物價預(yù)漲費(fèi)。不可預(yù)見費(fèi)是指援外成套項(xiàng)目施工總承包合同價款調(diào)整因素及工程保險以外的工程費(fèi)用實(shí)際增減的一切風(fēng)險（包括施工過程中可能發(fā)生的設(shè)備材料價差、匯率變動、零星工程費(fèi)用、工程報價錯漏項(xiàng)、除重大設(shè)計(jì)變更以外的一切正常設(shè)計(jì)變更、招標(biāo)工程量與實(shí)際施工工程量的差異等），均由投標(biāo)企業(yè)在“不可預(yù)見費(fèi)”項(xiàng)下統(tǒng)籌考慮。物價上漲費(fèi)按照國外現(xiàn)期通貨膨脹因素，結(jié)合國內(nèi)外費(fèi)用比例綜合計(jì)取。但是在實(shí)施企業(yè)投標(biāo)報價中，如果這兩項(xiàng)費(fèi)用報價過高，會壓縮其它實(shí)體工程費(fèi)用空間。這樣一來，實(shí)施企業(yè)辦理索賠、變更洽商和增項(xiàng)的機(jī)會大大減少，從而工程造價的控制就能做到基本不突破設(shè)計(jì)概算。

（2）調(diào)整合同價款情況。在援外項(xiàng)目實(shí)施過程中，實(shí)施企業(yè)可以申請調(diào)整施工合同價款情況主要有：第一、由受援國原因引起并經(jīng)成套項(xiàng)目主管單位審核同意的重大設(shè)計(jì)變更且導(dǎo)致工程費(fèi)用增減幅度累計(jì)超過該項(xiàng)目工程直接費(fèi)的1%（含）以上，價款調(diào)整范圍為超過1%以上部分。第二、非由受援國原因引起并經(jīng)成套項(xiàng)目主管單位批準(zhǔn)的重大設(shè)計(jì)變更且導(dǎo)致工程費(fèi)用增減幅度累計(jì)超過該項(xiàng)目工程直接費(fèi)的3%（含）以上，價款調(diào)整范圍為超過3%以上部分。援外成套項(xiàng)目幾乎全部是概算額幾千萬元以上甚至上億元的項(xiàng)目，其工程直接費(fèi)的1%～3%通常為幾十萬。換言之，只有變更增項(xiàng)超過幾十萬元時，才能有條件申請調(diào)整合同價款。幾十萬元以下的變更全部由實(shí)施企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

（3）受援方責(zé)任。一般情況下，施工合同中會約定受援方責(zé)任如下。

①提供項(xiàng)目實(shí)施所需場地；免除中方建設(shè)該項(xiàng)目所需設(shè)備、材料和實(shí)施該項(xiàng)目的中國工程技術(shù)人員生活物資的關(guān)稅及各種捐稅；

②協(xié)助辦理中國技術(shù)人員的出入境及居留手續(xù)；

③負(fù)責(zé)通水、通電、通路至施工界限位置，平整場地，居民拆遷，障礙物拆除，施工界限內(nèi)的水、電、路燈及通訊等市政工程的改移或拆遷。

3 對外援助成套項(xiàng)目案例分析

由我國援助的某亞洲南部內(nèi)陸國家邊檢站項(xiàng)目，受援地為山間溝谷凹地，地形復(fù)雜。根據(jù)合同約定，受援國應(yīng)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的通水、通電、通路至施工界限位置，平整場地，居民拆遷，障礙物拆除，施工界限內(nèi)的水、電、路燈及通訊等市政工程的改移或拆遷工作。

前期考察報告顯示，受援場地多為梯田，零散分布二十余所民宅。待實(shí)施企業(yè)進(jìn)駐項(xiàng)目后，地質(zhì)構(gòu)造發(fā)育已造成坡面巖體節(jié)理裂隙，巖體破碎，受援場地已被崩塌墜落物體覆蓋。實(shí)施企業(yè)及時對受援場地進(jìn)行實(shí)際勘測。根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙要求，平整場地時，需要挖出兩個高差8米的臺地，地面及地下大量未知巨石需要爆破，破碎后的石塊和渣土還要運(yùn)至指定渣土處理場地。對此，受援國表示因資金和技術(shù)問題，平整場地工作無法完成，希望由中方完成此項(xiàng)工作。

經(jīng)過成套項(xiàng)目主管單位安排，實(shí)施企業(yè)與監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位討論后，決定由實(shí)施企業(yè)完成該項(xiàng)目平整場地工作，所產(chǎn)生的合同外工程量，由設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位與實(shí)施企業(yè)三方現(xiàn)場核實(shí)，并由受援國經(jīng)商處確認(rèn)后，按照援外成套項(xiàng)目管理辦法相關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)變更增項(xiàng)手續(xù)。

平整場地增項(xiàng)的計(jì)量主要包括兩部分內(nèi)容。第一，地上和地下未知巨石的工程量。這部分工作由實(shí)施企業(yè)、現(xiàn)場監(jiān)理代表和現(xiàn)場設(shè)計(jì)代表隨著每日實(shí)際發(fā)生石方破碎工程，現(xiàn)場測量完成，并且測量當(dāng)日匯總當(dāng)日工程量，三方確認(rèn)簽字。第二，場地渣土清運(yùn)工程量。依據(jù)勘察報告及設(shè)計(jì)文件中提供的施工場地測量點(diǎn)位標(biāo)高簡圖和總平面圖，將施工場地劃分為幾個部分，采用截面法計(jì)算完成平整場地工作所需要清運(yùn)的渣土工程量。

根據(jù)經(jīng)過確認(rèn)的工程量、當(dāng)?shù)厝斯r、當(dāng)?shù)貦C(jī)械租賃價格等組價，計(jì)取相關(guān)費(fèi)用。準(zhǔn)備申請報告，匯總資料，交成套項(xiàng)目主管單位審核批準(zhǔn)。

4 規(guī)避援外項(xiàng)目變更增項(xiàng)的幾點(diǎn)啟示

（1）應(yīng)選派優(yōu)秀且有豐富施工經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目經(jīng)理，組建能力較強(qiáng)的管理隊(duì)伍及國內(nèi)主要管理人員。除了援外人員的思想品德、施工經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際操作能力外，也應(yīng)注重對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把握能力上。包括控制施工生產(chǎn)過程中的關(guān)鍵線路，提前預(yù)判各類風(fēng)險，提前做好規(guī)避風(fēng)險的措施，積極與設(shè)計(jì)、監(jiān)理進(jìn)行圖紙會審和圖紙交底工作，控制發(fā)生變更帶來的實(shí)施企業(yè)成本增加。監(jiān)督指導(dǎo)整個實(shí)施過程，以及及時梳理施工進(jìn)度和成本支出，總體保證工期、質(zhì)量、安全和造價。

（2）受援國工作效率低，配合度較差，甚至有些受援國依賴其他發(fā)達(dá)國家的援助。在這種施工條件情況下，應(yīng)及時與中國大使館和經(jīng)商處聯(lián)絡(luò)、溝通，請求其疏通處理好與受援國各方的關(guān)系，促成項(xiàng)目的實(shí)施，并且可以通過大使館和經(jīng)商處與當(dāng)?shù)仄渌匈Y單位取得聯(lián)系，收集當(dāng)?shù)卣?、商業(yè)、外交、海關(guān)等于工程有關(guān)信息。這樣可以吸取別人的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從中總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，少走彎路。

（3）項(xiàng)目開工前要經(jīng)歷2～3年的雙方國家換文達(dá)成援助意向、項(xiàng)目可行性研究、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)考察等多項(xiàng)工作，歷時較長。實(shí)施企業(yè)應(yīng)在簽訂施工合同后應(yīng)及時派遣前期先遣組赴現(xiàn)場進(jìn)行施工準(zhǔn)備。特別應(yīng)多注意地質(zhì)、水文、地形地貌、貨物運(yùn)輸條件等施工條件的變化。積極與受援國溝通協(xié)調(diào)，借助各方力量敦促其完成相應(yīng)責(zé)任，尤其是施工場地通水、通電、通路及平整場地工作。

（4）加快施工節(jié)奏，防止因項(xiàng)目拖期而給項(xiàng)目帶來損失。一般情況，受援外成套項(xiàng)目有政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、法律風(fēng)險、自然環(huán)境風(fēng)險、社會風(fēng)險等。盡管援外項(xiàng)目面臨施工資源匱乏、當(dāng)?shù)貏趧恿ばУ偷确N種問題，工期越長不穩(wěn)定因素越多，項(xiàng)目的風(fēng)險級別越高。所以，項(xiàng)目管理組應(yīng)在滿足施工質(zhì)量、安全的條件下，加快施工工期，在合同約定的工期內(nèi)完成或者提前完成施工任務(wù)。