關(guān)于國(guó)企子公司法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題與對(duì)策

王帥偉 劉崢

國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)家治理在國(guó)有企業(yè)的重要延展和微觀表現(xiàn)，對(duì)于確保國(guó)有企業(yè)決策的民主化、科學(xué)化，防范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展活力具有重要意義。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，可以說呈現(xiàn)出整體上在集團(tuán)層面比較規(guī)范，而在子公司層面還相對(duì)滯后和存在一些問題的總體特征，本文主要是深入剖析國(guó)企子公司法人治理結(jié)構(gòu)中存在問題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性進(jìn)行研究并提出完善對(duì)策以供參考。

一、法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)認(rèn)識(shí)

公司法人治理結(jié)構(gòu)（Corporate Governance Structure），是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展到一定階段，主要是為了切實(shí)保證股東的投資回報(bào)而產(chǎn)生的，是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于公司的重要概念之一，主要是指在企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的條件下，以公司章程的形式對(duì)公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層責(zé)權(quán)利進(jìn)行劃分的一種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和制度安排，是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。

從公司法人治理結(jié)構(gòu)的概念看，它本質(zhì)上可以說是一種兩級(jí)委托—代理關(guān)系。其中，第一級(jí)委托—代理關(guān)系存在于股東會(huì)與董事會(huì)、股東會(huì)與監(jiān)事會(huì)之間，股東會(huì)基于對(duì)公司資產(chǎn)的所有權(quán)，天然成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要是通過召開股東大會(huì)的形式對(duì)公司章程、投資計(jì)劃等重大事項(xiàng)進(jìn)行最高決策；董事會(huì)為經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)，代表的是股東會(huì)的意志，受股東會(huì)授權(quán)，對(duì)公司機(jī)構(gòu)設(shè)置等重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做出決策；監(jiān)事會(huì)則是股東會(huì)為保證董事會(huì)、經(jīng)理層合規(guī)經(jīng)營(yíng)而設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)，它主要是代表股東會(huì)對(duì)董事、經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)督。第二級(jí)委托—代理關(guān)系存在于董事會(huì)與經(jīng)理層之間，在股東會(huì)的法定授權(quán)下，董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員任免使用具有決定權(quán)，經(jīng)理層則負(fù)責(zé)具體執(zhí)行董事會(huì)的決策，確保企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)公司利益最大化。正是這種各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制，確保國(guó)有企業(yè)決策的民主化、科學(xué)化，保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有序、有效進(jìn)行。

二、國(guó)企子公司法人治理結(jié)構(gòu)問題初探

當(dāng)前大部分國(guó)有企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行了公司制改革，在公司形式、管理模式、運(yùn)行機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了“華麗轉(zhuǎn)身”，基本符合中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。但是，國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還不完善，呈現(xiàn)出整體上在集團(tuán)層面比較規(guī)范，而在子公司層面還相對(duì)滯后和存在一些問題的總體特征，具體表現(xiàn)如下：

（一）董事會(huì)存在虛化、弱化現(xiàn)象

1.權(quán)責(zé)劃分不清。雖然國(guó)企子公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求進(jìn)行了公司制改革，但受傳統(tǒng)管理模式影響和路徑依賴，董事會(huì)與股東會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)理層還一定程度上存在權(quán)責(zé)界面不清晰、管理程序不明確等問題，四個(gè)主體之間越位、缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，董事會(huì)發(fā)揮作用受到掣肘。比如，《公司法》和公司章程從法理意義上賦予了董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層以及公司財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人在人事任免和薪酬數(shù)額的決定權(quán)，但是，在董事會(huì)實(shí)際履職過程中，這些職權(quán)的行使最終流于形式，由股東會(huì)直接指派或決定。董事會(huì)在類似這些事項(xiàng)上往往是按照股東會(huì)要求走個(gè)程序，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.人員重疊嚴(yán)重。目前，在我國(guó)國(guó)企子公司法人治理過程中，受一些特定因素影響和考慮，董事會(huì)與經(jīng)理層人員重疊現(xiàn)象較為普遍，比如，在有的國(guó)企子公司中，黨委書記、董事長(zhǎng)、總經(jīng)理這三個(gè)職務(wù)分別設(shè)立，但有的領(lǐng)導(dǎo)人員一人至少同時(shí)兼任兩個(gè)，導(dǎo)致決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)高度集中，同時(shí)又沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制，形成了“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”局面，從一定意義上可以說已經(jīng)偏離甚至背離了現(xiàn)代企業(yè)制度“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”這一基本前提和要求，難以有效防控企業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

3.運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制失靈。國(guó)企子公司董事會(huì)在日常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，存在公司法和公司章程賦予的一些手段或方式缺失、失靈現(xiàn)象，“規(guī)定動(dòng)作不到位”。比如，公司法和公司章程對(duì)于董事任期基本上都做了規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，一些國(guó)企子公司董事會(huì)因?yàn)槿狈?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和完善的程序，導(dǎo)致超過規(guī)定任期也沒有進(jìn)行換屆；另外，董事會(huì)專門工作機(jī)構(gòu)不健全，有的國(guó)企子公司未按照公司章程要求設(shè)立專門委員會(huì)，有的國(guó)企子公司則即使設(shè)立了，也一直“空轉(zhuǎn)”，徒有其名，未實(shí)質(zhì)性開展工作。

（二）監(jiān)事會(huì)發(fā)揮監(jiān)督制衡作用有限

1.與內(nèi)部審計(jì)部門職責(zé)邊界不清晰。以監(jiān)事會(huì)具有“檢查公司財(cái)務(wù)”法定職權(quán)為例，這種職權(quán)與審計(jì)部門“審核公司的財(cái)務(wù)信息及其披露”職權(quán)內(nèi)涵存在高度相似或一致，盡管監(jiān)事會(huì)對(duì)這些事項(xiàng)的監(jiān)督角度與其他機(jī)構(gòu)、部門有所不同，但是，這種職權(quán)劃分的不清晰或者說重疊和交叉導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)的作用發(fā)揮并不是不可或缺的，缺乏獨(dú)特性和不可替代性，需要在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確。

2.缺乏履職保障機(jī)制。雖然公司法或公司章程對(duì)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是，這些職責(zé)的履行相比較于董事會(huì)、經(jīng)理層和公司部門，可以說是缺乏實(shí)施保障的，主要體現(xiàn)在監(jiān)事會(huì)成員配備和組織機(jī)構(gòu)不到位。比如，在國(guó)企子公司中，監(jiān)事會(huì)成員一般都是兼職，監(jiān)事會(huì)主席由公司紀(jì)委書記或者工會(huì)主席兼任，有的單位甚至由組織部門負(fù)責(zé)人兼任，而作為日常工作機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)辦公室也一般與紀(jì)委辦公室等部門合署辦公，這種設(shè)置方式，會(huì)由于監(jiān)事會(huì)成員個(gè)人精力有限，導(dǎo)致工作主題難以聚焦，履職資源過于分散而使得支持有限，監(jiān)事會(huì)職責(zé)很難充分履行，監(jiān)督制衡效果有折扣。

（三）經(jīng)理層履職動(dòng)力不足

1.權(quán)責(zé)不對(duì)等。這種不對(duì)等突出表現(xiàn)在人事權(quán)上，按照公司法和公司章程規(guī)定，總經(jīng)理具有對(duì)公司副總經(jīng)理、總經(jīng)濟(jì)師、總工程師等經(jīng)理層其他成員的提議權(quán)，具有對(duì)一般管理人員的任免權(quán)，但是，在具體實(shí)踐中，經(jīng)理層其他成員作為公司高級(jí)管理人員，一般也都直接由股東會(huì)任命，導(dǎo)致總經(jīng)理的提議權(quán)只能是有名無實(shí)，意義不大；同時(shí)，受傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)管理人員使用規(guī)定，一般管理干部須由公司黨委會(huì)研究決定，總經(jīng)理對(duì)一般管理干部的任免權(quán)也很難落到實(shí)處，這種權(quán)責(zé)不對(duì)等很可能導(dǎo)致經(jīng)理層內(nèi)部協(xié)調(diào)成本較高，共識(shí)較難快速達(dá)成，并且制定的政策法規(guī)也較難快速執(zhí)行落實(shí)。

2.缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。盡管國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制已經(jīng)有相當(dāng)一段時(shí)間，但是國(guó)企子公司經(jīng)理層激勵(lì)與約束機(jī)制仍然沿襲改制前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，表現(xiàn)在行政任命上的“超強(qiáng)控制”和績(jī)效考核上的“超弱激勵(lì)”，經(jīng)理層的薪酬待遇直接由上級(jí)組織直接定額，并沒有與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)實(shí)現(xiàn)正向掛鉤，沒有按照市場(chǎng)原則實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)升，薪酬待遇升；經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)降，薪酬業(yè)績(jī)降”，這種無浮動(dòng)的績(jī)效考核方式，必然大大挫傷經(jīng)理層工作的積極性、主動(dòng)性，還需要從調(diào)整績(jī)效考評(píng)機(jī)制來激發(fā)。

三、完善國(guó)企子公司法人治理結(jié)構(gòu)的對(duì)策

新形勢(shì)下，我們要不斷完善國(guó)企子公司法人治理結(jié)構(gòu)，只有這樣，才能提高國(guó)企子公司參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力，有效防范企業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。具體對(duì)策和建議如下：

（一）優(yōu)化國(guó)企子公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。按照黨和國(guó)家關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)來深化國(guó)有企業(yè)改革的要求，可以通過引入多家其他國(guó)有企業(yè)或者國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)、適時(shí)引進(jìn)民營(yíng)資本進(jìn)入等方式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)企子公司股權(quán)多元化，不斷調(diào)整和優(yōu)化國(guó)企子公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，股東會(huì)的博弈推動(dòng)職權(quán)真正行使，維護(hù)公司整體利益。

（二）加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)。在國(guó)企子公司中，董事會(huì)作用的發(fā)揮關(guān)系著企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，必須要加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，避免董事會(huì)虛化、弱化，確保職權(quán)真正落地。要大力推行獨(dú)立董事和職工董事制度，從市場(chǎng)上選聘專職的獨(dú)立董事，從職工代表中選舉產(chǎn)生職工董事，并按照法定程序進(jìn)入國(guó)企子公司董事會(huì)，優(yōu)化董事會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)，外部董事和職工董事可以從另外視角獨(dú)立對(duì)企業(yè)重大決策事項(xiàng)、內(nèi)部董事進(jìn)行監(jiān)督和制衡。進(jìn)一步規(guī)范董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制，要按照公司法和公司章程規(guī)定，明確董事任免期限、董事會(huì)換屆標(biāo)準(zhǔn)和具體程序等，以此督促董事會(huì)真正發(fā)揮作用；要用好董事會(huì)專門委員會(huì)，以在公司章程中明確各委員會(huì)的人員組成、工作職責(zé)、工作制度和議事規(guī)則等形式，并從信息獲取、資源配備等方面切實(shí)保障專門委員會(huì)行使職權(quán)。要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，探索實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，在政策允許范圍內(nèi)通過招聘方式尋求合適的職業(yè)經(jīng)理人，由董事會(huì)進(jìn)行任命、監(jiān)控和考核，確保董事會(huì)決策真正快速執(zhí)行、有效落地。

（三）發(fā)揮監(jiān)事會(huì)監(jiān)督制衡作用。針對(duì)監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，要建立完善的監(jiān)事會(huì)工作制度體系，推動(dòng)國(guó)企子公司監(jiān)事會(huì)職權(quán)履行的制度化。制定實(shí)施國(guó)企子公司監(jiān)事會(huì)向集團(tuán)層面履行報(bào)告職責(zé)的工作報(bào)告制度，建立重大事項(xiàng)專項(xiàng)報(bào)告，以此倒逼監(jiān)事會(huì)履行職權(quán)。完善監(jiān)事會(huì)履職保障制度，在保證國(guó)企子公司監(jiān)事會(huì)對(duì)黨委會(huì)、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)研究事項(xiàng)知情權(quán)的基礎(chǔ)上，建議“三會(huì)”會(huì)議紀(jì)要，除了董事會(huì)成員和總經(jīng)理分別簽字外，增加監(jiān)事會(huì)成員特別是監(jiān)事會(huì)主席簽字審議環(huán)節(jié)，同時(shí)，“三會(huì)”決議事項(xiàng)落實(shí)情況也要及時(shí)向監(jiān)事會(huì)通報(bào)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)事會(huì)事前知情、事中監(jiān)督、事后督導(dǎo)的全周期制衡，提高監(jiān)事會(huì)的話語權(quán)。

（四）提高經(jīng)理層自主權(quán)。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，國(guó)企子公司董事會(huì)要敢于、勇于在部分人事任免權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行合理授權(quán)，賦予經(jīng)理層執(zhí)行股東會(huì)和董事會(huì)要求更大的自主性和靈活性。健全經(jīng)理層薪酬管理體系，要堅(jiān)持實(shí)行市場(chǎng)工資制，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來研究確定經(jīng)理層人員的具體薪酬水平，同時(shí)，探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行差異化薪酬分配制度，保證經(jīng)理層報(bào)酬與績(jī)效掛鉤、收益與風(fēng)險(xiǎn)勾連，真正實(shí)現(xiàn)“績(jī)效好，薪酬高；績(jī)效差，薪酬低”。

（五）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是新形勢(shì)下完善國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的最新要求和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。要堅(jiān)持“兩個(gè)一以貫之”要求，將黨建工作總體要求寫入公司章程，同時(shí)，進(jìn)一步明確黨委會(huì)前置董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)的程序和工作細(xì)則，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司法人治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。全面推行黨委會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，確保國(guó)企子公司中符合條件的黨委成員可以通過法定程序進(jìn)入法人治理機(jī)構(gòu)中，切實(shí)體現(xiàn)黨組織在國(guó)企子公司中領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。（作者單位為中交第一航務(wù)工程局有限公司）

作者簡(jiǎn)介：王帥偉（1990-），男，河南許昌人，經(jīng)濟(jì)師，政治學(xué)與行政管理專業(yè)。