完善激勵與約束并重的生態(tài)政績考評機(jī)制

李代明

摘要：激勵與約束機(jī)制是保證地方政府及官員既有為又不能亂為的重要制度安排，如何實現(xiàn)官員的正向激勵與嚴(yán)格約束是干部管理的核心。堅持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合，激勵與約束并重的干部考核評價機(jī)制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但是在生態(tài)政績考評過程中呈現(xiàn)出激勵與約束失衡的傾向，生態(tài)政績考評正向激勵不足、生態(tài)政績考評逆向懲罰不力、生態(tài)政績考評過程中常態(tài)化監(jiān)督缺位導(dǎo)致生態(tài)政績考評失靈。亟待通過完善激勵與約束并重的顯性機(jī)制來促使地方政府及官員正確履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的職責(zé)。要完善地方政府生態(tài)政績考評激勵相容機(jī)制、專業(yè)監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制來對地方政府及官員行為進(jìn)行有效調(diào)控。

關(guān)鍵詞：生態(tài)政績考評；激勵機(jī)制；約束機(jī)制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）04-0018-08

黨的十九大報告指出“堅持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合、激勵與約束并重，完善干部考核評價機(jī)制，建立激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”這一重要論述為干部考評激勵機(jī)制的完善指明了方向。完善干部考核評價的激勵與約束機(jī)制，其目的在于更廣泛更有效地調(diào)動干部隊伍積極性，同時對“不為”“不想為”“亂作為”的干部進(jìn)行約束，從而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而，由于相應(yīng)的考核評價激勵與約束機(jī)制不完善、不科學(xué)等原因，一些地方和部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作中的懶政怠政、為官不為、 “亂作為” “不作為”現(xiàn)象依然存在。如何完善激勵與約束并重的生態(tài)政績考評機(jī)制成為調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)積極性的重要舉措。

一、問題的提出

生態(tài)政績是政府在履行生態(tài)治理職能、配置生態(tài)治理資源過程中取得的生態(tài)治理成績與效果，也是官員推動生態(tài)文明建設(shè)主觀努力的客觀結(jié)果。將生態(tài)政績指標(biāo)納入政府及官員政績考評體系，實現(xiàn)生態(tài)責(zé)任嵌入壓力型目標(biāo)傳導(dǎo)與政績考評機(jī)制，是破解當(dāng)前政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效輕環(huán)境治理和GDP崇拜頑疾的重要治理工具，是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性治理的制度安排。以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》相繼頒布為標(biāo)志，強(qiáng)化對政府及官員問責(zé)與考核的政策議程迅速勃興，政績考評以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為中心逐步轉(zhuǎn)向更加注重生態(tài)治理。中央政府力圖通過生態(tài)政績激勵與約束來引導(dǎo)地方官員將工作重心轉(zhuǎn)移到更加注重生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理上來，依靠建立健全生態(tài)責(zé)任考核體系以及生態(tài)激勵機(jī)制，實現(xiàn)對地方政府及其官員的逐級引導(dǎo)與控制，確保中央生態(tài)環(huán)境政策部署的有效性。如何確保地方政府及官員積極進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，其核心就是要解決激勵與約束問題。激勵是人力資源管理的重要內(nèi)容，是有效實現(xiàn)人才價值的“軟件工程”，激勵的過程是一個完整的關(guān)系鏈，需要催生下屬的動機(jī)、激發(fā)下屬的行為、引導(dǎo)下屬的奮斗目標(biāo)。[1]但是從這些文件規(guī)定來看，對生態(tài)政績的問責(zé)措施很嚴(yán)厲，對激勵機(jī)制的規(guī)定則顯得不足，這種激勵與約束失衡的狀態(tài)。問責(zé)的增加意味著政府官員行為成本——收益的變化，導(dǎo)致基層官員從“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”。 [2]以考核指標(biāo)為控制手段的壓力型生態(tài)治理機(jī)制，特別是在面對上級生態(tài)考評和檢查驗收壓力時，受績效競爭的壓力和本身“有限理性”的驅(qū)使，地方政府及官員傾向于與更下級政府采取共謀策略應(yīng)對上級，[3]共同應(yīng)對上級的考核檢查來避責(zé)，最終導(dǎo)致生態(tài)政績考評失靈。如何通過完善激勵與約束并重的生態(tài)政績考評機(jī)制事關(guān)生態(tài)政績考評的成敗。

二、生態(tài)政績考評激勵與約束機(jī)制失衡探析

地方政府生態(tài)政績考評過程中，激勵和約束功能尚未得到有效的發(fā)揮，高政績的地方政府未能獲得顯著的激勵，削弱了其推動生態(tài)文明建設(shè)的積極性；低政績水平的地方政府未得到實質(zhì)性的處罰，鞭策力度不足。地方政府生態(tài)政績考評機(jī)制的激勵和約束問題主要體現(xiàn)在正向激勵不足、逆向處罰不力和常態(tài)化監(jiān)督缺位等方面。

（一）生態(tài)政績考評正向激勵不足

正向激勵不足是當(dāng)前地方政府生態(tài)政績考評面臨的一個重要問題，由于正向激勵的缺失導(dǎo)致地方政府部門及個人得不到應(yīng)有的激勵，削弱其對生態(tài)文明建設(shè)投入的積極性和驅(qū)動力。現(xiàn)階段，地方政府是生態(tài)政績考評正向激勵不足，激勵力度偏低、激勵方式單一導(dǎo)致激勵功能弱化。

一是生態(tài)政績考評正向激勵力度偏低。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，生態(tài)政績成為政府績效評估的一個重要方面，但生態(tài)政績對地方官員的正向激勵力度差強(qiáng)人意，在調(diào)動地方政府及其官員積極性方面還存在很大的不足，很多地方生態(tài)政績并不都能帶來官員晉升，[4]冉冉通過田野調(diào)查和文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理績效與官員的仕途升遷沒有實質(zhì)性聯(lián)系，未能起到有效的正向激勵作用，相反，這種以指標(biāo)和考核為核心的“壓力型”政治激勵模式，導(dǎo)致地方官員以拉關(guān)系、找門路和操縱統(tǒng)計數(shù)據(jù)的方式來逃避其環(huán)境治理的責(zé)任。[5]還有統(tǒng)計研究發(fā)現(xiàn)，一個市政府在環(huán)保領(lǐng)域的開支實際上會對該市市委書記和市長的升遷帶來負(fù)面作用。一個地方的環(huán)保投資占當(dāng)?shù)谿DP的比例每升高0.36%，當(dāng)?shù)貢浀纳w機(jī)會便會下降8.5%。[6]生態(tài)考核與官員晉升獎懲掛鉤雖然在多個中央、省、市（州）的文件里密集提及，但是生態(tài)政績在實際上的晉升中沒有什么 “發(fā)言權(quán)”。

二是生態(tài)政績考評正向激勵方式單一。激勵是對地方政府部門及成員在生態(tài)建設(shè)過程中最好的認(rèn)同與肯定，科學(xué)有效的激勵方式是調(diào)動地方政府生態(tài)文明建設(shè)積極性的重要方式。當(dāng)前，地方政府生態(tài)政績考評正向激勵主要有物質(zhì)和精神兩個層面，二者相互配合調(diào)動地方政府生態(tài)文明建設(shè)的積極性。但是，就地方政府生態(tài)政績考評來看，生態(tài)政績正向激勵方式較為單一，雖然強(qiáng)調(diào)將生態(tài)政績考評作為官員晉升的重要依據(jù)，但是生態(tài)政績在官員綜合政績中有多少“話語權(quán)”是個未知數(shù)，晉升激勵其實對官員的實質(zhì)性作用處于隱性位置，可以說是一種形式上的激勵。上級政府部門對生態(tài)政績突出的政府部門及人員采取整體聲譽(yù)激勵和物質(zhì)激勵方式，這種正向激勵方式缺乏對政績貢獻(xiàn)者進(jìn)行有效的界定，對個人的激勵作用十分有限導(dǎo)致正向激勵功能弱化。

（二）生態(tài)政績考評逆向懲罰不力

當(dāng)前，各級地方政府在生態(tài)政績考評探索過程中都制定了嚴(yán)厲的逆向懲罰措施，設(shè)置了生態(tài)政績考評紅線，架構(gòu)起了地方政府生態(tài)政績考評逆向懲罰體系。但是在生態(tài)政績考評結(jié)果反饋執(zhí)行過程中，逆向懲罰執(zhí)行不力、難以落實的情況屢見不鮮，生態(tài)政績差的地方政府和官員沒有得到應(yīng)有的懲罰或懲罰力度不夠，不僅削弱了生態(tài)政績考評逆向懲罰的威懾力，還降低了違規(guī)違法成本。

一是生態(tài)政績考評逆向懲罰成本低。個人如果能從越軌的行為中撈到好處，其違規(guī)的動力就會增加，在生態(tài)政績考評領(lǐng)域同樣如此。生態(tài)文明建設(shè)具有投入大、見效慢的特點(diǎn)，短時間內(nèi)難以取得顯性政績。地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化，在生態(tài)文明建設(shè)過程中不僅會考慮生態(tài)投入和生態(tài)產(chǎn)出之間的關(guān)系，還會對生態(tài)投入與生態(tài)政績逆向懲罰的損失問題進(jìn)行分析，一旦生態(tài)政績考評逆向懲罰損失低于生態(tài)投入成本或與之相當(dāng)，那么其致力于提升生態(tài)政績的積極性和動力就會削弱。雖然各級政府在生態(tài)政績考評方案中突出生態(tài)政績末位淘汰機(jī)制，但是真正因為生態(tài)政績低而被淘汰的官員屈指可數(shù)，且重新啟用被淘汰官員的情況亦不少見，末位淘汰制的威懾力減弱。此外，生態(tài)考評政績低的部門和個人取消年度評優(yōu)資格以及給予警告等都是逆向懲罰成本低的表現(xiàn)，受懲罰的部門和個人沒有充分感受到懲罰的嚴(yán)厲性，不能對其提升生態(tài)政績進(jìn)行有效的鞭策。

二是生態(tài)政績考評追責(zé)力度低。生態(tài)政績考評是衡量地方政府生態(tài)文明建設(shè)效果的重要手段和方式，通過考評結(jié)果將地方政府生態(tài)政績水平高低直接呈現(xiàn)出來，為生態(tài)政績考評責(zé)任追究和逆向懲罰提供依據(jù)。生態(tài)政績考評追責(zé)力度低是逆向懲罰不力的重要表現(xiàn)形式。冉冉在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些市民（包括退休的老干部）都對時任市委書記的“重工業(yè)跨越式發(fā)展”持強(qiáng)烈的否定態(tài)度，認(rèn)為這樣將破壞城市原有的自然和生態(tài)環(huán)境，盡管這位市委書記在環(huán)境保護(hù)方面飽受爭議，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置，在官方的報道中還專門強(qiáng)調(diào)了這位官員此前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的“優(yōu)秀”表現(xiàn)。[5]另外，從官方公布的結(jié)果來看，一些地方在執(zhí)行問責(zé)過程中往往會懲罰一些層級低的官員，還有一些被問責(zé)的相關(guān)責(zé)任人在一段時間之后又重新走向工作崗位甚至得到升遷，逆向懲罰的權(quán)威性和功能受到較大的影響。同時，集體決策、集體擔(dān)責(zé)任也降低了生態(tài)政績考評責(zé)任的追究力度。

三是生態(tài)政績考評逆向懲罰法治化程度低。生態(tài)政績考評逆向懲罰法制化建設(shè)進(jìn)程緩慢也是當(dāng)前地方政府生態(tài)政績考評逆向懲罰不力的重要表現(xiàn)。在地方政府生態(tài)政績考評過程中，針對可能出現(xiàn)的生態(tài)政績責(zé)任追究問題，相關(guān)的法律法規(guī)、行政管理條例都還有待進(jìn)一步完善，生態(tài)政績考評逆向懲罰的法律依據(jù)不足?，F(xiàn)階段，不同地區(qū)在探索地方政府生態(tài)政績考評責(zé)任追究過程中形成了相應(yīng)的責(zé)任追究辦法，在一定程度上為地方政府生態(tài)政績考評責(zé)任追究工作的開展提供了依據(jù)，為提升地方政府生態(tài)政績水平營造了良好的條件。但是，總體上來看，地方政府生態(tài)政績考評法制化建設(shè)還處于較低水平，對懲罰的程度、懲罰的職級規(guī)定和懲處方式都存在較大的彈性空間，制度化法治化程度有待進(jìn)一步提高。

（三）生態(tài)政績考評過程中常態(tài)化監(jiān)管缺位

委托代理關(guān)系下，委托人和代理人之間具有天然的信息不對稱性，代理人利用自身的信息優(yōu)勢對委托人的判斷形成影響。地方政府生態(tài)政績考評機(jī)制委托代理結(jié)構(gòu)性失衡與異化的根源眾多，其中常態(tài)化監(jiān)督缺位是一個重要的原因。生態(tài)政績考評過程中，由于監(jiān)督機(jī)制的不完善和常態(tài)化監(jiān)督的缺位，地方政府為獲取良好的生態(tài)政績，常常利用信息優(yōu)勢隱瞞、加工、處理生態(tài)政績考評信息，將有利于自身生態(tài)政績提升的信息傳遞到考評主體手中，從而得到其預(yù)定的生態(tài)政績考評結(jié)果。

一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管缺位。目前，地方政府生態(tài)政績考評過程中監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位的現(xiàn)象較為明顯，致使生態(tài)政績考評常態(tài)化監(jiān)督長期處于缺位的狀態(tài)，削弱了生態(tài)政績考評的功能和作用。生態(tài)政績考評監(jiān)督機(jī)構(gòu)功能不完善致使其在一些環(huán)節(jié)的監(jiān)管流于形式，沒有真正發(fā)揮其監(jiān)督功能和作用。表現(xiàn)最為明顯的就是一些地方生態(tài)數(shù)據(jù)造假和生態(tài)信息瞞報、漏報，生態(tài)政績考評成為一些地方“粉飾政績”的工具，祁連山環(huán)保污染事件、連云港灌云縣化工廠污染事件、陜西洪洞縣污染事件、河南內(nèi)黃縣污染事件、陜西省乾縣木卜村“垃圾圍村”事件都發(fā)生在生態(tài)政績考評后被媒體曝光才引起重視，這些存在多年污染“頑疾”的地方政府及其官員之所以能順利通過考核，就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管缺位造成的。

二是生態(tài)政績考評監(jiān)督方式單一。監(jiān)督方式是確保監(jiān)督職能得以落實的重要手段，生態(tài)政績考評常態(tài)化監(jiān)督缺位也表現(xiàn)在監(jiān)督方式單一層面。上級政府部門對下級政府的上下級垂直監(jiān)督和環(huán)保部門的橫向監(jiān)督是地方政府生態(tài)政績考評監(jiān)督的主要方式。但是在實際運(yùn)行過程中，上下級的監(jiān)督囿于監(jiān)管幅度過大難以實現(xiàn)，而對方環(huán)保部門的監(jiān)管往往囿于地方政府的政績考量而出現(xiàn)有監(jiān)管權(quán)而執(zhí)行難的窘境，這就對環(huán)保違法違規(guī)行為的有效監(jiān)管出現(xiàn)“真空”，從環(huán)保督察實施以來，對環(huán)保督察的依賴性大大提高，地方政府和環(huán)保部門存在被動應(yīng)對環(huán)保督察交辦的任務(wù)的傾向，對環(huán)保違法違規(guī)行為的監(jiān)督幾乎完全依賴環(huán)保督察和媒體曝光這種“運(yùn)動式”的方式。

三是生態(tài)政績考評監(jiān)督連續(xù)性低。地方政府生態(tài)政績考評常態(tài)化監(jiān)督缺位還表現(xiàn)為監(jiān)督連續(xù)性低。地方政府生態(tài)政績考評是一個連續(xù)性的過程，每一個環(huán)節(jié)都影響著其績效水平，要客觀真實衡量地方政府的生態(tài)政績水平，就離不開對其每個環(huán)節(jié)進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督。目前對地方政府及官員生態(tài)保護(hù)與建設(shè)績效實行的是“運(yùn)動式”的監(jiān)督，一些生態(tài)環(huán)境違法行為想方設(shè)法逃避監(jiān)管，環(huán)保督察或者上級考核檢查過后污染又“卷土重來”，一些地方環(huán)保督察污染反彈問題的出現(xiàn)就是這種監(jiān)管模式暴露的弊端，在生態(tài)政績考評結(jié)果公布之后暴露出來的嚴(yán)重的長期存在的環(huán)境污染事件無疑對生態(tài)政績考評結(jié)果的公信力造成巨大的沖擊。

三、地方政府生態(tài)政績考評激勵與約束機(jī)制完善路徑

（一）完善地方政府生態(tài)政績考評激勵相容機(jī)制

所謂的激勵相容路徑即是指在給定的機(jī)制下，如實報告自己的私人信息是參與人的占優(yōu)策略均衡，那么，這個機(jī)制就是激勵相容的，或者說參與人在新機(jī)制下主觀上愿意自動選擇而不是偏離符合機(jī)制設(shè)計者效用最大化的行為。[7]中央政府與地方政府也需要激勵相容機(jī)制來更好的激勵地方政府按中央要求完成既定目標(biāo)。善良假設(shè)基礎(chǔ)上的整個社會公共利益的代表者是中央政府，尋求中央利益最大化是它的主要目標(biāo)。地方政府的主要目標(biāo)則是在不損害這個前提下，實現(xiàn)地方發(fā)展的最優(yōu)化路徑。[8]在具有委托代理結(jié)構(gòu)的生態(tài)政績考評中，委托人目標(biāo)的實現(xiàn)程度取決于代理人個體目標(biāo)的實現(xiàn)程度，只有將委托人與代理人的目標(biāo)兼顧實施激勵與約束，才能既滿足委托人的目標(biāo)，也滿足代理人的預(yù)期。中央政府績效目標(biāo)提升的基礎(chǔ)是各級地方政府績效的有效提升。

一是完善公務(wù)員政績晉升機(jī)制。建立起基于生態(tài)政績而晉升的激勵機(jī)制，將地方官員晉升與地方政府生態(tài)政績結(jié)合起來，將生態(tài)政績考核結(jié)果作為官員綜合考核評價、官員晉升、干部職務(wù)調(diào)整的重要依據(jù)。把生態(tài)政績考評結(jié)果作為干部人事管理制度的重要一環(huán)固定下來，使其成為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的硬性政績指標(biāo)。引導(dǎo)政府官員利用生態(tài)文明建設(shè)為其政治資本“增添籌碼”。[9]對晉升存在強(qiáng)烈沖動和不懈追求的官員來說，要通過完善的生態(tài)政績晉升激勵機(jī)制激發(fā)地方官員進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，要充分運(yùn)用這一機(jī)制激勵作為代理人的地方政府及官員按照中央要求積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理職責(zé)，實現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

二是完善顯性物質(zhì)激勵機(jī)制。根據(jù)科層制與科學(xué)管理的晉升原理，政府組織中的任何職位都是稀缺資源，晉升機(jī)制所能夠激勵的人畢竟有限，為此要在晉升機(jī)制外設(shè)置相應(yīng)的物質(zhì)激勵。對于晉升空間較小或晉升無望的公務(wù)員，可能顯性物質(zhì)激勵更具效力。人們更樂于接受“量體裁衣”式的報酬制度，而不是傳統(tǒng)上那種“一刀切”式的觀念。[10]從報酬價值角度看，由于不同的公務(wù)員在年齡、性別、資歷和職務(wù)等方面存在差異，他們對各種報酬形式的需求各異，同一報酬方案對不同的人而言價值大小也迥然不同。[11]在進(jìn)行報酬設(shè)計時，實行個性化、差異化的報酬方案。讓不同層級的公務(wù)員能夠通過自己的誠實工作獲得屬于他自己的各種類型的酬勞。除了提高薪資待遇外，還要向生態(tài)政績優(yōu)異的政府及其官員提供物質(zhì)獎勵或是他亟需的獎勵，激勵地方政府及官員如實、保質(zhì)保量地完成任務(wù)。

三是健全隱性聲譽(yù)激勵機(jī)制。所謂聲譽(yù)激勵機(jī)制是指通過市場上聲譽(yù)的作用，使人們愿意為了長遠(yuǎn)利益而放棄短期利益的誘惑。在重復(fù)博弈中，當(dāng)事人出于長遠(yuǎn)利益的考慮，就有積極建立一個誠信的聲譽(yù)的動機(jī)。[12]精神激勵是滿足人的高層次心理需要的根本性激勵，它是一種主導(dǎo)的、持久的激勵形式，具有持續(xù)的內(nèi)驅(qū)動作用，是真正的激勵源泉。[13]每一個人都會在精神激勵刺激下對這種激勵進(jìn)行衡量，然后做出自己的行為選擇。首先要建立生態(tài)政績質(zhì)量信譽(yù)機(jī)制。建立生態(tài)政績質(zhì)量信譽(yù)等級制度，如果如實進(jìn)行生態(tài)政績考評、不瞞報謊報生態(tài)環(huán)境信息和數(shù)據(jù)的地方政府和官員，上級政府給予其較高的信譽(yù)度。但是如果經(jīng)查發(fā)現(xiàn)弄虛作假制造數(shù)字政績、瞞報謊報生態(tài)環(huán)境信息和數(shù)據(jù)的，立即從嚴(yán)降低其政府及其官員的信譽(yù)度，并將該地作為后期監(jiān)督檢查的重點(diǎn)，并將其與上級財政支持、個人晉升、獎懲掛鉤。通過這種信譽(yù)機(jī)制來激勵代理人按照委托人的契約要求客觀真實地進(jìn)行生態(tài)政績考評。二是豐富精神獎勵形式。要充分運(yùn)用情感激勵、目標(biāo)激勵、信任激勵、賞識激勵等類型來調(diào)動代理人的積極性，從內(nèi)心精神層面滿足代理人的收益期待。

（二）完善地方政府生態(tài)政績考評專業(yè)監(jiān)督機(jī)制

對于任何一項公共制度而言，只有建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制，才能確保公共權(quán)力不至于異化為私人投機(jī)資本。[14]我國環(huán)保實行的“考核+監(jiān)管”的監(jiān)管模式容易因“規(guī)模政治”造成監(jiān)管失靈。另外，監(jiān)管部門的多重目標(biāo)阻礙了監(jiān)管執(zhí)法，屬地化管理為代理人的投機(jī)行為提供了操作空間和可能。在生態(tài)政績考評中，要通過建立專業(yè)監(jiān)督機(jī)制來規(guī)避其中的政績造假、政治注水、瞞報謊報等行為。一是監(jiān)督權(quán)限制度化通過制度規(guī)定監(jiān)督職責(zé)、職能及其監(jiān)管權(quán)力邊界及監(jiān)督行為的范圍、方式和程序，為專業(yè)化監(jiān)督提供制度保障。減少人緣關(guān)系導(dǎo)致的“選擇性干預(yù)”偏向，促使“臨時制止行為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)化制止行為”，通過制度壓縮基層政府間“共謀”的空間，提高監(jiān)督效能。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門化。已有的常規(guī)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限分散在不同的職能部門，難以有效應(yīng)對巨量的生態(tài)治理負(fù)荷，因此要在在省市層面建立專門的環(huán)保督察機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)的督察人員，實現(xiàn)高階位督察權(quán)與先進(jìn)督察技術(shù)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，防止地方政府間、政府與企業(yè)間利用信息主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)進(jìn)行“共謀”。三是監(jiān)督人才專業(yè)化。環(huán)境保護(hù)與治理是一項專業(yè)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，比如重金屬污染監(jiān)測與治理、水污染監(jiān)測與治理、大氣監(jiān)測與治理、生態(tài)環(huán)境審計等，都需要專業(yè)性人才的參與提高生態(tài)政績考評監(jiān)督能力。四是監(jiān)督全面化。既要對評估主體的評估行為進(jìn)行監(jiān)督，也要對評估對象接受評估的行為進(jìn)行監(jiān)督。評估指標(biāo)要公開，評估過程要透明，評估方法要科學(xué)，要廣泛征求意見，評估的其他事項也應(yīng)接受監(jiān)督。五是監(jiān)督全程化。評估監(jiān)督是一項連續(xù)性的活動，應(yīng)貫穿于評估活動的全過程。既要對前期準(zhǔn)備階段中評估項目的選擇是否適當(dāng)、評估方案是否科學(xué)和合理進(jìn)行監(jiān)督，又要對評估實施階段中評估指標(biāo)體系是否準(zhǔn)確、評估標(biāo)準(zhǔn)是否合理、評估方法是否得當(dāng)、信息處理是否規(guī)范、評估結(jié)果是否客觀、公正進(jìn)行監(jiān)督。[9]

（三）完善地方政府生態(tài)政績考評責(zé)任追究機(jī)制

作為一種社會關(guān)系存在的問責(zé)，其本質(zhì)是負(fù)有責(zé)任的行動主體和實施問責(zé)的交互，解釋它的行為是行動主體的內(nèi)在義務(wù)，并提供其合法性的證明基礎(chǔ)，審議場所則可對其解釋提出質(zhì)疑并得出責(zé)任判斷結(jié)論，以作為行動主體所承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任后果。[15]績效問責(zé)就是在這個意義上展開來談的。依托評估的全流程，要求政府相關(guān)工作績效的核心信息進(jìn)行公開、解釋以及說明和合法性基礎(chǔ)。換言之，績效問責(zé)實現(xiàn)以績效信息為核心的“信息公示——審議討論——結(jié)果承擔(dān)”的問責(zé)過程，而結(jié)果承擔(dān)會形成從低調(diào)的或非正式的從輕處理方式到嚴(yán)厲措施的制裁階梯。[16]一是建立評估責(zé)任清單。責(zé)任清單應(yīng)按權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則授權(quán)，根據(jù)評估主體的評估權(quán)力，明確授予相應(yīng)的評估責(zé)任，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，責(zé)權(quán)明確，責(zé)任追究有賬可查。其次要明確追究評估責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)和程序。清晰界定評估權(quán)力運(yùn)用的邊界，責(zé)任追究的范圍，使責(zé)任追究有據(jù)可查。責(zé)任追究必須落實到具體的個人、團(tuán)隊或組織，對于團(tuán)隊或組織責(zé)任，必須要落實到具體的主要負(fù)責(zé)人。責(zé)任要追究到各個環(huán)節(jié)，既要查公眾參與和專家論證環(huán)節(jié)，更要查主要評估主體責(zé)任，誰的意見、誰在主導(dǎo)等。二是強(qiáng)化懲戒功能。責(zé)任追究必須保持對評估各方有警示作用，對評估主體有約束作用，使評估主體不能隨意評估，保證評估結(jié)果的客觀、公正。對評估客體有震懾作用，使評估客體能公平參與評估，不弄虛作假，不瞞上欺下。當(dāng)然，責(zé)任追究要適度，不能流于形式，也不能過于嚴(yán)苛，一定要防止從一個極端走向另一個極端。[9]

四、結(jié)語

組織等級制度和組織內(nèi)部的報酬形式都對組織中個體的行為產(chǎn)生影響，激勵是代理方在委托方處得到的利益綜合，使得前者按照后者的意圖與規(guī)劃推進(jìn)工作，其本質(zhì)就是使得委托人——代理人兩者之間的目標(biāo)通過激勵機(jī)制的互溶性達(dá)到一致。[17]在具有典型委托代理特征的地方政府生態(tài)政績考評中，由于激勵與約束機(jī)制的不健全，使得地方政府生態(tài)政績考評出現(xiàn)“雷聲大，雨點(diǎn)小”的尷尬境地，一些地方政府為了地方利益對生態(tài)政績考評策略性規(guī)避，對信息瞞報、謊報、錯報、漏報甚至是政績造假。解決這一困境的路徑在于完善科學(xué)的激勵和約束機(jī)制，通過利益耦合，將委托人和代理人的異質(zhì)化目標(biāo)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性融合，使委托人和代理人的目標(biāo)效用函數(shù)趨同或一致，讓下級政府及官員有動力參與其中且又不會造假欺騙上級政府。

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責(zé)任編輯：賀治方