我國民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的現(xiàn)實(shí)困境與制度創(chuàng)新

熊倬　鄧偉

[摘要]產(chǎn)權(quán)是界定主體利益的邊界，清晰完整的產(chǎn)權(quán)體系是民辦高校實(shí)現(xiàn)多元主體共同治理的基礎(chǔ)，也是保障民辦高校有序運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。我國民辦高校是伴隨著改革開放而發(fā)展起來的，產(chǎn)權(quán)在舉辦者、管理者之間存在較大的爭議。我國民辦高校產(chǎn)權(quán)治理存在主體模糊、邊界不清晰以及分割不公平等現(xiàn)實(shí)困境。要化解這些現(xiàn)實(shí)困境，產(chǎn)權(quán)治理的話語體系應(yīng)該從法律層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面，同時(shí)完善學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度體系，厘清民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬，建立民辦高校資產(chǎn)監(jiān)管體系，規(guī)范民辦高校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]民辦高校 產(chǎn)權(quán)治理 制度創(chuàng)新

[作者簡介]熊倬（1988- ），女，江西南昌人，江西科技學(xué)院管理學(xué)院，講師，碩士；鄧偉（1969- ），男，江西南昌人，江西科技學(xué)院管理學(xué)院，講師。（江西 南昌 330098）

[課題項(xiàng)目]本文系江西省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度課題“大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)研究——基于江西高校視角”的階段性研究成果。（課題編號(hào)：16YB154）

[中圖分類號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）17-0100-06

對(duì)于民辦高校而言，產(chǎn)權(quán)問題是關(guān)乎高校治理的核心要素。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，多種所有制辦學(xué)發(fā)展到一定程度，民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題就開始凸顯。當(dāng)前我國民辦高校已經(jīng)從規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展到質(zhì)量提升的階段，清晰完整的產(chǎn)權(quán)體系是推進(jìn)民辦高校多元治理的邏輯基礎(chǔ)。如果民辦高校產(chǎn)權(quán)存在爭議，就會(huì)導(dǎo)致辦學(xué)主體責(zé)任不明、管理混亂等問題，進(jìn)而使得辦學(xué)主體追求辦學(xué)利益，出現(xiàn)功利化現(xiàn)象，這將對(duì)民辦高校的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。只有正確認(rèn)知民辦高校的產(chǎn)權(quán)爭議，探尋其治理過程中的產(chǎn)權(quán)困境，才能推進(jìn)民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的制度體系創(chuàng)新，進(jìn)而保證民辦高校獲得持續(xù)的良性發(fā)展。

一、我國民辦高校產(chǎn)權(quán)爭議及其界定

在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的背景下，高校的治理問題實(shí)際上就是利益相關(guān)者的協(xié)同共治。因此，界定高校的利益相關(guān)者至關(guān)重要。在發(fā)達(dá)國家，私立高校是高等教育的主體力量，大部分私立大學(xué)均是非營利性法人組織，其產(chǎn)權(quán)屬于整個(gè)社會(huì)而不是某個(gè)個(gè)人或組織。部分營利性的高校，大多數(shù)國家也將其納入到公司法體系中，實(shí)施公司制度下的法人治理，產(chǎn)權(quán)屬于全體股東所有。但是，在我國，民辦高校是伴隨著改革開放發(fā)展起來的新生事物，現(xiàn)有的法律規(guī)范對(duì)民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定不甚明確，民辦高校的利益相關(guān)者對(duì)民辦大學(xué)的性質(zhì)認(rèn)知存在差異，由此導(dǎo)致民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬與性質(zhì)存在較大的爭議。

（一）民辦高校的產(chǎn)權(quán)之爭：舉辦者與管理者角色認(rèn)知的差異

顯然，民辦高校作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其產(chǎn)權(quán)之爭主要集中在舉辦者與管理者之間。兩者基于自身的角色認(rèn)知及責(zé)任擔(dān)當(dāng)不同而產(chǎn)生了對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬及性質(zhì)的爭議。

從舉辦者的角度看，他們普遍認(rèn)為自己是出資人，出資的性質(zhì)決定了高校產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)與歸屬。產(chǎn)權(quán)從法律上而言就是所有權(quán)，出資人的出資行為決定了其對(duì)民辦高校享有理所當(dāng)然的所有權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，我國民辦高校的發(fā)展路徑有兩條：一是出資人“白手起家”的創(chuàng)業(yè)行為，二是“校銀結(jié)合”的投資行為。如果是第一條路徑，民辦高校的產(chǎn)權(quán)自然應(yīng)該歸屬于出資人；如果是第二條路徑，民辦高校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該按照投資者的投資比例合理分配，是所有投資人的共有產(chǎn)權(quán)。也有學(xué)者認(rèn)為，盡管民辦高校舉辦者的出資行為直接影響了民辦高校的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬，但必須明確界定舉辦者的身份，需要明確出資行為是投資行為還是捐贈(zèng)行為。畢竟社會(huì)認(rèn)可是對(duì)捐贈(zèng)行為的回報(bào)，取得合法收益是對(duì)投資行為的報(bào)答。只有明確了出資的具體性質(zhì)，才能確定民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬，否則就可能會(huì)損害舉辦者的合法利益。還有學(xué)者認(rèn)為，我國民辦高校發(fā)展的主要特征是投資辦學(xué)，80%以上的民辦高校均屬于出資人的投資行為，而不是社會(huì)捐贈(zèng)行為。由此可見，民辦高校的產(chǎn)權(quán)政策及法律規(guī)范必須充分考慮民辦高校發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)情況，而不是用單純的道德或法律標(biāo)準(zhǔn)來衡量民辦高校的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬。

顯然，如果說舉辦者主張民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬是源自于個(gè)人出資行為，那么民辦高校的管理者更愿意站在政策或法律規(guī)范制定者的立場上來理解產(chǎn)權(quán)問題。有學(xué)者認(rèn)為，民辦高校的產(chǎn)權(quán)并不是一成不變的，而是隨著學(xué)校的發(fā)展而產(chǎn)生動(dòng)態(tài)性的變化。在學(xué)校創(chuàng)辦之前，不管出資人是自然人還是法人，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬都是清晰的，應(yīng)該歸屬于舉辦者；如果學(xué)校創(chuàng)立之后，出資人的出資（不管是投資還是捐贈(zèng)）轉(zhuǎn)化為學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)，學(xué)校具備了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出資人就不再擁有對(duì)學(xué)校資產(chǎn)的處置、使用或控制權(quán)，這些權(quán)利就應(yīng)該歸屬于學(xué)校法人所有。如果出資人要行使其對(duì)民辦高校的投資權(quán)利，就必須通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是在學(xué)校存續(xù)期間退出舉辦者身份，通過轉(zhuǎn)讓股份或產(chǎn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)資金回報(bào)；二是終止辦學(xué)行為，按照法律的規(guī)定對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算，然后根據(jù)出資情況獲得相應(yīng)的資金權(quán)利。

（二）我國民辦高校產(chǎn)權(quán)的界定

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論，其已經(jīng)深刻影響了政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科。但是，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵存在爭議，在不同的學(xué)科當(dāng)中或是不同的實(shí)踐語境下有著不同的界定。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)兩個(gè)學(xué)科使用產(chǎn)權(quán)概念最為頻繁，但兩個(gè)學(xué)科之間對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義是不同的，這也是我國民辦高校產(chǎn)權(quán)爭議的焦點(diǎn)所在。經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)，還包括債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容，甚至可以拓展到所有交易中的權(quán)利，如股權(quán)等?？梢?，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的產(chǎn)權(quán)就是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，核心是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與收益權(quán)。但是，法學(xué)上的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的界定是不同的，法學(xué)上的產(chǎn)權(quán)包括占有、使用、轉(zhuǎn)讓、處置等在內(nèi)的與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的權(quán)利。我國民法中將產(chǎn)權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)作為同等概念，可見法學(xué)層面上的產(chǎn)權(quán)主要是以控制權(quán)（處分權(quán)）為核心的物權(quán)，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)中以收益權(quán)為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)是不同的。從這個(gè)層面上看，經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的產(chǎn)權(quán)比法學(xué)中產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵更廣泛。

從上述分析可以看出，產(chǎn)權(quán)作為一種排他性的權(quán)利，具有以下幾個(gè)方面的特征：第一，產(chǎn)權(quán)具有排他性質(zhì)，這是其核心屬性，是權(quán)利人對(duì)財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)占性的權(quán)利；第二，產(chǎn)權(quán)具有可分解性，產(chǎn)權(quán)包含多種權(quán)利及權(quán)能，這些權(quán)利是可以從橫向或縱向上進(jìn)行分解為多個(gè)具體權(quán)利；第三，產(chǎn)權(quán)具有統(tǒng)一性，即權(quán)利人在產(chǎn)權(quán)上的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)是統(tǒng)一的，權(quán)責(zé)是對(duì)等的；第四，產(chǎn)權(quán)具有可交易性，即產(chǎn)權(quán)是可以依法轉(zhuǎn)讓的，也是可以在市場上交易的。

我國民辦高校中的產(chǎn)權(quán)概念比較偏重于法學(xué)上的定義，主要是對(duì)高校資產(chǎn)的所有權(quán)，具體權(quán)能包括占有、處分、收益與使用，體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的一致性。產(chǎn)權(quán)人對(duì)產(chǎn)權(quán)的處置等行為可以變更產(chǎn)權(quán)的外在屬性，也可以變更其內(nèi)在效應(yīng)。但是，民辦高校作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其產(chǎn)權(quán)不僅是有形的，還包括諸多的無形資產(chǎn)，資產(chǎn)形態(tài)具備多樣性。按照2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）的規(guī)定，民辦高校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而學(xué)校的管理者與教職工享有財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)與使用權(quán)，可見不同的權(quán)利主體對(duì)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是可以分化的。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性人”理論，產(chǎn)權(quán)能夠規(guī)范人們的行為，權(quán)利也能夠決定權(quán)利人的行為，不同的產(chǎn)權(quán)主體對(duì)民辦高校的財(cái)產(chǎn)處置是不同的。因此，要合理界定我國民辦高校的產(chǎn)權(quán)，需要制定專門的法律對(duì)產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行界定，同時(shí)對(duì)主體享有的不同權(quán)利進(jìn)行規(guī)制與保護(hù)。

二、我國民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的現(xiàn)實(shí)困境

如前所述，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)層面上產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與外延是不同的，我國現(xiàn)有的民辦教育法律法規(guī)對(duì)高校產(chǎn)權(quán)的規(guī)定較為模糊，特別是權(quán)利人及權(quán)能范圍沒有清晰的界定，進(jìn)而使得產(chǎn)權(quán)的邊界不清楚，主體模糊，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛，存在各種治理困境。

（一）產(chǎn)權(quán)主體較為模糊

盡管從法律上看，產(chǎn)權(quán)主體主要是舉辦者與管理者兩個(gè)主體。但是，由于我國民辦高校的辦學(xué)資金來源多樣，即便都是舉辦者，但由于資金來源不同，不同的舉辦者也有不同的權(quán)利。當(dāng)前我國民辦高校辦學(xué)資金來源復(fù)雜，有舉辦者出資，也有政府資助，同時(shí)還有銀行貸款及社會(huì)組織捐贈(zèng)等。我國《民促法》對(duì)產(chǎn)權(quán)主體也未做明確界定，只是在第二條中做了一個(gè)排除性的規(guī)定，即除了國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或個(gè)人，利用了非國家公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)辦學(xué)的，均是民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體?？梢?，法律采取的是否定式的排除方法來確定民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體與資金來源，表面上看起來是較為清晰的，但實(shí)際上是含糊不清的。對(duì)于“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織與個(gè)人”，“社會(huì)組織”這個(gè)概念在我國就十分復(fù)雜，有純民間的組織，也有半官方的社會(huì)組織，還有公助民辦的社會(huì)組織，不同組織本身的經(jīng)費(fèi)來源就是不同的，這種排除法的界定正是導(dǎo)致主體模糊的根源。

此外，《民促法》第五十九條規(guī)定，民辦高校終止之后，對(duì)其財(cái)產(chǎn)按照下列順序進(jìn)行清償：最先清償學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)、教職工的工資、學(xué)校債務(wù)等，剩下的財(cái)產(chǎn)必須按照法律法規(guī)的要求進(jìn)行處理。從理論上看，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)該是“辦學(xué)的投入+辦學(xué)的盈虧”。就辦學(xué)投入看，基本上是來自于出資人的出資，辦學(xué)盈虧是學(xué)校存續(xù)期間的收益或虧損，這些財(cái)產(chǎn)應(yīng)該歸屬于哪個(gè)主體，其實(shí)法律條文中并沒有明確說明。另外，還有一個(gè)問題，我國民辦高校在辦學(xué)過程中通常有政府的補(bǔ)貼或資助，特別是二級(jí)獨(dú)立學(xué)院，其性質(zhì)通常是“民辦公助”，那么政府資助的這部分資產(chǎn)的性質(zhì)是什么，在民辦高校產(chǎn)權(quán)中處于何種地位以及辦學(xué)終止后應(yīng)該如何處理，法律并未指明。由此可見，正是由于資產(chǎn)來源的多元化，法律未能明確界定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體模糊，在辦學(xué)終止后經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛現(xiàn)象。這不僅會(huì)引發(fā)辦學(xué)秩序混亂，而且會(huì)嚴(yán)重挫傷投資人或潛在投資人的辦學(xué)積極性。

（二）產(chǎn)權(quán)分割有失公平

如前所述，產(chǎn)權(quán)具有分割屬性，即產(chǎn)權(quán)可以歸屬多個(gè)不同的主體，民辦高校的產(chǎn)權(quán)分割與投資行為、經(jīng)營績效有直接的關(guān)系。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，在產(chǎn)權(quán)主體明確的時(shí)候，多個(gè)主體比單個(gè)主體會(huì)產(chǎn)生更多的邊際效益。

《民促法》第三十六條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”對(duì)于舉辦者而言，一旦民辦高校成立，他們投入的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，投入后的財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)歸屬于學(xué)校法人，而且這部分財(cái)產(chǎn)的增值部分自然也不歸屬于他們。社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助、學(xué)生學(xué)費(fèi)等財(cái)產(chǎn)也是歸屬于學(xué)校法人，用于保障學(xué)校的運(yùn)營及教師的待遇。在民辦高校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)的處置權(quán)也歸屬于學(xué)校法人，其他的任何產(chǎn)權(quán)主體不能隨意撤走其財(cái)產(chǎn)。即便是民辦高校按照法律規(guī)定解散或是終止辦學(xué)，學(xué)生學(xué)費(fèi)、教師薪資及社保費(fèi)用、學(xué)校債務(wù)依然是優(yōu)先償還的，剩余的財(cái)產(chǎn)才能夠按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。顯然，這對(duì)于舉辦者而言是有失公平的，之所以會(huì)產(chǎn)生這種狀況，是因?yàn)椤吨腥A人民共和國教育法》《民促法》中均規(guī)定任何教育形式不應(yīng)該以營利為目的，民辦教育也是屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的一部分。同時(shí)，《民促法》將之前舊法中對(duì)民辦高校出資人的投入回報(bào)權(quán)做了完全刪除，將投資者投入財(cái)產(chǎn)獲得的辦學(xué)積累完全歸屬于學(xué)校法人，舉辦者無法按照法律規(guī)定來獲取投資收益。這種忽視舉辦者財(cái)產(chǎn)回報(bào)權(quán)的行為是一種消極激勵(lì)方式，不利于民辦高校的發(fā)展，也抑制了社會(huì)資本投入民辦教育的積極性。

《民促法》的種種規(guī)定，實(shí)際上就是限制或變相限制舉辦者的投資收益權(quán)。當(dāng)然，此前舊法中規(guī)定的“合理回報(bào)”在界定上主觀性太強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中也難以操作。如果投資行為不能獲得合理的回報(bào)，就無法激勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體的投資積極性。另外，《民促法》還對(duì)民辦高校辦學(xué)主體的產(chǎn)權(quán)使用權(quán)進(jìn)行了限制。因?yàn)槊褶k高校法人享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法人存續(xù)期間，所有的資產(chǎn)應(yīng)該歸屬于學(xué)校法人管理，任何組織、個(gè)人不得隨意處置或侵占。這實(shí)際上就表明，舉辦者投入到民辦高校中的資產(chǎn)所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，舉辦者不能隨意處置，也不能使用，只能是由學(xué)校法人來處置。從法理上看，這一限制性規(guī)定是為了保護(hù)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但也間接剝奪了舉辦者的產(chǎn)權(quán)使用權(quán)。

（三）產(chǎn)權(quán)邊界不清晰

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴澤爾認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，這種權(quán)利與產(chǎn)權(quán)帶給主體的收益是密切相關(guān)的，每種權(quán)利在收益的量或質(zhì)上是不同的，進(jìn)而分出了權(quán)利的重要性程度不同。由此來看，產(chǎn)權(quán)與權(quán)利本身是對(duì)等的，兩者之間的邊界也是重合的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，產(chǎn)權(quán)的總量也就是權(quán)利的總量，對(duì)于民辦高校而言，包括各類固定資產(chǎn)、流動(dòng)資金、無形資產(chǎn)、各類資產(chǎn)增值部分的總和。但是，這些資產(chǎn)并不是單個(gè)主體投入的，在產(chǎn)權(quán)邊界上存在一定的模糊性。實(shí)際上，我國民辦高校的發(fā)展歷程表明，民辦教育所需的資金十分龐大，主要是來自于國家機(jī)關(guān)之外的社會(huì)組織、個(gè)人的投資行為，部分資產(chǎn)來自于政府資助，真正個(gè)體捐資辦學(xué)的情況比較少。如此，這些紛繁復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)到底哪些是屬于舉辦者？辦學(xué)過程中產(chǎn)生的無形資產(chǎn)如何估價(jià)？舉辦者在學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)增值中享有何種收益權(quán)？目前，對(duì)這些問題均缺乏明確的規(guī)定。

顯然，社會(huì)資本一旦進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，資本的逐利性就會(huì)出現(xiàn)，但《民促法》對(duì)舉辦者的出資回報(bào)沒有做具體的規(guī)定。因此，在實(shí)踐中，舉辦者并不能通過法律的手段來獲得投資回報(bào)，而是通過財(cái)務(wù)手段等“打擦邊球”的形式來獲得回報(bào)，這些手段徘徊在非法的邊緣。實(shí)際上，舉辦者取得這些回報(bào)并不是產(chǎn)權(quán)的收益回報(bào)，而是舉辦者行使控制權(quán)帶來的回報(bào)，按照學(xué)校法人治理體系，舉辦者行使控制權(quán)獲取回報(bào)是具有較大法律風(fēng)險(xiǎn)的。在實(shí)踐中，有些民辦高校的舉辦者因?yàn)樾惺箍刂茩?quán)來獲取回報(bào)被判刑的例子非常多?，F(xiàn)實(shí)中，司法機(jī)關(guān)對(duì)這類問題的處理在很多時(shí)候也是模棱兩可的，很難在現(xiàn)有的法律規(guī)范中找到合適的條文依據(jù)。

三、我國民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的制度創(chuàng)新路徑

產(chǎn)權(quán)分配的實(shí)質(zhì)就是控制權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)與自治權(quán)的分配形式。如前所述，導(dǎo)致我國民辦高校產(chǎn)權(quán)治理困境的原因是多方面的，既有法律、文化等方面的因素，也有體制、機(jī)制等方面的問題。推進(jìn)民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的本質(zhì)就是要構(gòu)建產(chǎn)權(quán)與權(quán)能之間的合理關(guān)系，修復(fù)現(xiàn)存的不合理關(guān)系，進(jìn)而化解民辦高校產(chǎn)權(quán)治理的困境。

（一）產(chǎn)權(quán)治理的話語體系應(yīng)該從法律層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面

產(chǎn)權(quán)本就是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，而不是法學(xué)概念。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵與外延隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷豐富，法律介入產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域之后使其內(nèi)涵權(quán)屬變得更加有序與規(guī)范?？陀^而言，民辦高校作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體性組織，其產(chǎn)權(quán)維度應(yīng)該更多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指向性，但《民促法》并沒有對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性做出明確的界定，在模糊的法律屬性中未能體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)本質(zhì)?！睹翊俜ā纷鳛橐豁?xiàng)教育立法，在立法者思維里依然沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，在民辦高校的權(quán)能規(guī)定方面帶有明顯的偏見色彩。例如，過于強(qiáng)調(diào)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽視了投資者或舉辦者的所有權(quán)，特別是對(duì)投資人或舉辦者的經(jīng)濟(jì)回報(bào)權(quán)的限制，導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)激勵(lì)屬性進(jìn)一步降低。顯然，法律對(duì)出資人或舉辦者的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)的限制實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)投入機(jī)制，而忽視了退出機(jī)制，抑制了民間資本進(jìn)入民辦高校的積極性。這種尷尬局面的存在，就是因?yàn)榉蛇^于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，而忽視其經(jīng)濟(jì)屬性，過多的政治話語表達(dá)使得法律制度與民辦高校投資實(shí)際狀況嚴(yán)重不符，阻礙了民辦高等教育的發(fā)展。因此，無論是在未來的立法還是政策制定中，民辦高校的產(chǎn)權(quán)治理話語體系應(yīng)該從法律、政治層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)層面，更好地推進(jìn)法律法規(guī)、政策體系與實(shí)踐的對(duì)應(yīng)，從而扭轉(zhuǎn)當(dāng)前脫節(jié)的局面。

（二）完善學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度體系，厘清民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬

“科斯定理”認(rèn)為，在界定產(chǎn)權(quán)的過程中會(huì)產(chǎn)生一定的交易費(fèi)用，但一旦厘清了產(chǎn)權(quán)界限就會(huì)提升產(chǎn)權(quán)的邊際效益，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)屬性就會(huì)更加凸顯。因此，建立完善的民辦高校產(chǎn)權(quán)制度體系，是厘清民辦高校產(chǎn)權(quán)歸屬的重要前提。學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度包括學(xué)校產(chǎn)權(quán)的邊界、產(chǎn)權(quán)運(yùn)營增值以及產(chǎn)權(quán)保護(hù)等內(nèi)容，由產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)三個(gè)體系組成。首先，就當(dāng)前實(shí)踐來看，我國民辦高校的辦學(xué)性質(zhì)、類型十分復(fù)雜，客觀上就要求學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度體系必須保持靈活性，不能對(duì)學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬實(shí)施單一化的規(guī)定，同時(shí)考慮到我國民辦高校資金來源的多樣性，捐贈(zèng)、投資、集資等形式是并存的，因此要建立開放性、包容性的法律體系，從法律上鼓勵(lì)多種性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)歸屬共存。其次，民辦高等教育屬于準(zhǔn)公共服務(wù)，在建設(shè)過程中需要大量的資金投入，任何個(gè)人或社會(huì)組織都很難獨(dú)自承擔(dān)，因此要實(shí)現(xiàn)資金來源的多樣性。在鼓勵(lì)社會(huì)力量投資辦學(xué)過程中，可以考慮改變民辦高校的辦學(xué)屬性，推進(jìn)營利性的民辦高校建設(shè)，按照現(xiàn)有的“混合所有制”思路，鼓勵(lì)不同的投資主體按照各自的投入組建股份制辦學(xué)實(shí)體。在這個(gè)過程中，需要對(duì)營利性、非營利性的民辦高校初始產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確界定，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)收益、風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)責(zé)的對(duì)應(yīng)與匹配。最后，建立產(chǎn)權(quán)分割制度，明確產(chǎn)權(quán)歸屬的細(xì)化效果，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)增效與約束機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用，明確舉辦者、投資者、政府對(duì)各自出資部分享有所有權(quán)與收益權(quán)，明確高校法人在學(xué)校存續(xù)期間的財(cái)產(chǎn)使用權(quán)及范圍。對(duì)于社會(huì)捐贈(zèng)部分產(chǎn)生的收益與增值資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)將其權(quán)利歸屬于學(xué)校法人。對(duì)于完全通過舉辦者創(chuàng)業(yè)而建立的民辦高校，應(yīng)該按照“投資與受益對(duì)應(yīng)原則”來明確所有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的關(guān)系。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，需要明確投資、墊資之間的區(qū)別及風(fēng)險(xiǎn)差異。

盡管《民促法》第五十九條對(duì)民辦高校辦學(xué)終止后債務(wù)清償后的剩余財(cái)產(chǎn)分配做了一些原則性的規(guī)定，但這種法律規(guī)定應(yīng)該進(jìn)一步明確化以及細(xì)化。第一，對(duì)于非營利性的民辦高校，在辦學(xué)終止后債務(wù)清償完剩余的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該按照舉辦者的出資比例返還給舉辦者，進(jìn)而最大限度地保障舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。第二，對(duì)于營利性民辦高校，在辦學(xué)終止后債務(wù)清償完剩余的財(cái)產(chǎn)，不能完全套用《中華人民共和國公司法》公司解散后的剩余財(cái)產(chǎn)分配方式。在這個(gè)過程中，應(yīng)該將營利性民辦高校的辦學(xué)積累與剩余財(cái)產(chǎn)分配進(jìn)行結(jié)合，允許舉辦者在每隔2～3年經(jīng)過財(cái)務(wù)核算之后按照出資比例享有辦學(xué)積累的分配權(quán)利。第三，如果辦學(xué)終止后，經(jīng)過清算出現(xiàn)資不抵債的情況，可按照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定處理，以學(xué)校法人全部資產(chǎn)作為折抵債務(wù)的財(cái)產(chǎn)，不管是營利性民辦高校還是非營利性民辦高校，清償債務(wù)的不足部分舉辦者無需承擔(dān)額外的償還義務(wù)。

（三）建立民辦高校資產(chǎn)監(jiān)管體系，規(guī)范民辦高校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

一方面，除了少部分的社會(huì)捐資辦學(xué)之外，從實(shí)際情況看，我國舉辦、開設(shè)民辦高校的行為是一種投資行為，這種投資行為帶有一定的動(dòng)態(tài)色彩，投資資金的使用與流動(dòng)需要一個(gè)較長的周期。同時(shí)，教育投資的規(guī)模大、周期長、見效慢，運(yùn)轉(zhuǎn)還較為復(fù)雜，而且?guī)в袦?zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。另一方面，從民辦高校的法律性質(zhì)看，民辦高校是一個(gè)非企業(yè)的法人組織，經(jīng)濟(jì)擔(dān)保及償還債務(wù)的能力不強(qiáng)。如果將民辦高校完全作為一個(gè)市場主體，就可能會(huì)影響到教育的準(zhǔn)公共屬性，也會(huì)影響到辦學(xué)的穩(wěn)定性。而且，興辦高等教育是一種事業(yè)行為，只有降低其辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，才能保證穩(wěn)定的經(jīng)營。因此，各級(jí)政府要建立完善的針對(duì)民辦高校的資產(chǎn)、市場監(jiān)管機(jī)制，對(duì)民辦高校的投資、資產(chǎn)流向等問題進(jìn)行有效監(jiān)管，確保舉辦者的權(quán)利不受損害，同時(shí)保證民辦高校的準(zhǔn)公共服務(wù)屬性不打折扣。

當(dāng)然，政府部門的監(jiān)管機(jī)制并不是針對(duì)民辦高校經(jīng)費(fèi)開支的細(xì)化監(jiān)督，不能影響到學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，而是監(jiān)督民辦高校能夠公正地分配產(chǎn)權(quán)，確保權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)收益，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，確保產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)合理合法。通過監(jiān)管機(jī)制來科學(xué)配置民辦高校的產(chǎn)權(quán)資源，進(jìn)而保障投資行為的科學(xué)、理性與有序。在這個(gè)過程中，需要設(shè)立民辦高校舉辦者、出資人的準(zhǔn)入制度，對(duì)投資民辦高校行為設(shè)置一定的門檻；健全學(xué)校法人資產(chǎn)與出資人資產(chǎn)的劃分，規(guī)范學(xué)校的財(cái)務(wù)制度、收益分配制度；設(shè)立民辦高校舉辦者、出資人的退出制度，確保投資人的權(quán)利不受損。通過建立這些規(guī)制性的機(jī)制來保證民辦高校內(nèi)外部體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提升辦學(xué)效益，化解產(chǎn)權(quán)治理中的共有產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，為私有產(chǎn)權(quán)的解決提供制度支持。

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