公辦高職院校PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)要素及組織原則探索

孫楊　王穎

[摘要]公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式是以經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革倒逼高職教育供給側(cè)改革的一次重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，核心是構(gòu)建基于深層資本及產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系的“政行校企發(fā)展共同體”。PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)由四要素構(gòu)成——“伙伴關(guān)系構(gòu)建”“職教公共服務(wù)提供”“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”“經(jīng)濟(jì)利益共享與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運(yùn)動(dòng)”“集約”和“主導(dǎo)模式”來控制和整合四要素以確保整體治理秩序。PPP辦學(xué)模式的穩(wěn)定長效發(fā)展需要通過國家政策頂層設(shè)計(jì)的“微刺激”和基層院校治理理念、治理組織和治理機(jī)制改革的“強(qiáng)刺激”雙管齊下，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理。

[關(guān)鍵詞]公辦高職院校 混合所有制改革 PPP辦學(xué)模式 政行校企發(fā)展共同體 多主體治理結(jié)構(gòu)

[作者簡介]孫楊（1983- ），女，河北秦皇島人，南通職業(yè)大學(xué)高教研究所，助理研究員，博士；王穎（1982- ），女，江蘇南通人，南通職業(yè)大學(xué)通商研究所，助理研究員，碩士。（江蘇 南通 226000）

[課題項(xiàng)目]本文系國家社會(huì)科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2014年度教育學(xué)重點(diǎn)課題“職業(yè)教育校企合作雙主體辦學(xué)的治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)途徑和政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：AJA140003）的子課題“校企合作雙主體辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)途徑的實(shí)證研究”和2017年江蘇省高等教育教改研究立項(xiàng)重點(diǎn)課題“江蘇高職教育結(jié)構(gòu)和形態(tài)變革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017JSJG441）的研究成果。

[中圖分類號(hào)]G717 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）18-0042-07

高素質(zhì)技術(shù)技能型人才大軍是推動(dòng)工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的第一要素。如今我國工業(yè)社會(huì)發(fā)展面臨增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)崗位深刻調(diào)整的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切要求加快構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，全面提升人力資源的整體素質(zhì)，變“人口紅利”為“人才紅利”。

產(chǎn)教融合、校企合作是現(xiàn)代高職院校的基本辦學(xué)模式，是培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的核心策略?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》等教育綱領(lǐng)性文件均明確提出要發(fā)揮企業(yè)的重要辦學(xué)主體作用，加快職業(yè)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革，積極探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)學(xué)校，允許行業(yè)企業(yè)等社會(huì)力量以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)益，建立健全職業(yè)學(xué)校理事會(huì)制度，切實(shí)解決人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)需求側(cè)在體制機(jī)制、結(jié)構(gòu)形態(tài)和質(zhì)量水平上的錯(cuò)位脫節(jié)問題，促進(jìn)教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的有效銜接。

職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制改革如果不以公辦高職院校為主要改造對(duì)象，如果不能在公辦高職院校取得顯著突破和成效，也就失去了最基本的載體與意義。因此，近年來關(guān)于公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式的學(xué)理探索和試點(diǎn)實(shí)踐方興未艾。

一、公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

2014年，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》指出，要加大非公社會(huì)資本對(duì)公共事業(yè)的投資力度，建立健全政府和非公社會(huì)資本的合作機(jī)制（Public-Private Partnership，PPP），通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、委托經(jīng)營、公建民營等方式，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。因此，公辦高職院校引入PPP模式實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)是國家大力倡導(dǎo)混合所有制經(jīng)濟(jì)及其在高職教育領(lǐng)域拓展遷移的重要表現(xiàn)，是以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)改革倒逼高職教育領(lǐng)域供給側(cè)改革的一次重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

PPP辦學(xué)模式精準(zhǔn)對(duì)焦“校企合作”的“靶心點(diǎn)位”，通過資本紐帶，將傳統(tǒng)意義的產(chǎn)教“理念”融合、“邊界”融合上升到深層次的“產(chǎn)權(quán)”融合層面，從而形成政行校企利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的重疊穿透型發(fā)展共同體，從源頭上解決了公辦高職院校人才培養(yǎng)與市場需求相脫節(jié)、產(chǎn)教融合流于形式、“校熱企冷兩張皮”等體制機(jī)制的弊端。

但是公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式也面臨著諸多邏輯悖論和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。第一，對(duì)政府而言，一方面，期望借助PPP模式撬動(dòng)社會(huì)資本投資高職教育，增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，擔(dān)憂社會(huì)資本的介入會(huì)導(dǎo)致公辦高職院校原有國有資本的侵蝕、異化和流失，削弱學(xué)校的公益性本質(zhì)及政府對(duì)學(xué)校的掌控力。第二，對(duì)公辦高職院校而言，在現(xiàn)有法律法規(guī)不健全、制度環(huán)境不確定的情況下，擔(dān)心因“混改”喪失在財(cái)政撥款、項(xiàng)目申報(bào)、教職工福利待遇、管理領(lǐng)導(dǎo)層行政待遇等方面的既有優(yōu)勢，以及陷入不良私方（非公社會(huì)資本方，如私企、外企等）的關(guān)聯(lián)交易和灰色套利陷阱中。第三，對(duì)非公社會(huì)資本方而言，擔(dān)心被強(qiáng)大的國有資本套牢而喪失話語權(quán)和決策權(quán)，合法權(quán)益和投資收益難以兌現(xiàn)，資金投進(jìn)去之后遭遇石沉大海的風(fēng)險(xiǎn)。總之，由于缺乏行之有效的治理結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制和法律政策的規(guī)約和保障，多元PPP辦學(xué)主體在現(xiàn)實(shí)心態(tài)、利益動(dòng)機(jī)等方面相互疏離，公辦高職院校推進(jìn)PPP混合所有制辦學(xué)步履維艱且如履薄冰。

公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式，客觀上蘊(yùn)含了私方取得合理合法投資收益的規(guī)定和承諾，這就對(duì)明確產(chǎn)權(quán)邊界、完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度提出了明確要求，即必須建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。因此，PPP辦學(xué)的重點(diǎn)不僅在于選擇哪些私方進(jìn)行“混合”，更重要的還在于混合后如何建構(gòu)科學(xué)高效的治理結(jié)構(gòu)，即在相關(guān)法律法規(guī)框架下，公方（公辦高職院校及其所屬的地方政府）和私方作為異質(zhì)辦學(xué)主體和發(fā)展共同體，在PPP辦學(xué)過程中實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)義相互制衡和共享共擔(dān)的組織架構(gòu)與制度安排。結(jié)構(gòu)建構(gòu)，要先弄清構(gòu)成要素及組織原則。因此，建立長效穩(wěn)定的PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)，首先要明確構(gòu)成要素以及統(tǒng)攝和整合諸要素并使諸要素秩序化運(yùn)行的組織原則，這對(duì)多元辦學(xué)主體關(guān)系的清晰定位、宏觀治理政策的頂層設(shè)計(jì)及微觀課程教學(xué)管理的全面革新，對(duì)公辦高職院?；旌纤兄聘母锴锌诘倪x擇與治理路徑的研判，以及集中力量在關(guān)鍵核心領(lǐng)域破局的力度等均具有重要的導(dǎo)航作用。

二、公辦高職院校PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)四要素

根據(jù)美國高等教育研究專家伯頓·克拉克（B.Clark）在其經(jīng)典著作《高等教育新論——多學(xué)科的研究》（Perspectives on Higher Education：Eight Disciplinary and Comparative Views）中給出的邏輯框架，可以試從組織、經(jīng)濟(jì)的視角，以及地位的分析對(duì)公辦高職院校PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體把握。第一，組織的視角旨在從內(nèi)部語境對(duì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，既包括從學(xué)校和企業(yè)各自的動(dòng)機(jī)、愿景及其互動(dòng)共生關(guān)系的維度自下而上地剖析治理結(jié)構(gòu)，也包括從政府官員、立法人員、咨詢專家的立場和觀點(diǎn)自上而下地剖析治理結(jié)構(gòu)。第二，經(jīng)濟(jì)的視角旨在從外部語境對(duì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行觀照，包括探索公方和私方、學(xué)校人才培養(yǎng)和社會(huì)服務(wù)職能之間恰當(dāng)?shù)胤峙滟Y源的方式，以及PPP辦學(xué)的社會(huì)收益率，即私方為高職教育投資，體現(xiàn)在畢業(yè)生身上的人力資本的社會(huì)凈收益率與用于長期投資項(xiàng)目的投資收益率之間的博弈估算。第三，地位的分析基于分層理論來探討公方和私方之間的合作關(guān)系如何能夠跨越物質(zhì)、時(shí)空和文化的鴻溝而保持穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，學(xué)校的地位同它的經(jīng)濟(jì)職能和教育職能之間的聯(lián)系是什么，以及市場配置資源的方式、國家相關(guān)政策對(duì)多元辦學(xué)主體地位的變化有何影響等。

因此，根據(jù)上述理論體系，一個(gè)成熟的公辦高職院校PPP辦學(xué)項(xiàng)目，其治理結(jié)構(gòu)如果萃取到基礎(chǔ)本質(zhì)層面，應(yīng)由四要素構(gòu)成：“伙伴關(guān)系構(gòu)建”“職教公共服務(wù)提供”“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”“經(jīng)濟(jì)利益共享與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。

“伙伴關(guān)系構(gòu)建”是指公方與私方以辦學(xué)項(xiàng)目為載體而建立的全生命周期合作。其中，私方伙伴引入的是市場競爭機(jī)制和長效穩(wěn)定的活力期望，由此形成的混合所有制辦學(xué)模式有利于公辦高職院校優(yōu)化體制機(jī)制和構(gòu)建現(xiàn)代職教體系。

“職教公共服務(wù)提供”是指公辦高職院校通過引入私方資源增加和優(yōu)化自身的存量資源，從而推進(jìn)具有職教特點(diǎn)的運(yùn)營方式的實(shí)現(xiàn)與可持續(xù)發(fā)展。私方也得以進(jìn)入職教公共服務(wù)領(lǐng)域，獲得潛在利益和社會(huì)聲譽(yù)。

“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”是指PPP辦學(xué)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的分別承擔(dān)（風(fēng)險(xiǎn)分配）和共同承擔(dān)（各方風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偙壤┟魑闹贫劝才拧ｏL(fēng)險(xiǎn)既包括PPP建設(shè)項(xiàng)目所遭遇的一般性投資和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也包括公方引入私方所應(yīng)承擔(dān)的決策性風(fēng)險(xiǎn)等。

“經(jīng)濟(jì)利益共享與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)”是指公私合作必須使效率和公平有機(jī)整合于職教發(fā)展中。具體而言，既要為進(jìn)入高職教育領(lǐng)域的逐利性私方留有足夠的盈利空間，又要防止私方蠶食公方職教資源或?qū)⒐猜毥藤Y源完全私有化。

PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)的衍生過程就是在這四要素的基礎(chǔ)上，使PPP辦學(xué)“四個(gè)合作”（合作伙伴選擇、合作成果呈現(xiàn)、合作風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、合作利益共享與合作責(zé)任擔(dān)當(dāng)）的運(yùn)營模式與校企“四個(gè)合作”（合作育人、合作辦學(xué)、合作就業(yè)、合作發(fā)展）的根本出發(fā)點(diǎn)精準(zhǔn)對(duì)接并螺旋升級(jí)的過程，即以合作育人為指向、以合作辦學(xué)為機(jī)制、以合作就業(yè)為導(dǎo)向、以合作發(fā)展為動(dòng)力，形成以公私合作為基礎(chǔ)、多元主體共建共管共享發(fā)展格局的過程。

三、治理結(jié)構(gòu)四要素的組織原則

四要素是治理結(jié)構(gòu)得以衍生的基礎(chǔ)，但它們自身很難單獨(dú)存在，而必須在整個(gè)PPP辦學(xué)項(xiàng)目中緊致地契合在一起。每一個(gè)要素都有各自的價(jià)值，也有自己的內(nèi)在訴求。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運(yùn)動(dòng)”“集約”和“主導(dǎo)模式”來控制和整合四要素，確保PPP項(xiàng)目最終會(huì)發(fā)展成一個(gè)健康且蘊(yùn)含自我更新機(jī)制的整體，即諸要素融合于系統(tǒng)秩序，并成為有生命力的協(xié)調(diào)發(fā)展（見45頁圖1）。組織原則是指導(dǎo)性的，用來幫助四要素進(jìn)入某種建構(gòu)行為中，也可為形成科學(xué)高效的治理結(jié)構(gòu)提供可資借鑒的解決方案，但這些組織原則自身并不是目的，而是通過服從它們以獲致最優(yōu)化的治理結(jié)構(gòu)。

“和諧”是一種凝聚性組織原則，將諸要素關(guān)聯(lián)在一起；諸要素之間相互契合，就會(huì)造就和諧。以資產(chǎn)聯(lián)結(jié)為核心的多主體產(chǎn)權(quán)制度的引入會(huì)彌合異質(zhì)主體的對(duì)抗而產(chǎn)生和諧。具體而言，公方和私方作為兩種對(duì)立力量在PPP項(xiàng)目中聚合起來，從根本上來說，是通過引入以股份制或混合所有制為顯性標(biāo)志的貫通、整合的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，即通過產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)特別是其中的股東認(rèn)定和股權(quán)設(shè)定使異質(zhì)主體在新的所有制關(guān)系中彼此契合、互惠互利，消融和改變“兩張皮”的現(xiàn)象，締造共享關(guān)聯(lián)和深度融合的和諧共同體。產(chǎn)權(quán)就是對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)，是人們圍繞或通過財(cái)產(chǎn)而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系。“變化”是“和諧”的平衡力量。對(duì)整體而言，“變化”是組織基礎(chǔ)的另外一面?！昂椭C”將要素納入整體之中，并通過蘊(yùn)含“變化”來獲得特性和活力，從而擺脫平庸和僵化。PPP辦學(xué)模式的教育性、經(jīng)濟(jì)性和職業(yè)性的對(duì)照及其辯證關(guān)系凸顯出“變化”的調(diào)性與振幅。

“平衡”原則一是指公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式必須努力實(shí)現(xiàn)教育性、經(jīng)濟(jì)性和職業(yè)性的平衡，既要具有PPP模式固有的經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，又要凸顯職業(yè)教育本質(zhì)，關(guān)鍵在于踐行“兩個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一。二是指通過健全的市場運(yùn)行機(jī)制和完善的公共財(cái)政制度互相配合，在市場配置資源和政府宏觀調(diào)控的優(yōu)勢互補(bǔ)中探尋公私資源利用效能最大化的平衡點(diǎn)。“比例”原則是指局部的占比應(yīng)該在與整體的關(guān)系中得到思考，而基于此相關(guān)性，局部就可創(chuàng)造“和諧”和“平衡”。公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式意味著學(xué)校要進(jìn)行“產(chǎn)業(yè)化”改造。如果私方的股份占比低于公方，那么公私主體相接時(shí)能夠保持它們各自的所有制性質(zhì)，但是如果私方的股份占比高于公方，那么學(xué)校的公有制性質(zhì)就會(huì)遭到威脅，因此“比例”原則直接影響公辦高職院?！爱a(chǎn)業(yè)化”改造的深度和力度。

“運(yùn)動(dòng)”原則是指一種最具操作性的方向性推力和可持續(xù)發(fā)展力。PPP辦學(xué)的“問題導(dǎo)向”與“需求導(dǎo)向”，以及高職教育的“市場化”運(yùn)營傾向均勾勒出“運(yùn)動(dòng)”的形態(tài)，并提供綿綿不絕的動(dòng)能?！凹s”原則是指通過刪除繁復(fù)的細(xì)節(jié)，將局部關(guān)聯(lián)于整體，從而建構(gòu)規(guī)范和秩序。在PPP辦學(xué)模式中，私方資源與公方資源雙向開放、雙向進(jìn)入，是基于同一法人實(shí)體下公私資源的全域?qū)?，在教育鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，體現(xiàn)政行校企一體化育人的統(tǒng)籌性，從而形成集成、集聚與集約效應(yīng)，避免資源的重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投入。

PPP項(xiàng)目的實(shí)體化運(yùn)作需要用到“主導(dǎo)模式”原則。目前公辦高職院校PPP辦學(xué)的主導(dǎo)模式有兩種：一是地方政府、公辦高職院校、非公社會(huì)資本方共同投資舉辦混合所有制學(xué)校。此種模式以國有資本所占比例來區(qū)分所有制性質(zhì)，按混合所有制的要素來設(shè)計(jì)辦學(xué)，各主體以土地、設(shè)備、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素作價(jià)入股，參與辦學(xué)并享受相應(yīng)的權(quán)益。例如，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但尚無高職院校布局的縣級(jí)市，可以根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)技術(shù)技能人才的需求，由政府出資征地、建校舍，吸引市級(jí)高水平公辦高職院校及行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)，共同組建混合所有制高職院校。地方政府以土地、校舍入股；市級(jí)公辦高職院校以教師、人才、管理和技術(shù)專利等入股，并可享受原有公辦校生均撥款；私方企業(yè)以實(shí)體生產(chǎn)設(shè)備入股。地方政府吸引人才集聚，公辦高職院校品牌復(fù)制增強(qiáng)育人效應(yīng)并服務(wù)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，私方企業(yè)投入實(shí)訓(xùn)設(shè)備培養(yǎng)適用人才，從而實(shí)現(xiàn)多方共贏。溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院與瑞安市人民政府及區(qū)域骨干企業(yè)共建具有混合所有制性質(zhì)的瑞安學(xué)院即為典型案例。

二是委托公方產(chǎn)權(quán)代理人并組建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）公司作為項(xiàng)目運(yùn)營的主體和載體。具體而言，公方首先將擬參與混合所有制辦學(xué)的國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)入學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)名下，由該機(jī)構(gòu)作為學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代理人，以規(guī)避國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。然后由學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與私方共同投資成立混合所有制公司，設(shè)置理事會(huì)或董事會(huì)，公私方按照股份比例確定各自在董事會(huì)中的表決權(quán)限，根據(jù)公司章程聘任總經(jīng)理及經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，按照《公司法》建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為一個(gè)自負(fù)盈虧、財(cái)務(wù)單獨(dú)核算的獨(dú)立法人。最后由該混合所有制公司對(duì)公辦高職院校的二級(jí)學(xué)院進(jìn)行托管。通過制定、簽訂托管協(xié)議來明確各辦學(xué)主體的權(quán)責(zé)義，以及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事管理等制度安排。被接管的二級(jí)學(xué)院作為學(xué)校的一個(gè)教學(xué)機(jī)構(gòu)，屬于非法人單位，主要任務(wù)是培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才、開展技術(shù)研發(fā)與社會(huì)服務(wù)，同時(shí)根據(jù)教育法律法規(guī)建立董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制、黨政聯(lián)席會(huì)議制度、黨支部會(huì)議制度和學(xué)術(shù)分委員會(huì)制度。例如，順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院的經(jīng)營性資產(chǎn)管理公司為順達(dá)資產(chǎn)管理有限公司，該公司與蘇州市王森企業(yè)管理咨詢服務(wù)有限公司、廣東太艮堡毋米粥餐飲管理有限責(zé)任公司和一位自然人合作，共同成立了SPV公司——廣東王森烹飪培訓(xùn)公司。四家主體以現(xiàn)金出資，各占一定比例的股份，盈利分紅按股權(quán)比例分配。再由廣東王森烹飪培訓(xùn)公司接管德順職業(yè)技術(shù)學(xué)院的二級(jí)烹飪學(xué)院，實(shí)行混合所有制辦學(xué)。

四、公辦高職院校PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)藍(lán)圖

依據(jù)上述“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運(yùn)動(dòng)”“集約”和“主導(dǎo)模式”的治理結(jié)構(gòu)四要素組織原則，本研究嘗試從治理理念、治理組織、治理機(jī)制三個(gè)方面對(duì)公辦高職院校PPP辦學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。

首先，在治理理念方面，公私方應(yīng)通過平等協(xié)商的方式簽訂具有法律效力的PPP辦學(xué)項(xiàng)目合作意向書和備忘錄，明確規(guī)定目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、形式、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、履行期限等必要事項(xiàng)；充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)與PPP項(xiàng)目對(duì)接優(yōu)勢，政行校企聯(lián)合組建技術(shù)研發(fā)，成果孵化、轉(zhuǎn)化，商品生產(chǎn)、推廣與營銷中心或平臺(tái)，并將這些載體內(nèi)嵌到人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化創(chuàng)新等高職教育基本職能中，建立跨行業(yè)、跨專業(yè)集群，依托“產(chǎn)學(xué)研發(fā)展共同體”打通人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化與社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)；以資源配置及其使用的市場化為導(dǎo)向，引入單位時(shí)間效益比、成果轉(zhuǎn)化率等創(chuàng)新型績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，在資源共享、物質(zhì)融合的基礎(chǔ)上提升辦學(xué)資源優(yōu)化配置與整合的現(xiàn)實(shí)成效。

其次，在治理組織方面，公私方通過簽訂合作意向書與備忘錄共同組建理事會(huì)/董事會(huì)以及特殊目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（見47頁圖2）。作為PPP混改主體的公辦高職院校，還要注重發(fā)揮教授會(huì)、教代會(huì)、工會(huì)等內(nèi)部治理組織的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相分離，以及決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)與制衡；將黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制與董事會(huì)制有機(jī)耦合，實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、董事會(huì)監(jiān)督”的組織模式，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、多方參與、科學(xué)決策、民主管理和運(yùn)行高效”的現(xiàn)代組織制度及文化。

再次，在治理機(jī)制方面：（1）彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的缺失和化解現(xiàn)行法規(guī)沖突是必須解決的首要問題，從而在國家立法層面規(guī)范教育產(chǎn)權(quán)市場的準(zhǔn)入、交易、競爭和退出機(jī)制，保障不同所有制投資主體的產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)收益。政府要遵循“清法—補(bǔ)法—定法”的原則建立健全PPP辦學(xué)法律法規(guī)體系，包括清理或廢除與之不相適應(yīng)或相悖的陳規(guī)舊法，對(duì)PPP辦學(xué)主體的法律地位、產(chǎn)權(quán)歸屬以及資產(chǎn)管理等內(nèi)容進(jìn)行法律補(bǔ)充，以及制定出臺(tái)PPP辦學(xué)專項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)范國有資產(chǎn)使用的單行配套法，如《職業(yè)院校PPP辦學(xué)指導(dǎo)意見》《國有教育資產(chǎn)處置管理辦法》等。（2）政府要健全PPP辦學(xué)項(xiàng)目教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制，明晰教育事權(quán)和財(cái)權(quán)支出責(zé)任，同時(shí)給予PPP辦學(xué)項(xiàng)目在經(jīng)費(fèi)支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政貸款等方面的優(yōu)惠政策，提高PPP項(xiàng)目生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立優(yōu)秀獎(jiǎng)補(bǔ)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持公辦高職院校擴(kuò)大PPP項(xiàng)目招生和辦學(xué)規(guī)模。政府還要賦予公辦高職院校在PPP項(xiàng)目中的專業(yè)設(shè)置、課程建設(shè)、校領(lǐng)導(dǎo)與師資聘任、學(xué)生招錄等方面充分的自主權(quán)以及開放學(xué)費(fèi)收取的適度自由權(quán)；同時(shí)，積極宣傳多元辦學(xué)主體共進(jìn)共退、互惠互利的共同體文化，破除傳統(tǒng)的“非公即私”二元觀念，消除人們對(duì)私有資本介入職教領(lǐng)域的顧忌，在全社會(huì)營造認(rèn)同、支持并積極參與PPP辦學(xué)的和諧開放的輿論環(huán)境。（3）政府、行業(yè)組織、科研院所等要合力開展PPP項(xiàng)目招標(biāo)立項(xiàng)、專業(yè)人才培養(yǎng)、學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、辦學(xué)質(zhì)量考核等制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，建立公開、透明、規(guī)范的PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批制度、辦學(xué)紅黃牌制度、社會(huì)資本準(zhǔn)入正負(fù)面清單制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及技術(shù)技能人才預(yù)測預(yù)警制度；同時(shí)，要定期開展PPP辦學(xué)項(xiàng)目的專項(xiàng)督導(dǎo)，制訂質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估指標(biāo)體系，強(qiáng)化辦學(xué)績效評(píng)價(jià)和質(zhì)量檢測，發(fā)布PPP辦學(xué)質(zhì)量報(bào)告、畢業(yè)生年度就業(yè)報(bào)告、就業(yè)跟蹤調(diào)查報(bào)告，對(duì)報(bào)告發(fā)布情況和撰寫質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，把報(bào)告完成情況納為政府相關(guān)部門、公辦高職院校及私方企業(yè)績效考核的重點(diǎn)內(nèi)容。

最后，防止國有資產(chǎn)流失是公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式不可觸碰的“警戒紅線”。國有資產(chǎn)流失，主要是指運(yùn)用各種手段將國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)益以及由此產(chǎn)生出來的國有收益轉(zhuǎn)化為非國有產(chǎn)權(quán)、非國有資產(chǎn)權(quán)益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式導(dǎo)致的流失。公辦高職院?？梢酝ㄟ^健全國有資產(chǎn)審計(jì)體系、經(jīng)營性產(chǎn)權(quán)代理人制度及資產(chǎn)管理績效考評(píng)辦法，以及引入專業(yè)資產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)、第三方審計(jì)師、產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)咨詢公司、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等對(duì)國有固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估，以此來提高對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)管的水平；對(duì)國有資產(chǎn)分類建賬，完善登記、建檔和評(píng)估流程；建立健全補(bǔ)償機(jī)制來彌補(bǔ)PPP辦學(xué)政策性和經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的資產(chǎn)折舊和耗損；與私方簽署相關(guān)法律協(xié)議或條款來規(guī)范各方的投資行為及獲利形式。

五、小結(jié)與展望

公辦高職院校引入PPP辦學(xué)模式是深化產(chǎn)教融合和創(chuàng)新辦學(xué)體制機(jī)制的一項(xiàng)開拓性舉措，核心是構(gòu)建基于深層資本及產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系的“政行校企發(fā)展共同體”，涉及辦學(xué)理念、人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍培育、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化、資源共享等諸多層面，主要采用“純”股份制和“特殊目的載體”兩種模式。非公社會(huì)資本方參與公辦高職院校PPP辦學(xué)，是產(chǎn)業(yè)資本對(duì)教育資本的市場化改造，旨在以產(chǎn)業(yè)資本的引入優(yōu)化教育資本結(jié)構(gòu)及運(yùn)行績效，同時(shí)也通過公私資源整合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、人才、市場等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)從量變到質(zhì)變的“蝶變升級(jí)”。

公辦高職院校PPP辦學(xué)的治理結(jié)構(gòu)由四要素構(gòu)成——“伙伴關(guān)系構(gòu)建”“職教公共服務(wù)提供”“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”“經(jīng)濟(jì)利益共享與社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運(yùn)動(dòng)”“集約”和“主導(dǎo)模式”來控制和整合四要素以確保整體治理秩序。

PPP辦學(xué)模式的科學(xué)有序治理和持續(xù)發(fā)展需要用準(zhǔn)政府宏觀調(diào)控之手、用足行業(yè)企業(yè)主動(dòng)參與之手、用活院校自主發(fā)展之手。通過國家政策頂層設(shè)計(jì)的“微刺激”和基層院校治理理念、治理組織和治理機(jī)制改革的“強(qiáng)刺激”雙管齊下，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理。

為保障公辦高職院校PPP辦學(xué)模式的穩(wěn)定長效發(fā)展，在治理實(shí)踐層面需要繼續(xù)深化政府行政審批制度改革，建立PPP辦學(xué)項(xiàng)目管理協(xié)調(diào)委員會(huì)或特殊目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；通過建立聯(lián)席會(huì)、理事會(huì)或董事會(huì)推進(jìn)行業(yè)企業(yè)、科研院所、其他社會(huì)組織和公辦高職院校共同組建混合所有制產(chǎn)教聯(lián)盟；以大學(xué)章程為統(tǒng)領(lǐng)，完善公辦高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成自我診斷、自我改進(jìn)的內(nèi)部質(zhì)量保證體系；建立健全教育產(chǎn)權(quán)交易市場，為生產(chǎn)要素流動(dòng)和資本流轉(zhuǎn)搭建公平競爭、流動(dòng)有序、公開透明的交易平臺(tái)，為學(xué)校產(chǎn)權(quán)與社會(huì)資本的進(jìn)入與退出，以及股份轉(zhuǎn)讓、委托管理等提供明確的法律制度保障，以化解資本逐利性和教育公益性之間的矛盾。

總之，在PPP辦學(xué)模式下，行業(yè)企業(yè)憑借其投入的資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等多種要素?fù)碛泄k高職院校的部分產(chǎn)權(quán)，從而真正成為辦學(xué)主體和治理主體；反過來，公辦高職院校也可以依托股份來集聚行業(yè)企業(yè)資源，以及壓縮政府過分干預(yù)辦學(xué)的權(quán)力尋租空間，從根本上形成“投資多體、產(chǎn)權(quán)多元、規(guī)范自律、自主高效”的辦學(xué)模式及“集成、集聚、集約”的辦學(xué)形態(tài)，促進(jìn)人才培養(yǎng)供給側(cè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求側(cè)結(jié)構(gòu)要素的全方位融合。

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