互聯(lián)網(wǎng)時代公眾參與公共政策過程的邏輯進路

陳保中 韓前廣

摘 要： 互聯(lián)網(wǎng)極大地拓展了公眾參與公共政策過程的地理邊界和知識邊界，它提供的無障礙、全景式的信息流動渠道，使跨時空、跨邊界、跨領(lǐng)域的普遍聯(lián)系成為可能?；ヂ?lián)網(wǎng)化解了集體行動力量分散的難題，社會公眾的行動能力經(jīng)由利益等介質(zhì)被集聚起來，普通公眾得到了數(shù)字技術(shù)賦權(quán)，網(wǎng)絡空間悄然從虛擬空間走向了行動主義空間?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展對公共政策形成、實施、監(jiān)督的影響是根本性的，公共政策不能也無法作為外在于人的管理工具存在，而應視為社會合作系統(tǒng)的有機構(gòu)成部分。政府應在把握互聯(lián)網(wǎng)時代公眾參與興起背后的邏輯理路基礎(chǔ)上，努力使決策過程成為凝聚社會共識的過程，實現(xiàn)治理能力的新突破和移軌創(chuàng)新。要通過制度規(guī)范，將公眾參與納入政府政策過程，使之成為衡量其合法性的基本標準；同時也應積極利用社會資本，不斷為公眾參與力量的成長提供土壤和養(yǎng)料，在回應、協(xié)同、合作過程中實現(xiàn)科學和民主決策。

關(guān)鍵詞： 公共決策；公眾參與；行動主義；合作治理

中圖分類號： D0 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-045-（9）

在人類社會的綿延發(fā)展中，社會公眾一直是公共政策制定過程中的關(guān)鍵利益相關(guān)者，而在社會變遷、政府治理范式變革、規(guī)范性價值轉(zhuǎn)變以及信息傳播技術(shù)等因素的影響下，公眾參與的地位也愈發(fā)重要。放眼歷史發(fā)展進程，傳統(tǒng)政府“在人類社會治理發(fā)展史上所獲得的社會治理壟斷地位，決定了它傾向于選擇封閉，傾向于拒絕與社會開展合作”，而這種長期的封閉又造成了社會原子化程度的加劇，社會公眾被分割成一個個彌散型的個體，他們很難集聚在一起，公眾組織化涉入政府決策過程的程度被大大弱化?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的革命性意義在于能將社會化個體有效“鏈接”起來，并賦予社會公眾“指尖上的權(quán)力”。在互聯(lián)網(wǎng)時代，社會公眾可以利用網(wǎng)絡空間迅速匯聚輿論壓力，直接指向政府原有政策疏漏和保障不力等問題，引發(fā)政府政策回應。以近年來引起人們熱議的戶籍制度新規(guī)、養(yǎng)老金并軌、網(wǎng)約車、共享單車管理新規(guī)等為例，公眾參與作為“不是權(quán)威的權(quán)力”在推進民主決策過程中都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。可以預見，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入發(fā)展和人工智能（AI）時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)的“放大效應”將對政策動議、政策制定、政策執(zhí)行、政策溝通和政策反饋等公共決策環(huán)節(jié)形成具有全面性和根本性的影響，公眾參與在政府決策過程中的作用將越來越重要，公眾參與公共政策過程的邏輯及其形式和路徑正發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告強調(diào)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”，在全面推進依法治國的背景下，如何引導公眾參與從非理性抗爭走向理性表達，使公眾參與成為規(guī)范的自治、共治的實踐，提高政府社會治理的前瞻性和回應性，就成為法治政府建設(shè)的一項重要任務。

一、作為行動空間的互聯(lián)網(wǎng)

網(wǎng)絡行動主義是指基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而展開的政治參與行動。在朗曼看來，“網(wǎng)絡行動主義主要由三個方面構(gòu)成：覺醒和倡議（Awareness And Advocacy）、組織和動員（Organization And Mobilization）、行動和反響（Action And Reaction）”。而在大數(shù)據(jù)時代下，互聯(lián)網(wǎng)“去中心化”的結(jié)構(gòu)特征滿足了網(wǎng)絡行動主義的興起所需的各種條件，為普通公民獲得數(shù)字技術(shù)賦權(quán)

提供了便利，最為明顯的是，“以互聯(lián)網(wǎng)為介質(zhì)的運動已經(jīng)如雨后春筍般涌現(xiàn)了出來。它們徑直穿越政治形態(tài)，出現(xiàn)在幾乎所有的自由民主政體中，甚至是威權(quán)主義的政治系統(tǒng)中”。從表面看來，互聯(lián)網(wǎng)空間發(fā)展同樣帶來了社會個體化趨勢，但個體性不等同于分散性，這些社會個體構(gòu)成了網(wǎng)絡空間的一個又一個“節(jié)點”，高度自主性的社會個體在互聯(lián)網(wǎng)平臺中高頻度互動和交流，形成了一個個網(wǎng)絡化的社交關(guān)系“結(jié)構(gòu)洞”?？梢哉f，正是互聯(lián)網(wǎng)為公眾參與提供了新的信息流動通道、社會資本支持和新型組織模式，改變了公眾參與集體行動的邏輯，使信息擴散成本大大降低，觸發(fā)了網(wǎng)絡行動主義的興起。

毋庸置疑，互聯(lián)網(wǎng)在公眾參與行政決策過程中扮演著日益重要的角色，我們對此必須有更加清醒的認知。社會公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)窗口發(fā)表對公共政策的意見，公眾參與的形式也趨近網(wǎng)絡動員、網(wǎng)絡抗議等公眾發(fā)起的自下而上的行動，這和傳統(tǒng)政府自覺或者不自覺希望的自上而下、秩序優(yōu)先的邏輯存在差異。當然，這種邏輯差異也可以看成是政府側(cè)重法治邏輯與民眾側(cè)重民主邏輯的差異，也可以看成是秩序優(yōu)先抑或權(quán)利優(yōu)先之間的差異。但無可回避的是，互聯(lián)網(wǎng)在公眾參與的發(fā)起、組織、認同等環(huán)節(jié)已經(jīng)起到了至關(guān)重要的作用，公眾參與行動從傳統(tǒng)的正式的、組織化的活動轉(zhuǎn)變成自發(fā)性的公眾活動，實現(xiàn)了碎片化社會力量的集聚效應，這種力量不可估量。具體來說，互聯(lián)網(wǎng)時代下的公眾參與決策過程主要有兩種類型：一種是線下抗議行動與集體行動，這種活動通過互聯(lián)網(wǎng)組織和動員公眾，呈現(xiàn)出線上與線下交互的所謂“O2O特性”（Online To Offline）；另一種是在互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)進行溝通、聯(lián)合并持續(xù)發(fā)酵的網(wǎng)絡抗議行動與集體行動。此外，也有學者把互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)的輿論熱潮作為公眾參與的一種特殊表現(xiàn)形式。無疑，互聯(lián)網(wǎng)空間已經(jīng)成為公眾政策參與的行動空間，其態(tài)勢可以闡述為：

1.跨時空、跨邊界和跨領(lǐng)域的聯(lián)動

社會的基本構(gòu)成單元是許多相對獨立的小社會，布爾迪厄把這些小社會稱作“場域”（field）?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展普及改變了人們的生活習慣和行動習慣，擴大了信息傳播的范圍，模糊了組織的邊界，時空界限的擴大延展了公眾參與公共政策制定過程的行動“場域”，政府也不再可能壟斷信息的傳播，一個地方事件可以迅速傳播到全國乃至全球，信息獲取的低成本反過來延展了公眾的視野，公眾關(guān)注的焦點已然超越了地區(qū)性?！八羞@些可能性意味著政治的加速度，組織變得越來越敏捷，它們動員市民選擇性的能力就得到了提高”，可以說，互聯(lián)網(wǎng)使社會聯(lián)系變得更加密集、便捷，網(wǎng)絡空間話語權(quán)主體不再局限于公權(quán)部門，這為跨域性、聯(lián)動性的公眾參與行動提供了可能。

2.社會性媒體對公眾個體的賦權(quán)

互聯(lián)網(wǎng)時代也是一個社會化媒體時代，人人都是媒體，人人都可以發(fā)聲，每個人都掌握著“指尖上的話語權(quán)”，原則上講，“在信息豐富的條件下集體行動甚至可以由自我組織的個人來完成。這為組織能力較弱的社團提供了更大的采取積極行動的可能性”?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的公眾參與的觸發(fā)機制往往是個人化的情感宣泄和利益表達，通過網(wǎng)絡的擴散在社會公眾之間實現(xiàn)信息的傳播和復制，最終影響人們看待公眾參與的思維方式，改變社會公眾的行動方式。進一步來說，互聯(lián)網(wǎng)改變了話語權(quán)的歸屬者，社會公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)快速集聚，形成社會輿論壓力參與公共政策的制定，這完全可以說是社會性媒體對個體、組織的賦權(quán)。從中，我們不難發(fā)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展對于制度進步顯而易見的影響，因為這里所謂“賦權(quán)”并不是簡單地由制度完成的——即便制度參與了這個賦權(quán)過程，但制度背后的倒逼力量仍然是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進步。

3.公眾自組織和自主控制的工具

集體行動往往是組織化的，并通過層級制體系實現(xiàn)，“采取集體行動的組織并非被認為是典型的科層制的，但事實上，它們基本都是韋伯的管理形式的這種或那種的變體”?；ヂ?lián)網(wǎng)則為公眾參與的集體行動提供了另一種可能，即公眾自主參與、自主控制的組織模式在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下成為潮流，集體行動更具包容性、多元性和開放性。這種自組織的集體行動具有分散性、非制度化、階段性和隨機性等特征，人們只是利用互聯(lián)網(wǎng)表達自身意愿，參與公共行動的時機和程度皆由自己把控，擺脫了官僚科層制和集中式的組織化的窠臼。與此同時，我們特別要注意的是，這種分散性、非制度化、階段性和隨機性的特征，并不等同于公眾參與效率和行動力的任何降低，而恰恰相反，其強大的行動力和影響力超過以往任何其他公眾參與的方式。

4.互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)的抗爭性參與

概覽互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的公眾參與行動，我們不妨按照性質(zhì)可以將其劃分為兩類：抗爭性公眾參與和認同性公眾參與。前者是指社會公眾在常規(guī)渠道失靈的情況下，通過網(wǎng)絡采取對抗性的方式表達對政府公共政策的不滿和質(zhì)疑。在互聯(lián)網(wǎng)空間的開放性和輿論放大效應影響下，抗爭性公眾參與通過掀起輿論抗議風波、人肉搜索、網(wǎng)絡簽名等途徑對政府政策制定產(chǎn)生重大影響。后者是指社會公眾基于對政府政策的認同，通過網(wǎng)絡集聚表達對政府的支持和認同，進而便于政府政策的執(zhí)行，提升社會公眾參與力。在集權(quán)型行政決策模式下，社會公眾缺乏制度化的信息溝通渠道，社會公眾參與的影響實際上非常有限，這在客觀上造成了互聯(lián)網(wǎng)場域內(nèi)抗爭性公眾政策參與行動多發(fā)。在我國，協(xié)商民主、民主決策近年來無論在制度還是在實踐層面都得到長足發(fā)展，但也有一些地方，由于政府未能依法、科學、民主決策，抗爭性參與時有發(fā)生?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，這種抗爭性參與是一把雙刃劍，既可以促進決策科學性民主性，也可以直接威脅社會秩序。

綜上，互聯(lián)網(wǎng)給公眾參與帶來了諸多便利，無論是信息的快速傳播，還是組織方式的創(chuàng)新、亦或是參與渠道的豐富，互聯(lián)網(wǎng)空間作為公眾參與重要場域已是不爭事實?；ヂ?lián)網(wǎng)空間使人們得以通過非制度化的渠道參與公共政策的全過程，互聯(lián)網(wǎng)為自發(fā)的公眾政策參與行動提供了新的空間?；ヂ?lián)網(wǎng)時代行動主義的興起為社會公眾建立了跨時空、跨邊界、跨領(lǐng)域的普遍聯(lián)系，社會公眾可以在開放空間內(nèi)表達各種各樣的政策訴求。政府必須增強自身回應性，重塑社會公共性，通過開門決策推動共識性政策的落地，實現(xiàn)從“管制型政府”向“回應型政府”以及社會共治、協(xié)商、合作的移軌轉(zhuǎn)向。

二、合作社會中的共識型決策模式

張康之教授在《合作的社會及其治理》一書中，創(chuàng)造性地提出了“德制”這一概念，他認為，人的共生共在應該是公共政策制定的前提，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展了“合作社會構(gòu)想”：合作社會中的制度將不再是外在于人的規(guī)范力量；合作社會中的制度將增強人的行為的可預測性；合作社會中的制度的功能將表現(xiàn)為，它不再是壓抑反而是激發(fā)行動者的創(chuàng)造性，使行動者能夠最大限度地為社會作出他的那一份貢獻。這為我們闡釋互聯(lián)網(wǎng)時代行政決策公眾參與的邏輯理路，特別是理解公眾參與的發(fā)展過程，提供了一種很好的理論分析視角。

1.治理工具與單向度的控制體系

人類社會文明的演進先后經(jīng)歷了的農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個階段，而與之對應的制度模式分別是“權(quán)制”“法制”和“德制”。工業(yè)社會的主要特征是機器化大生產(chǎn)和社會分工的實現(xiàn)，而分工不可避免地帶來了社會和人的碎片化、原子化，個人僅僅被看做是鑲嵌在標準化社會化大生產(chǎn)過程中的工具，人的思維、情感、社交等精神層面的需求被忽略，公眾個人與社會呈現(xiàn)出一種受技術(shù)理性支配的“割裂”的病態(tài)。與此同時，政府的治理社會的理路通常是“法律面前人人平等”的現(xiàn)代民主理念，這使社會成功走出農(nóng)業(yè)社會的階級不平等的狀態(tài)，一定程度上推動了社會多元化的發(fā)展，滿足了社會公眾共同行動的基礎(chǔ)條件；但這種“平等”也忽略了個人的因素，片面地強調(diào)權(quán)利和義務關(guān)系的平等，對于個人行動能力則未予足夠關(guān)注。因此，在“權(quán)制”和“法制”模式下，公共政策作為政府的治理工具，其功能定位和作用主要是通過提供外在的競爭機制和保障機制，實現(xiàn)對社會的控制和管理，“至于人在群體中應當獲得的道德生活以及其他決定著人的完整性的生活內(nèi)容，則會受到忽視，甚至受到壓抑”。社會公眾只是公共政策的實施對象，人的行為也主要受這種外在力量的控制和引導，社會治理也就是?？滤^的“單向度的控制體系”。而隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，人類社會進入了后工業(yè)社會，信息的豐裕程度、社會的自由流動程度、技術(shù)力量的顛覆性影響、人類思想觀念的變遷等力量彼此碰撞和融合，工業(yè)社會形成的“單向度的控制體系”在各種社會力量的沖擊下開始變得支離破碎。

2.政策權(quán)力的逆向流動

就世界范圍來說，自20世紀七、八十年代起，管制型政府越來越難以應對社會利益的多元化需求，信息通訊技術(shù)的進步改變了人們的溝通方式、行為習慣和思維模式，各種社會問題的涌現(xiàn)進一步撕裂了政府和社會，社會公眾已經(jīng)不再滿足于做政府政策的被動參與者、執(zhí)行者，公眾的社會自治意識空前強大。在層層壓力之下，許多國家開展了波瀾壯闊的新公共管理運動，他們試圖引入企業(yè)管理中的先進經(jīng)驗和理念以推動政府治理體制的轉(zhuǎn)型，如顧客導向、市場競爭、市場化和社會化等，盡管這些變革在一定程度上為公眾參與政策制定過程提供了機會，但政府的政策制定的權(quán)力流向依然是自上而下，政府與社會的撕裂關(guān)系并未得到根本上的彌合。盡管如此，政策制定權(quán)力的“逆向流動”依然迸發(fā)出勃勃生機，合作社會謀求的是從“協(xié)作”關(guān)系向“合作關(guān)系”的轉(zhuǎn)型，無疑為公眾參與的社會自治力量的成長提供了寬廣的“演武場”，從而在實踐中為公眾參與提供足夠的社會自治力量支撐及儲備，長此以往，公眾自主參與型的政策制定模式終會跳出“柏拉圖式”構(gòu)想的窘境。

3.公眾參與的共識型決策模式

公眾參與作為一種政治行為，自然也是行為主義繞不開的重要話題。公眾行為模式深刻影響著公眾參與政策過程的有效性與持續(xù)性，互聯(lián)網(wǎng)時代為公眾思維方式和行為模式的傳播提供的便利在于，它使理念、建議或行為都有可能成為公共政策議程啟動的觸發(fā)因素。就公共政策而言，政策本身可以說是思想與行為的混和物，政策不可避免地與其所處環(huán)境中的文化、思維有著密切的關(guān)聯(lián)。有學者認為，公共政策的擴散甚至可以說成就是文化擴散?；ヂ?lián)網(wǎng)時代公眾政策參與文化的擴散，勢必對公眾政策參與的集體行動產(chǎn)生深刻影響，國外學者引入了社會生物學領(lǐng)域的“模因”解釋這一現(xiàn)象，指出“正如生物領(lǐng)域的進化一樣，文化領(lǐng)域同樣存在著‘變異，且變異會通過學習、模仿傳遞給下一代”，因而互聯(lián)網(wǎng)模因包含著認同和文化參與關(guān)系，公眾政策參與中的政策認同、責任意識、利他精神、社會信任又構(gòu)成了“子模因”，他們通過同化、保留、表達和傳輸?shù)人膫€階段為公眾政策參與提供富有洞察力的視角，最終通過“模因”在社會公眾間的傳遞實現(xiàn)政策認同增量化、責任意識內(nèi)斂化、利他精神擴散化、社會信任共生化，從而實現(xiàn)公眾自主參與型決策模式的內(nèi)化與固化，這對提高公眾政策參與的有效性至關(guān)重要。

互聯(lián)網(wǎng)賦予了公眾相對獨立的網(wǎng)絡話語權(quán)，個體的行動能力也被無限放大，這無疑對政府及其治理提出了新的要求。究其根本，公眾參與公共政策的治理訴求無非是達成一個“分享權(quán)力的社會”，而“合作社會構(gòu)想”與“公共決策公民參與的有效決策模型”的異曲同工之妙就在于，其目的都在于激發(fā)公眾參與的熱情，提高公眾公共政策參與的有效性，使“內(nèi)斂于心、外顯于形”的公眾自主參與型模式成為社會治理體系的“擎天一柱”，最終為合作社會中的共識型決策模式奠定根基。

三、提高公眾政策參與有效性的邏輯進路

在互聯(lián)網(wǎng)時代和新公民運動蓬勃發(fā)展的今天，雖然公眾參與過程中的網(wǎng)絡信息傳播極為便捷，但社會公眾之間本質(zhì)上仍然是一種“弱連帶”的狀態(tài)，公民無序參與、不當參與、分裂參與、無效參與等問題仍然是“提高公眾政策參與有效性”面臨的“攔路虎”，而基于公眾參與的“共識性決策模式”恰恰為之提供了可借鑒的標桿范式。因此，在互聯(lián)網(wǎng)的人工智能時代降臨的背景下，為提高公眾政策參與的持續(xù)性和有效性，以下四個要素不可或缺：

1.參與態(tài)度

傳統(tǒng)的經(jīng)濟人假設(shè)認為社會公眾是理性的，公眾采取某種行動的背后邏輯是“個人行為的動機是對刺激他們的激勵做出反應”，這種影響行為的外力被稱為“外在動機”。而社會心理學理論在承認影響行為“外在動機”的同時，也認識到個人滿意的內(nèi)在力量的重要性，并把這種內(nèi)在滿意稱作“內(nèi)在動機”。最早的動機理論可追溯到上世紀早期，彼時“外在動機”理論被看做是行為理論的一部分，行為主義傳統(tǒng)尋求通過操縱外在動機來修改或改變行為意外情況。而內(nèi)在動機理論是在20世紀40年代至50年代之間發(fā)展起來的行為理論，它認為“當行動或行為本身是有趣的時候，個人因為內(nèi)在心里愉快或喜悅被激勵而采取行動”，因此，內(nèi)在動機被認為對個人影響更大，當參加個人滿意的活動時，個人趨向于認同活動，從而獲得參與的樂趣（圖1），其中公眾政策參與動機的進化從左至右呈現(xiàn)遞增態(tài)勢，最后達成自主參與。

從公眾政策參與動機的演進就可以看出，溝通在公眾參與公共政策制定過程中至關(guān)重要，因此，自主型參與模式的構(gòu)建理應從行為視角出發(fā)，把參與態(tài)度和參與動機作為首要研究任務。參與態(tài)度直接影響參與質(zhì)量，應通過制度激發(fā)參與者的參與動機、動力，維護其參與的熱情。這種激勵包含讓參與者充分了解參與所蘊含的價值，也包括參與意見獲得足夠的尊重等。

從個體的角度來說，公眾政策參與可以通過互聯(lián)網(wǎng)迅捷發(fā)聲，并迅速尋找到政策參與利益共同體，構(gòu)建多元化的虛擬社交圈，參與者從中獲得參與樂趣和價值體驗；從社會的角度來看，互聯(lián)網(wǎng)重塑了個體的社會關(guān)系網(wǎng)絡，公眾在政策參與的過程中既可以通過信息的溝通和傳播獲得自身需要的訊息和知識，也可以通過共享資源凝聚社會分散力量。因此，我們需要特別注意利用跨邊界、開放式、跨時空的社會溝通改變參與者態(tài)度，進而就共同關(guān)心的政策議題得到認同、達成共識。

2.遵從規(guī)范

近年來，群體性事件的多發(fā)恰恰反映了公眾參與的失范和失序。在傳統(tǒng)政府決策模式下，公眾被排除在政策制定過程之外。許多突發(fā)事件都是由于政府沒有了解民意，領(lǐng)導“拍腦袋”決策而引起的。在互聯(lián)網(wǎng)時代下，社會公眾自主行動、自發(fā)參與的趨勢已經(jīng)越來越明顯，政府采取的諸如網(wǎng)絡審查等制度化途徑很難阻擋民意爆發(fā)而自發(fā)形成的自主行動，缺乏現(xiàn)代輿情治理意識的政府往往陷入被動回應的困境。因此，政府應當充當公眾參與的“守門人”，在完善公眾政策參與的制度和規(guī)則上下功夫，引導社會公眾在既定的社會規(guī)范內(nèi)理性參與，增強社會自治能力。

有效公眾參與應該是理性的公眾參與，理性參與需要制度支持。阿斯汀將公眾參與視為一種“公民權(quán)力”，公眾參與是“一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，使無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。既然如此，這種權(quán)力的運用與其他權(quán)力一樣，都必須遵守一定的規(guī)則，這從另外一個側(cè)面對公眾參與提出了規(guī)范性要求。而杰森與威廉姆斯則對公民參與從公共政策實施的角度上強調(diào)，認為“公民參與是在方案的執(zhí)行和管理方面，政府提供更多施政回饋的渠道以回應民意，并使民眾能以更直接的方式參與公共事務，以及接觸服務民眾的公務機關(guān)的行動”，這對政府層面的制度建設(shè)提出了要求。各地政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，探索完善重大決策的公眾參與規(guī)則，通過這個比較統(tǒng)一的制度，強化公眾參與理念，細化公眾參與的流程。制定這個規(guī)則的目的不是要替代現(xiàn)有相關(guān)制度，而是要在更寬闊的視野下，著眼于公眾參與的實效和有序，規(guī)定公眾參與的總體原則、基本要求、基本方式及其適用范圍、基本流程等。同時，通過這個制度將實踐中公眾參與決策的創(chuàng)新成果切實固定下來，使其能夠得到更為有序、平穩(wěn)的發(fā)展。特別是，政府應完善對社會公眾意見反饋制度，這具有無可替代的重要價值：一方面，它可以提高公眾意見采納的公正性和公開性，保證決策的科學性；另一方面，它能使公眾感受到自身在政府活動中的價值，進而激發(fā)公眾參與政府過程，同時，也引導公眾守法的自覺意識。

3.社會資本

21世紀以來，互聯(lián)網(wǎng)極大地解放了人的天性，社會多元化向縱深方向發(fā)展，傳統(tǒng)的管制型政府把公眾作為政策的被動執(zhí)行者和附庸的做法已經(jīng)不合時宜，社會公眾開始轉(zhuǎn)向自身探索解決問題的方法，公民自主參與的傾向進一步發(fā)展，多元化的社會力量試圖在公共政策制定中獲得平等的地位，即成為平等的行動者，而不再甘心居于邊緣地位，公眾參與的意識和能力也日益增強，在這種條件下，政府應當對公眾傾向進行引導，祛除自發(fā)性、分散的公眾參與行動潛在的風險，為發(fā)揮公眾參與政策過程的積極作用做好“路引”。當下，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會組織自我教育、組織以及開展活動的有力載體，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府也必須摒棄傳統(tǒng)精英思維模式下壟斷政策制定的做法，必須以更積極的姿態(tài)加以引導，明晰社會組織的功能定位，完善社會組織政策支持體系，放寬、降低準入門檻，引導社會組織參與政府治理過程。同時，還要著力建構(gòu)網(wǎng)絡化的治理結(jié)構(gòu)和開放的社會治理場域，推動合作治理的實現(xiàn)，因為這樣一來“社會治理的問題就轉(zhuǎn)向了合作話語體系的建構(gòu)和合作行動的開展，而不是停留或糾結(jié)于誰參與和誰主導的問題”。

4.民主技術(shù)

民主需要細節(jié)，公眾的有效參與需要參與技術(shù)和參與方法的支持。公眾參與技術(shù)主要是指科技手段，而公眾參與方法則是指參與的形式和流程等。電話、網(wǎng)絡技術(shù)指的是前者，而問卷調(diào)查、聽證會、訪談等指的是后者。當前，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)正深刻地改變當今世界的面貌，現(xiàn)實社會和虛擬社會的邊界逐漸模糊，對人們的經(jīng)濟行為、生活方式和思維模式都產(chǎn)生了重大影響。因此，公眾參與可以順勢而為，通過可操作的公眾參與平臺和技術(shù)支持力量，確保信息生產(chǎn)、傳播、共享與交流的有效性，實現(xiàn)服務資源與需求信息的無縫對接，實現(xiàn)線上虛擬空間與線下物理空間的對接互補。

民主技術(shù)的進步永無止境，參與技術(shù)、方法的不斷成熟對于有效參與模式的形成至關(guān)重要，特別是對我國社會底層與項目利益相關(guān)的弱勢群體的有效參與，具有非常重要的價值。因而必須在動態(tài)更新中實現(xiàn)推陳出新，必須跟上信息化時代的步伐，創(chuàng)新治理手段，改進治理方式，提升服務能力。具體到公眾參與的民主技術(shù)，主要包括：開發(fā)遴選各類代表的載體和工具；開發(fā)便于代表以及全體居民、村民發(fā)表意見和建議的載體和工具；開發(fā)投票等便利決策的載體和工具；開發(fā)便利第三方開展民意調(diào)查、組織公共事務討論的載體和工具?？傊?，只有便利性的參與平臺、參與機會、參與方法，才能切實重視社會公眾的主張和意見，爭取更多公眾的共識和理解，降低底層群體進行非理性化參與（如抵制性甚至暴力參與）的可能性，減少項目實施過程遇到的矛盾和阻力。

民主技術(shù)的根基之一是信息資源的共享與集成。就基層公眾參與而言，就是要通過推進社區(qū)綜合管理服務信息平臺建設(shè)，不斷優(yōu)化拓展系統(tǒng)各功能模塊，促進資源整合和信息互通，推動平臺在區(qū)縣、街鎮(zhèn)全面投入使用，提高綜合管理效能。將鮮活數(shù)據(jù)匯集成完整、準確和極具時效性的民生大數(shù)據(jù)，加以分析研判，有針對性地提出策略、制定政策，實現(xiàn)社會治理與服務精準化。推動設(shè)備設(shè)施智能化改造升級，實現(xiàn)社區(qū)服務信息資源集成。

民主技術(shù)的更新依賴于公眾參與的現(xiàn)實狀況。目前，我國基層社會的協(xié)商民主技術(shù)已然得到長足發(fā)展，這為中國特色的公眾政策參與探明了先路、奠定了基礎(chǔ)。特別是黨的十八大以來，基層社區(qū)治理實現(xiàn)了再突破，公眾參與的民主技術(shù)的發(fā)展實現(xiàn)了井噴式增長，聽證會、協(xié)商議事廳、協(xié)商工作坊、鄰里空間、共識會議等載體漸趨完善，在基層社區(qū)決策過程中的實質(zhì)性作用日漸彰顯。顯而易見的是，這些“嵌入式”的民主協(xié)商技術(shù)都取得了一定的成效，為社區(qū)治理也為決策過程中的公眾參與提供了新的理念和技術(shù)，但同樣不可忽略的是，這些形式的技術(shù)治理色彩過于濃厚，忽略了互聯(lián)網(wǎng)時代社會公眾自組織性的特征，因而應在“三個代替”上有所展布：一是“自治”代替“他治”，通過治理主體多元化，充分挖掘社會公眾自治潛力，實現(xiàn)社會公眾的自主決策，可以借鑒較為典型的溫嶺模式和客堂匯模式；二是“為民決策”代替“替民決策”，前者凸顯決策的服務取向，后者強調(diào)決策的管理取向，這也是目前大多數(shù)公眾參與著力推進的難點，居民協(xié)商工作坊、居民議事會等參與形式的實質(zhì)影響力、參與后的決策定力等效用仍然存疑；三是網(wǎng)絡化治理技術(shù)代替?zhèn)鹘y(tǒng)治理手段，傳統(tǒng)治理手段決策應對速率較慢，處理成本高，受時間、空間、人力和資源等因素的影響程度大，容易產(chǎn)生滯后效應，而網(wǎng)絡化治理技術(shù)依托最新科技，為政社雙方提供了便捷的參與和溝通渠道，如蘇州微協(xié)商平臺、廣州羊城論壇等互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)平臺已經(jīng)做出了探索。

四、結(jié) 語

互聯(lián)網(wǎng)時代的興起為公眾參與提供了發(fā)展的沃土，它使公民意識、公共精神、參與技術(shù)、共融共治等公眾參與要素得以走向成熟，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對公共政策形成、實施、監(jiān)督的影響是根本性的。政府治理的一個重要目標就是讓國家回歸社會，讓社會自我組織起來，讓社會主體參與整合和調(diào)配各種資源，保護公民權(quán)利，這與“合作社會”的內(nèi)蘊在本質(zhì)上是一致的。公眾參與是合作社會治理達成的基礎(chǔ)性要件之一，公眾參與的內(nèi)化自然也是社會治理創(chuàng)新的應有之義。從現(xiàn)實情況來看，公眾參與迄今已有十余年的發(fā)展歷程，而黨的十八屆四中全會決定強調(diào)要健全依法決策機制，把公眾參與、合法性審查等確定為重大行政決策法定程序，因此從一定程度上來說，公眾參與已然成為公共決策合法性的重要基礎(chǔ)，這可以說是公眾政策參與的里程碑。但問題同樣不可回避，在所有的法律環(huán)節(jié)中，“公眾參與”是最容易被“做空”、“做虛”的。我國很多地方的重大決策項目、城市規(guī)劃等，在公眾參與環(huán)節(jié)大多蜻蜓點水走過場，較多的只是聽專家意見，在行政主導情況下，專家參與、聽證會常常只是形式。更有行政機關(guān)在行政決策過程中，簡單以專家意見代替甚至否定公眾參與。這樣的決策過程，極易導致公眾“不買賬”，凡此種種，不勝枚舉。在互聯(lián)網(wǎng)時代，合作治理為公眾政策參與的有效進行提供了“鏡像”，即政府治理能力現(xiàn)代化不能忽視社會自治、參與的發(fā)展，成熟的公眾自主型參與模式應當是“內(nèi)化于心，外顯于形”的社會合作系統(tǒng)的有機構(gòu)成，進而通過社會自治能力的提高促進地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升，最終促進中國特色社會主義協(xié)商民主的不斷成長。

注釋：

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格蘭諾維特在其《弱連帶的優(yōu)勢》中提出了弱連帶理論，認為，小團體的信息傳播可以通過人際關(guān)系網(wǎng)絡向大規(guī)模的社會行為轉(zhuǎn)化，而大規(guī)模的社會行為也會反作用于小團體的互動。弱連帶可以向人們傳播多樣化的信息，可以幫助公眾拓展交際范圍，使原本沒有關(guān)聯(lián)的個體產(chǎn)生關(guān)系。

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