國(guó)外專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其啟示

石濤

摘 要： 伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不管是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在社會(huì)領(lǐng)域，不同的國(guó)家陸續(xù)出現(xiàn)了大量的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)受到所在國(guó)家具體國(guó)情、政治架構(gòu)、文化傳統(tǒng)等因素的影響而表現(xiàn)出一定的差異性；另一方面，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在保障公共利益、厘清政府和市場(chǎng)邊界、解決時(shí)間不一致性、提高專(zhuān)業(yè)化水平以及降低社會(huì)交易成本等方面發(fā)揮了重要的作用。雖然這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型不同，但都表現(xiàn)出依法成立、獨(dú)立程度高、針對(duì)性強(qiáng)、權(quán)威性高、專(zhuān)業(yè)化突出以及透明度高等一般性特征。對(duì)當(dāng)前處于改革時(shí)期的中國(guó)而言，需要建立與基本國(guó)情相符合的、結(jié)構(gòu)合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，在政府行政機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間合理進(jìn)行權(quán)力配置，厘清規(guī)制機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)的邊界，并有效監(jiān)督監(jiān)管者。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管機(jī)構(gòu)； 制度安排；改革；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)： F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）03-064-（10）

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國(guó)建立了最早的現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)構(gòu)。隨后在20世紀(jì)80年代左右，伴隨著私有化過(guò)程，英國(guó)相應(yīng)建立了一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，澳大利亞、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及一些發(fā)展中國(guó)家先后在不同的行業(yè)陸續(xù)建立起一系列的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)水平等方面對(duì)包括公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的許多類(lèi)型的企業(yè)實(shí)施了廣泛的監(jiān)管，有效地實(shí)現(xiàn)了效率和公平的平衡發(fā)展，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的制度性基礎(chǔ)設(shè)施。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了有效的制度供給，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要的作用。因此，在今后的監(jiān)管體制改革中，積極借鑒吸收類(lèi)似的制度經(jīng)驗(yàn)，有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善。

一、典型國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的演變

與發(fā)達(dá)國(guó)家掀起的規(guī)制改革運(yùn)動(dòng)相伴隨的是大量的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了不同的、甚至截然相反的作用，從而不同程度上影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的演變。

1.美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展簡(jiǎn)介

隨著快速工業(yè)化和城市化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)引致的腐敗，以及長(zhǎng)途運(yùn)輸引發(fā)的不當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為等引發(fā)了對(duì)政治和行政分開(kāi)的需求，專(zhuān)業(yè)的行政管理者被委托從而與選舉政治隔離（Wilson，1887）。從這個(gè)角度來(lái)看，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是對(duì)于行政定位的一個(gè)自然選擇。1887年，美國(guó)最早的聯(lián)邦獨(dú)立規(guī)制委員會(huì)——州際商務(wù)委員會(huì)（Interstate Commerce Commission，簡(jiǎn)稱(chēng)ICC）成立①，標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)正式出現(xiàn)。隨著美國(guó)1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條的發(fā)生，羅斯福為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展，相繼推出了許多公共工程和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，政府成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最后的業(yè)主和保險(xiǎn)人（Rabin， 1986）。在這段特殊時(shí)期，先后成立了諸如聯(lián)邦通訊委員會(huì)（The Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）、聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)（The Federal Power Commission， FPC）等60多個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行政府政策目標(biāo)。20世紀(jì)70年代早期，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)出更多的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)于安全、空氣和水污染、職業(yè)健康等領(lǐng)域的關(guān)注成為社會(huì)議題，隨之成立了許多社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)解決這些問(wèn)題②。到了70年代晚期，在羅斯福新政時(shí)期成立的一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)。同時(shí)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)陷入了法律主義和沉重的對(duì)抗程序（Stewart，1988），從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。從卡特政府開(kāi)始著手解決獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的弊端，在隨后的幾十年中，通過(guò)對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)、新建、調(diào)整功能等一系列的改革，到目前為止，美國(guó)依然還有25個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用③。應(yīng)該指出的是，美國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式是與美國(guó)司法模式緊密聯(lián)系的④。同時(shí)，1946年的行政程序法（APA）的出臺(tái)，對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的程序和活動(dòng)產(chǎn)生了重要影響。

2. 英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展簡(jiǎn)介

英國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷史可以追溯到19世紀(jì)。對(duì)私人公共事業(yè)監(jiān)管的一個(gè)類(lèi)似機(jī)構(gòu)從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)中期持續(xù)存在，但英國(guó)大規(guī)模出現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是在20世紀(jì)80年代以后。撒切爾夫人開(kāi)始推行私有化運(yùn)動(dòng)，一方面是大量國(guó)有企業(yè)被私有化，另一方面則相應(yīng)成立了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！鞍言瓉?lái)由政府直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)制體制，改革成為由相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)一定的政策措施對(duì)企業(yè)實(shí)行間接規(guī)制?！盵1]經(jīng)過(guò)規(guī)制放松運(yùn)動(dòng)之后，“英國(guó)規(guī)制的總體框架大致由政府規(guī)制立法、確認(rèn)各個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任、各規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)作關(guān)系等部分組成”[2]。這一時(shí)期成立的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括電信辦公室（The Office of Telecommunications，Oftel，1984）、煤氣供應(yīng)辦公室（The Office of Gas Supply，Ofgas，1986）、電力監(jiān)管辦公室（The Office of Electricity Regulation，OFFER，1989）、水供應(yīng)辦公室（The Office of Water Services ，Ofwat，1989）以及鐵路監(jiān)管辦公室（The Office of the Rail Regulator，ORR，1993）等諸多有影響力的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。英國(guó)在建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的時(shí)候并沒(méi)有模仿美國(guó)的監(jiān)管模式，而是根據(jù)本國(guó)的制度稟賦，在權(quán)力來(lái)源、獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格公平性等方面按照英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)（The Office of Fair Trading， OFT）的模式來(lái)進(jìn)行制度安排。英國(guó)建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是為了防止私有化后的企業(yè)進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，例如壟斷、合謀等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，伴隨英國(guó)改革的不斷深入，在分配領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域以及社會(huì)領(lǐng)域等都建立了一些社會(huì)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以此尋求社會(huì)福利改善和確保社會(huì)公平。英國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是英國(guó)公共事業(yè)監(jiān)管整體制度和法律框架的一部分，但法律審查的重要性相對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，并不對(duì)自由裁量權(quán)構(gòu)成重要約束。

3. 其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展

日本雖然在政治結(jié)構(gòu)上與美英相似，但由于長(zhǎng)期倡導(dǎo)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)，通常隸屬于行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，并不依照法律而是按照行政機(jī)構(gòu)的“行政指導(dǎo)”來(lái)實(shí)施監(jiān)管。因此，總的來(lái)看，日本的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是行政主導(dǎo)框架的一部分，從而受到來(lái)自行政的嚴(yán)重干預(yù)。隨著日本政府主導(dǎo)模式向市場(chǎng)主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。歐盟在20世紀(jì)90年代之前存在少數(shù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，到90年代中后期開(kāi)始，在電信、能源領(lǐng)域涌現(xiàn)出大量的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這一勢(shì)頭逐步蔓延到其他領(lǐng)域。歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立主要是確保歐盟一體化的順利進(jìn)行，并推動(dòng)監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)分離。長(zhǎng)期以來(lái)，澳大利亞政府一直控制和擁有公共事業(yè)。隨著放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)的興起，特別是競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，企業(yè)本身的所有者角色和監(jiān)管者角色日益沖突，從而推動(dòng)監(jiān)管功能從商業(yè)功能中分離出來(lái)成為重要的政策選項(xiàng)。在20世紀(jì)90年代中期，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）成立，作為一個(gè)獨(dú)立的多部門(mén)規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)管理和實(shí)施全國(guó)性競(jìng)爭(zhēng)政策。新西蘭在早期主要是依靠一般性競(jìng)爭(zhēng)法律來(lái)推行公共事業(yè)改革，但效果不佳，現(xiàn)在是由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)——商業(yè)委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)電信、能源等領(lǐng)域監(jiān)管。發(fā)展中國(guó)家從20世紀(jì)80年代開(kāi)始進(jìn)行公共事業(yè)改革，主要是通過(guò)國(guó)有企業(yè)私有化和對(duì)外開(kāi)放來(lái)推進(jìn)改革。同時(shí)，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織也積極鼓勵(lì)推進(jìn)私有化進(jìn)程。雖然發(fā)展中國(guó)家也成立了功能類(lèi)似于英美獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一些組織，但問(wèn)題很多，效果也不理想⑤。規(guī)制機(jī)構(gòu)被認(rèn)為不能夠提供預(yù)期的可信承諾來(lái)鼓勵(lì)新的或者額外的投資。

二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因和存在的基本依據(jù)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都陸續(xù)建立起許多功能不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要目標(biāo)之一就是在效率和公平之間實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)钠胶?，從建立的效果?lái)看，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用迥異，甚至在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間出現(xiàn)了截然相反的效果。因此，需要進(jìn)一步了解不同國(guó)家出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原因，并分析這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的合理性，這有助于加深對(duì)監(jiān)管改革的認(rèn)識(shí)。

1.不同國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因

美國(guó)最早開(kāi)始建立現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而英國(guó)則將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立推向一個(gè)新的高度，這兩個(gè)國(guó)家成立的不同類(lèi)型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)給其他國(guó)家的改革帶來(lái)了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，越來(lái)越多的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家采納了這一制度安排，使之成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一道亮麗風(fēng)景。雖然眾多國(guó)家在不同領(lǐng)域建立了類(lèi)型多樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上這些國(guó)家成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原因有很大的差異，都是一國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中根據(jù)所面臨的不同問(wèn)題和挑戰(zhàn)而建立的，因此，這種背景的差異性決定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一共同產(chǎn)物背后的不同。

（1）美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因分析

美國(guó)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對(duì)早期市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)混亂的一種反應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)大蕭條出現(xiàn)后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則成為政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一種制度安排，是對(duì)美國(guó)立法、行政以及司法本身存在缺陷的一種重要補(bǔ)充。其本身具有的準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)行政的特征在規(guī)制改革的過(guò)程中基本保持不變，從而確保了規(guī)制政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。同時(shí)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中逐步形成了一系列的專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政管理的重要補(bǔ)充。

（2）英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因分析

英國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展則完全不同于美國(guó)。隨著英國(guó)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)私有化改革，一些具有壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)或者環(huán)節(jié)逐步獨(dú)立成為單獨(dú)的企業(yè)或者成為私有化后一些企業(yè)的重要組成部分，這些企業(yè)可能會(huì)憑借壟斷勢(shì)力來(lái)獲取不當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)利益。因此，為了確保消費(fèi)者的利益不受這些壟斷企業(yè)的潛在威脅，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，陸續(xù)成立了許多行業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在微觀(guān)領(lǐng)域?qū)μ囟ㄆ髽I(yè)的一些行為進(jìn)行干預(yù)，從而確保社會(huì)利益不受損失。

（3）其他國(guó)家和組織出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的原因

歐盟在成立之初，許多成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在很大的差異，因此，歐盟陸續(xù)發(fā)布了一系列指令來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)在公共事業(yè)中體現(xiàn)尤為明顯，一方面試圖通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)消除公共事業(yè)內(nèi)部影響歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)展的各種障礙，另一方面則建立了獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)歐盟發(fā)布的指令和要求進(jìn)行響應(yīng)。當(dāng)然，部分原因也在于公共事業(yè)改革過(guò)程中，監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)分離的需求。在一些國(guó)家，隨著競(jìng)爭(zhēng)政策的推行，在一些與社會(huì)公眾有著密切關(guān)系的產(chǎn)業(yè)，例如水、電、燃?xì)庖约八畡?wù)產(chǎn)業(yè)，由于這些產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，容易引發(fā)問(wèn)題。因此，這些產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中迫切需要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)的分離，以此來(lái)提高資源配置效率和維護(hù)社會(huì)公平，新西蘭、澳大利亞等國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)就是類(lèi)似原因所致。

許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，為了提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，先后對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行了改革，主要的方式就是私有化和吸引外來(lái)投資。同時(shí)，國(guó)際組織也積極鼓勵(lì)這些國(guó)家借鑒美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立可以為吸引外來(lái)投資提供一個(gè)可信的制度性承諾，并防止政府不當(dāng)干預(yù)和影響。但事實(shí)上，由于一些發(fā)展中國(guó)家缺乏美英等發(fā)達(dá)國(guó)家建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的環(huán)境和必要制度，例如成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、完善的法律體系、良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系等，從而導(dǎo)致了這些國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)揮出預(yù)期的效果，甚至在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)在形式上有類(lèi)似的地方，但由于監(jiān)管制度與其他制度稟賦的不匹配，最終導(dǎo)致了監(jiān)管效果大相徑庭，一些發(fā)展中國(guó)家為此付出了代價(jià)。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的合理性依據(jù)

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制完善的角度來(lái)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在有利于不斷提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的能力，有利于更好發(fā)揮政府作用。

（1）有利于確保公共利益

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立在制度安排上有利于確保公共利益不受損害。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立可以確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中分散化的消費(fèi)者以及社會(huì)弱者能夠集中表達(dá)訴求，在與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的博弈中體現(xiàn)影響力，從而在一定程度上防止利益集團(tuán)對(duì)社會(huì)公共利益的損害，在承兌規(guī)制者和集團(tuán)的利益清單時(shí)，公共利益也因利益集團(tuán)接受規(guī)制而達(dá)到[3]。監(jiān)管機(jī)構(gòu)所遵循的法律、法規(guī)，在規(guī)制制定過(guò)程中的公開(kāi)化、透明化的程序等都有助于社會(huì)各界實(shí)現(xiàn)共識(shí)，從而保證了社會(huì)公共利益的取向不發(fā)生偏離。在發(fā)展公共利益的“新社會(huì)價(jià)值”方面，規(guī)制機(jī)構(gòu)扮演著重要角色，理論和實(shí)踐表明規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠?qū)⒓瘓F(tuán)利益轉(zhuǎn)化為公共或更大眾化利益[4]。

（2）有助于政府邊界清晰化

政府邊界的清晰化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)揮配置資源作用的重要前提。但事實(shí)上政府的邊界時(shí)常隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況而不斷調(diào)整，這就潛在地導(dǎo)致了政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生很大的波動(dòng)性。由于任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立都需要有相應(yīng)的法律來(lái)遵循，而這些法律則在具體監(jiān)管范圍上明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，可以做什么、不可以做什么都給予了明確的規(guī)定，因此，從這個(gè)角度看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在在一定程度和范圍內(nèi)明確了以往政府行為的模糊地帶，使其行為有限化，從而使政府邊界和政府行為更加清晰，這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個(gè)可預(yù)期的明確空間，使政府和市場(chǎng)邊界趨于一定程度的清晰化。

（3）解決時(shí)間不一致性

從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度看，現(xiàn)在時(shí)間和未來(lái)時(shí)間之間的不確定性對(duì)于企業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性，顯著影響到企業(yè)的決策行為和對(duì)未來(lái)的預(yù)期[5]。由于企業(yè)的投資等市場(chǎng)行為嚴(yán)重依賴(lài)于對(duì)未來(lái)政策決策或者政府行為的期望上[6]，因此，企業(yè)更加希望降低這種前后時(shí)間不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立一定程度上降低了這種時(shí)間不一致引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閺谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立到遵照的法律、法規(guī)，再到規(guī)制政策的執(zhí)行等環(huán)節(jié)，一切都是公開(kāi)、透明和可預(yù)期的，從而在一定程度上“熨平”了由于不確定性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)，特別是對(duì)未來(lái)政府偏好波動(dòng)的一種緩沖。企業(yè)對(duì)于未來(lái)預(yù)期能力的提升，為企業(yè)對(duì)自身行為的判斷提供了明確的依據(jù)，從而對(duì)現(xiàn)在時(shí)間和未來(lái)時(shí)間之間的不一致性有了更好的認(rèn)識(shí)。

（4）可以獲得專(zhuān)業(yè)化益處和專(zhuān)業(yè)知識(shí)

一般來(lái)說(shuō)，政府行政機(jī)構(gòu)從事的都是一般常規(guī)性和大量瑣碎性的日常事務(wù)，在遇見(jiàn)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題的時(shí)候，往往無(wú)法有效給予解決，通常求助于專(zhuān)業(yè)人士，一事一策。然而，一個(gè)具體的產(chǎn)業(yè)往往會(huì)出現(xiàn)大量問(wèn)題，這種解決問(wèn)題的方式就顯得“捉襟見(jiàn)肘”“力不從心”，無(wú)法有效、及時(shí)地解決問(wèn)題。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在恰好彌補(bǔ)了政府行政機(jī)構(gòu)解決問(wèn)題的局限性。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)所面對(duì)的通常都是一個(gè)或者若干個(gè)具體的產(chǎn)業(yè)，需要解決的都是大量專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，因此，很大程度上講，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立推動(dòng)了政府日常目標(biāo)、行為與具體目標(biāo)、專(zhuān)業(yè)化行為的一定程度的隔離。監(jiān)管機(jī)構(gòu)集中了一批在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域有所專(zhuān)長(zhǎng)的專(zhuān)業(yè)人士，這些專(zhuān)業(yè)人士能夠憑借著專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種“疑難雜癥”，大大提高了監(jiān)管效率。這種專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在很大程度上形成與政府行政機(jī)構(gòu)的互補(bǔ)關(guān)系。

（5）有效降低了社會(huì)交易成本

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在可以提高可預(yù)期性，降低各種風(fēng)險(xiǎn)，從而有效降低社會(huì)交易成本。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，在一定范圍和程度上明確了政府行為，確保了政府行為的可預(yù)期性，這就大大降低了政府行為的不確定、多樣性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，可以有效提高預(yù)期收益，降低不確定帶來(lái)的成本。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，也降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的“一言一行”都具有透明性，任何信息按照相關(guān)的規(guī)定都會(huì)給予公開(kāi)，從而涉及的利益各方都可以獲取相關(guān)信息，這就降低了信息不對(duì)稱(chēng)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的行為都提供了明確的規(guī)定，如果違反，將會(huì)受到嚴(yán)格的懲罰，因此，在市場(chǎng)實(shí)踐中，被監(jiān)管企業(yè)的最優(yōu)行為就是遵照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求來(lái)規(guī)范自身的經(jīng)營(yíng)行為，這也會(huì)部分地降低社會(huì)交易成本。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型及基本特征

由于不同國(guó)家發(fā)展的情況存在很大的差異性，因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型也表現(xiàn)出了很大的不同。雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)、分布領(lǐng)域等方面都存在很大的差異性，但發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然表現(xiàn)出若干一般性特征。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的類(lèi)型

對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)類(lèi)型的認(rèn)識(shí)，由于受到國(guó)情、市場(chǎng)等客觀(guān)因素的影響，存在不同的視角，因此，有必要了解不同的劃分類(lèi)型。一種劃分方式把監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是能夠在政府內(nèi)部協(xié)調(diào)規(guī)制政策的中央監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（central oversight body）；一類(lèi)是按照公開(kāi)、透明、專(zhuān)業(yè)、問(wèn)責(zé)的原則以專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立為導(dǎo)向的規(guī)制機(jī)構(gòu)[7]。一種劃分的方式則將監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為三種類(lèi)型：一是獨(dú)立的、權(quán)力集中型的規(guī)制機(jī)構(gòu)；二是政府相關(guān)部門(mén)下設(shè)相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)；三是政府部門(mén)直接承擔(dān)規(guī)制職能即政府下屬部門(mén)與規(guī)制機(jī)構(gòu)合一的規(guī)制模式[8]。同樣的劃分則是先將監(jiān)管機(jī)構(gòu)劃分為中央監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，然后在這個(gè)基礎(chǔ)上根據(jù)獨(dú)立性程度劃分為獨(dú)立于傳統(tǒng)行政部門(mén)的規(guī)制機(jī)構(gòu)和雖隸屬于傳統(tǒng)行政部門(mén)但具有獨(dú)立規(guī)制權(quán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)這兩類(lèi)[9]。一種觀(guān)點(diǎn)則將規(guī)制機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分為以下四類(lèi)：一是機(jī)構(gòu)屬于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治機(jī)構(gòu)，即機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，向政府負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)人事安排，以確保規(guī)制政策與政府宏觀(guān)決策的一致性；三是獨(dú)立于政府之外的產(chǎn)業(yè)自律性公共機(jī)構(gòu)，依據(jù)法律，按照專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)向來(lái)設(shè)置；四是獨(dú)立于政府之外的自我規(guī)制機(jī)構(gòu)[10]。

應(yīng)該看到上述劃分類(lèi)型的角度存在差異，既有從功能作用的角度來(lái)劃分，也有按照獨(dú)立性的程度來(lái)劃分，以及從隸屬關(guān)系等角度來(lái)劃分，這些劃分都為認(rèn)識(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特征提供了很好的視角。由于不同國(guó)家存在巨大的差異，要想將監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分看來(lái)是有爭(zhēng)議的，但這并不妨礙對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般性特征的認(rèn)識(shí)。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般性特征[11]

一是依法成立、依法監(jiān)管。美英等國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立之初，都是先制定具體的法律、法規(guī)，然后依法成立。法律對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、職能、監(jiān)管范圍等都給予明確的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則依法履行相關(guān)的職責(zé)，對(duì)于法律上沒(méi)有規(guī)定的監(jiān)管范圍則禁止進(jìn)入。當(dāng)然，由于法律在制定的過(guò)程中充分吸收了各利益方的意見(jiàn)、建議，并允許各方充分合法博弈，從而擬議中的法律基本上平衡了各方利益，一旦制定通過(guò)，各方基本滿(mǎn)意，這就保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法相對(duì)順利。

二是獨(dú)立程度高。雖然不同國(guó)家的行政架構(gòu)存在差異性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到行政、司法等的影響程度不同，但始終保持相對(duì)的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性體現(xiàn)在能夠在一定權(quán)限范圍內(nèi)自由進(jìn)行裁決而不受行政當(dāng)局的干預(yù)。當(dāng)然，最重要的是，由于法律對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了明確的規(guī)定，任何其他外部影響力量都無(wú)法撼動(dòng)，除非修改法律或者進(jìn)行司法審查，這就為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性提供了防護(hù)盾牌。

三是針對(duì)性強(qiáng)。一般來(lái)說(shuō)，雖然不同國(guó)家成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的背景存在很大的差異，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立更多是針對(duì)某一個(gè)具體行業(yè)或者某一類(lèi)問(wèn)題。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，在與社會(huì)公眾生活有關(guān)的一些行業(yè)、在自然壟斷特征顯著的行業(yè)以及信息存在不對(duì)稱(chēng)的行業(yè)中建立的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)比較多，而在健康、安全以及環(huán)境等領(lǐng)域社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)比較多。

四是權(quán)威性相對(duì)較高。由于法律授權(quán)、地位獨(dú)特、職能明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)一般性行政機(jī)構(gòu)具有更高的權(quán)威性，這種權(quán)威性在調(diào)解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題中逐步得以確定。一般來(lái)說(shuō)，在眾多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，由于美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)兼具準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)行政的特征而表現(xiàn)出權(quán)威性較高，其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性程度則差異較大，但總的來(lái)看，都表現(xiàn)出了程度不等的權(quán)威性。

五是專(zhuān)業(yè)性突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政機(jī)構(gòu)的能力受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在實(shí)際工作中，處理一般性事務(wù)的能力還可以，但在面對(duì)更加復(fù)雜問(wèn)題的時(shí)候，顯得力不從心，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立則彌補(bǔ)了這一缺陷。其專(zhuān)業(yè)化團(tuán)隊(duì)、處理復(fù)雜問(wèn)題的豐富經(jīng)驗(yàn)等，都比行政機(jī)構(gòu)具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，“規(guī)?；碧幚韱?wèn)題的方式也大大提高了效率。隨著社會(huì)日益復(fù)雜化，對(duì)處理問(wèn)題能力的專(zhuān)業(yè)化要求越來(lái)越高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立則是對(duì)這種趨勢(shì)的一種自然反應(yīng)。

六是透明度高。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立的時(shí)候需要遵循的各種法律、法規(guī)的制定，到監(jiān)管決策程序以及反饋等環(huán)節(jié)，都依法給予公開(kāi)。這種高透明的過(guò)程保證了社會(huì)各方都能夠積極參與進(jìn)來(lái)，確保自身的利益不受損害，有利于利益各方在激烈的博弈過(guò)程中保持平穩(wěn)、有序，防止出現(xiàn)尋租、設(shè)租等扭曲資源配置行為的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高了資源配置效率。由于自始至終的透明性，規(guī)制的結(jié)果更加能被社會(huì)各方所接受，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不斷提高。

七是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制緊密聯(lián)系。肇始于發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管改革席卷全球，不同國(guó)家陸續(xù)建立起眾多的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)既包括了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也包括了社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的協(xié)同監(jiān)管。在具體實(shí)踐中，既使用了經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的手段，同時(shí)也使用了社會(huì)性監(jiān)管的手段，價(jià)格、特許經(jīng)營(yíng)、許可交易、標(biāo)準(zhǔn)制定、信息披露等相互配合、相互滲透，共同確保監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家改革過(guò)程來(lái)看，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管協(xié)調(diào)、各種監(jiān)管手段和方式密切配合已經(jīng)成為監(jiān)管改革的基本特征。

四、對(duì)中國(guó)改革完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用表明了專(zhuān)業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)有其必然性和合理性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物，從而具有積極的借鑒作用。

1.建立與符合基本國(guó)情的、結(jié)構(gòu)合理的、有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)安排主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的水平安排要合理。由于不同行業(yè)的情況都有所不同，究竟是針對(duì)具體行業(yè)設(shè)置一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是針對(duì)幾個(gè)行業(yè)來(lái)設(shè)置一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即建立單一行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是多行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)？建立單一行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的好處就是可以集中資源展開(kāi)針對(duì)性強(qiáng)的監(jiān)管活動(dòng)，但這種制度安排可能需要大量的資源來(lái)支撐?？缧袠I(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以分享共同的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，但被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)也很大。從不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往都是根據(jù)本國(guó)改革的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。例如，德國(guó)聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局（Bundesnetzagentur）負(fù)責(zé)對(duì)電力、天然氣、電信、郵政和鐵路中的具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)部分進(jìn)行獨(dú)立性監(jiān)管，以確保網(wǎng)絡(luò)部分互連互通和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入自由。美國(guó)是在聯(lián)邦層面成立具體行業(yè)監(jiān)管部門(mén)，在州層面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)更多的具體行業(yè)。在早期的監(jiān)管改革中，英國(guó)針對(duì)公共事業(yè)中一些具體行業(yè)成立了具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，近年來(lái)則開(kāi)始將單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，從而建立跨行業(yè)的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的縱向安排要有效。例如，對(duì)于水、電、燃?xì)獾裙彩聵I(yè)行業(yè)，一些聯(lián)邦國(guó)家如美國(guó)、加拿大等，由聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)州際間的市場(chǎng)活動(dòng)，州內(nèi)的活動(dòng)則由州公共事務(wù)委員會(huì)（PUCs）來(lái)負(fù)責(zé)。一般來(lái)說(shuō)，大多數(shù)國(guó)家都是把跨區(qū)域的活動(dòng)納入國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，涉及本地化業(yè)務(wù)的則由州一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。因此，在對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系的不斷改革和完善過(guò)程中，需要不斷推動(dòng)結(jié)構(gòu)合理化，并不斷提高監(jiān)管制度有效性。

2.政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間需要進(jìn)行合理的權(quán)力配置

明確行政機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，設(shè)置權(quán)力清單，有效配置相關(guān)的權(quán)力。一般來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)制定的政策更加宏觀(guān)，側(cè)重于戰(zhàn)略方面，例如行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等。監(jiān)管部門(mén)則針對(duì)具體產(chǎn)業(yè)執(zhí)行更加寬泛的目標(biāo)，例如價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入選擇等。但在實(shí)踐中，“部門(mén)選擇政策和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施政策，逐漸被認(rèn)為是簡(jiǎn)單化了，在實(shí)踐中，政策選擇和政策執(zhí)行的邊界是一個(gè)灰色地帶”[12]（Alesina and Tabellini ，2007）。從短期來(lái)看，政府部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照不同的目標(biāo)在活動(dòng)，但從長(zhǎng)期看，監(jiān)管部門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)的一些微觀(guān)干預(yù)將逐步影響到宏觀(guān)層面，例如，進(jìn)入限制可能在長(zhǎng)期導(dǎo)致投資變化，從而影響到產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展。從更一般性角度來(lái)看，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置更多地表現(xiàn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府而言有沒(méi)有或者有多大的獨(dú)立性。在日常事務(wù)的處理中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該有自己自由決策的范圍，而不必事事都需要行政機(jī)構(gòu)的許可。當(dāng)然，這種獨(dú)立性并不意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)完全隔離，在實(shí)際中，許多國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在一個(gè)大的行政指導(dǎo)框架下工作的。但是，“監(jiān)管和政治系統(tǒng)更加寬闊的框架能影響現(xiàn)實(shí)中的規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性”[13]，由于獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)或政治家之間的關(guān)系處于緊張的狀態(tài)，因此，雖然有相關(guān)法律的明確，但兩者之間的關(guān)系經(jīng)常處于潛在微妙狀態(tài)。中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程將是政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間不斷優(yōu)化權(quán)力配置的過(guò)程，在這個(gè)互動(dòng)變遷的過(guò)程中，應(yīng)逐步增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

3.厘清監(jiān)管機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的邊界

要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，明確規(guī)制機(jī)構(gòu)、反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，發(fā)揮兩者的合力，有效確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的平穩(wěn)。一般來(lái)說(shuō)，兩者的關(guān)系主要就是兩種類(lèi)型，一種類(lèi)型是將監(jiān)管機(jī)構(gòu)放在競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)，分別負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)政策和監(jiān)管政策。例如，澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）。這種將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)放在同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的還有新西蘭、荷蘭、西班牙等國(guó)家。超國(guó)家層面來(lái)看，歐盟的競(jìng)爭(zhēng)總司也有類(lèi)似的功能⑦。一種類(lèi)型則是將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)分開(kāi)進(jìn)行獨(dú)立設(shè)置。在美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，則針對(duì)具體行業(yè)獨(dú)立設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（FERC）、聯(lián)邦通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)（FCC）等都屬于獨(dú)立監(jiān)管具體行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和監(jiān)管領(lǐng)域有的時(shí)候是相互影響，甚至出現(xiàn)分屬同一事物的不同環(huán)節(jié)或者業(yè)務(wù)，因此，一般來(lái)說(shuō)需要在法律中給予明確界定。同時(shí)，在具體實(shí)踐中則通過(guò)相互提出各自意見(jiàn)、相互征詢(xún)意見(jiàn)等多種方式來(lái)施加影響⑧，但主導(dǎo)事務(wù)的一定是一個(gè)機(jī)構(gòu)而不是兩個(gè)或以上機(jī)構(gòu)。這就要求中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的各種新情況、新變化。

4.有效監(jiān)督監(jiān)管者

通過(guò)公正合理的程序和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)完善來(lái)不斷有效地監(jiān)督監(jiān)管者，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在既定軌道上規(guī)范、高效、公平運(yùn)行，以有利于推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常演進(jìn)。雖然在監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立之初，有關(guān)的法律已經(jīng)明確規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、行為以及違規(guī)后的處罰，但在實(shí)踐中，在監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，主要從以下方面入手進(jìn)行監(jiān)管：一是程序或監(jiān)管內(nèi)容的訴訟以及司法審查。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)所實(shí)施的監(jiān)管影響，被監(jiān)管方則有權(quán)利依照某項(xiàng)法律的依據(jù)提請(qǐng)進(jìn)行程序方面的或者監(jiān)管決策內(nèi)容方面的司法審查。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管決策會(huì)對(duì)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資狀況等產(chǎn)生重大影響，因此，被監(jiān)管方有權(quán)利深入和全面地對(duì)監(jiān)管決策進(jìn)行訴訟。被監(jiān)管方通過(guò)訴訟提高了自信心，避免了監(jiān)管的機(jī)會(huì)主義行為。但同時(shí)，這種訴訟往往也會(huì)激勵(lì)被監(jiān)管方頻繁地對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出司法審查，可能會(huì)鼓勵(lì)一種上訴文化，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成本不斷增加，并加劇司法體系的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了避免這種情況的發(fā)生，將不得不提高監(jiān)管效率來(lái)試圖避免該類(lèi)事件發(fā)生。二是通過(guò)建立或利用相應(yīng)的上訴機(jī)構(gòu)來(lái)反映被監(jiān)管方的訴求。通常來(lái)說(shuō)，對(duì)于被監(jiān)管方提出的司法審查或者訴訟，往往可以選擇專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)法庭或者普通法庭來(lái)接受。在許多國(guó)家包括英國(guó)和澳大利亞，建立了永久的專(zhuān)家型法庭和審查機(jī)構(gòu)來(lái)審查經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策⑨。三是一般性機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。雖然監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)保持一定的距離，但事實(shí)上往往受到有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也需要向人大或者下屬的相關(guān)委員會(huì)遞交報(bào)告，該報(bào)告反映了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職情況。除了上述正式的監(jiān)管方式或者機(jī)構(gòu)之外，一些非正式組織也可以監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)高度分工到一定水平所出現(xiàn)的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)必須從本國(guó)的國(guó)情出發(fā)，切忌理論移植，照搬照抄。監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置必須符合所在國(guó)家政治權(quán)力架構(gòu)的安排，否則監(jiān)管機(jī)構(gòu)將無(wú)法發(fā)揮積極作用。通過(guò)構(gòu)建有多方參與的監(jiān)督體系，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理使用自由裁量權(quán)，規(guī)范自身的監(jiān)管行為，從而確保監(jiān)管目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

當(dāng)時(shí)的ICC的一部分職能是負(fù)責(zé)州際鐵路貨運(yùn)費(fèi)率的監(jiān)管，1889年ICC則完全獨(dú)立。在1995年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《州際商務(wù)委員會(huì)終止法案》（ ICC Termination Act，簡(jiǎn)稱(chēng)ICCTA ） 。該法撤銷(xiāo)了已經(jīng)存在108年的州際商務(wù)委員會(huì)，并于1996 年1 月1 日成立了地面運(yùn)輸委員會(huì)（ Surface Transportation Bord）。地面運(yùn)輸委員會(huì)是美國(guó)運(yùn)輸部的一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)美國(guó)運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制。該委員會(huì)執(zhí)行對(duì)美國(guó)的鐵路公司、貨運(yùn)汽車(chē)公司、公共汽車(chē)公司、水運(yùn)公司、煤漿管道公司、貨運(yùn)代理商和運(yùn)輸經(jīng)紀(jì)人等約兩萬(wàn)家運(yùn)輸企業(yè)有權(quán)仲裁。

社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是維護(hù)公共利益最大化，當(dāng)時(shí)成立的社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括就業(yè)機(jī)會(huì)平等委員會(huì)、職業(yè)安全與健康檢查委員會(huì)、消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)等。

這25個(gè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括了12個(gè)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)、13個(gè)社會(huì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括了聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、農(nóng)業(yè)信貸局、聯(lián)邦通訊委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦海事委員會(huì)、國(guó)家信用合作社管理局、郵政監(jiān)管委員會(huì)、美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦退休儲(chǔ)蓄投資委員會(huì)以及廣播理事會(huì)。參考來(lái)源：王湘軍、邱倩：《大部制視野下美國(guó)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置與鏡鑒》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期，第145-149頁(yè)。

美國(guó)最早的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)——州際商務(wù)委員會(huì)的第一任主席是法官，其仿照司法，將ICC作為一個(gè)行政性法庭來(lái)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，雖然ICC成立的目標(biāo)之一是克服司法程序的不足，但這種制度安排為后來(lái)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)樣本。

一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)效率的制度選擇的來(lái)源在于殖民移植（La Porta等，1997、1998），因?yàn)榻^大多數(shù)國(guó)家的法律和監(jiān)管制度都不是內(nèi)生的，而是由它們的殖民遺產(chǎn)塑造的。參見(jiàn)：安德烈·施萊弗：《理解監(jiān)管》，《比較》2005年第1輯，北京：中信出版社，第103-120頁(yè)。

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)是獨(dú)立的聯(lián)邦法定機(jī)構(gòu)，是由原來(lái)的貿(mào)易委員會(huì)（TPC）和監(jiān)管監(jiān)督局（PSA）合并而成，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行《貿(mào)易實(shí)踐法》（1974）、《價(jià)格監(jiān)管條例》（1983）和其他相關(guān)條例。澳大利亞還有一個(gè)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的聯(lián)邦級(jí)最高機(jī)構(gòu)是消費(fèi)者事務(wù)部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)。地方則由各州的公平交易辦公室或消費(fèi)者事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。一方面負(fù)責(zé)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)公平貿(mào)易，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益不受侵犯；同時(shí)，在委員會(huì)下面分別設(shè)立對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管（Infrastructure Regulation）和能源監(jiān)管（Australian Energy Regulator）的兩個(gè)部門(mén)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸?shù)倪M(jìn)入和價(jià)格、電信、水以及能源市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)網(wǎng)站：https：//www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/organisation-structure#accc-organisation-structure.

例如，在歐盟層面，歐盟競(jìng)爭(zhēng)總司（the Competition Directorate of the European Commission）負(fù)責(zé)執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的有關(guān)法律，同時(shí)，在下面分別針對(duì)能源、郵政、銀行和保險(xiǎn)業(yè)設(shè)立各自的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

例如，在美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)關(guān)于第三方進(jìn)入運(yùn)輸線(xiàn)路的咨詢(xún)中，美國(guó)聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)（司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)）都遞交廣泛的意見(jiàn)，然而，在有關(guān)網(wǎng)絡(luò)訴訟中立問(wèn)題中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）給聯(lián)邦通信委員會(huì)遞交了意見(jiàn)書(shū)。

例如，在英國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)訴訟法庭（the Competition Appeals Tribunal，CAT）自身定位于專(zhuān)業(yè)司法機(jī)構(gòu)和具有跨專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，包括法律、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和會(huì)計(jì)。一些國(guó)家，例如新西蘭、加拿大和法國(guó)，為了監(jiān)管決策的訴訟，一般法庭是作為論壇（forum）來(lái)使用，即法院往往派代表到訴訟現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行旁聽(tīng)（hear）。例如，在新西蘭，對(duì)商業(yè)委員會(huì)作出的監(jiān)管決策的訴訟是由高等法庭（high court）旁聽(tīng)。美國(guó)，在訴訟提出之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部由法官先行進(jìn)行內(nèi)部審查。

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