現(xiàn)代治理視域下的國家責(zé)任探討

顧愛華 吳子靖

摘 要： 明確國家責(zé)任是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要任務(wù)?，F(xiàn)代治理中的國家責(zé)任是政府對(duì)本國公民所承擔(dān)的義務(wù)和對(duì)國際社會(huì)應(yīng)盡的責(zé)任，以及政府如果未能履行上述職責(zé)應(yīng)該承擔(dān)的后果。建立現(xiàn)代國家責(zé)任制度，是對(duì)我國政治制度的創(chuàng)新和完善，也是提高國家治理能力的重要途徑，對(duì)于抑制國家與社會(huì)、政府與人民之間關(guān)系的張力，保障人民群眾的利益與福祉，建設(shè)社會(huì)主義高度民主具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞： 現(xiàn)代治理；國家責(zé)任；國家治理；國家能力

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）01-024-（8）

一、 現(xiàn)代治理視域下國家責(zé)任的概念辨析

1.國家責(zé)任是政治制度設(shè)計(jì)的重要組成部分

國家責(zé)任形成的前提條件是以國家主權(quán)為主要內(nèi)容的政治實(shí)體的建立。以國家主權(quán)為主要內(nèi)容的政治實(shí)體依據(jù)該國的政治特質(zhì)形成政治制度設(shè)計(jì)框架。在該政治制度設(shè)計(jì)框架內(nèi)，政治主體行為以實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)容為主要目的，最終兌現(xiàn)對(duì)于本國公民所做出的政治承諾。政治行為主體所做出的政治承諾，一般以政治愿景的形式描繪出來，政治愿景的繪制一般帶有戰(zhàn)略意義，所涉及的兌現(xiàn)時(shí)長具有較大的跨度性，國家建設(shè)的各個(gè)層面在該政治愿景中得到規(guī)劃，是一段時(shí)期內(nèi)政治行為主體需要付諸努力完成的任務(wù)，民眾對(duì)于政治主體的評(píng)價(jià)基于該政治愿景的完成質(zhì)量。政治愿景所依托的執(zhí)行單元是由政治制度設(shè)計(jì)所確定的。政治制度所具有的規(guī)范說明作用，明確了各個(gè)層級(jí)政治單元的基本格局，界定了各個(gè)層級(jí)政治單元的基本關(guān)系，使得各個(gè)政治單元能夠緊密地連接一起，并且能夠理順政治資源的傳導(dǎo)路徑，發(fā)揮制度設(shè)計(jì)中各個(gè)政治單元的職能，讓各個(gè)政治單元各居其位，各守其職，有條不紊地執(zhí)行國家治理的戰(zhàn)略部署。從政治制度設(shè)計(jì)的角度來看，國家責(zé)任是政治制度的重要組成部分。國家責(zé)任的制度設(shè)計(jì)更偏重于對(duì)本國國民的保護(hù)色彩。從政治制度設(shè)計(jì)的起始端，國家責(zé)任制度規(guī)定了國家應(yīng)該履行的政治義務(wù)以及應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。在國家責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)過程中，國家責(zé)任制度規(guī)范了國家責(zé)任的運(yùn)行機(jī)制，使得國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不僅內(nèi)容合理，而且在法治觀念的引導(dǎo)下做到程序合法。最后在國家責(zé)任的保障機(jī)制設(shè)置上，對(duì)于政府在履行國家職能過程中可能造成的過失，進(jìn)行了國家賠償機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代文明國家的法律思維，也彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性?？梢?，我國的國家責(zé)任制度隸屬于政治制度設(shè)計(jì)，而且在我國的國家政治制度設(shè)計(jì)框架內(nèi)，已經(jīng)為國家責(zé)任制度預(yù)留了制度空間。

2.國家責(zé)任是政府對(duì)本國公民所承擔(dān)的義務(wù)

國家責(zé)任的內(nèi)容構(gòu)成具體包括以下三部分：第一，道義責(zé)任。道義責(zé)任把人文關(guān)懷作為出發(fā)原點(diǎn)，通常是對(duì)弱勢(shì)一方的理解支持。道義責(zé)任通常將社會(huì)評(píng)價(jià)作為動(dòng)力，更多的是進(jìn)行一種主觀判斷。主觀判斷的形式?jīng)Q定責(zé)任內(nèi)容構(gòu)成具有不穩(wěn)定性。[1]影響道義責(zé)任內(nèi)容穩(wěn)定性的因素主要包括民族特質(zhì)，政治傳統(tǒng)，文化認(rèn)同，發(fā)展水平等。道義責(zé)任在國家責(zé)任內(nèi)容構(gòu)成中居于高位限制。所謂高位限制就是對(duì)其沒有強(qiáng)制性要求，影響達(dá)成高位限制內(nèi)容的因素是社會(huì)評(píng)價(jià)反饋。我國在逐步進(jìn)行現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程中，道義責(zé)任越來越成為關(guān)鍵性影響因素，道義責(zé)任的社會(huì)評(píng)價(jià)反饋影響到政治生命的持久與否，尤其面對(duì)已經(jīng)形成基本共識(shí)的內(nèi)容，完全沒有討價(jià)還價(jià)和進(jìn)行分庭抗禮的余地；第二，政治責(zé)任。政治責(zé)任是以民意作為出發(fā)原點(diǎn)，內(nèi)容構(gòu)成是與民意保持一致的國家意志，即使在某一特定發(fā)展階段需要優(yōu)先排序，但是其最終目的仍然是提高人民的生活福祉。政治責(zé)任相對(duì)于道義責(zé)任而言，無論在內(nèi)容界定上還是在監(jiān)督手段上都更加清晰。政治責(zé)任與公共權(quán)力緊密聯(lián)系，公共權(quán)力是公民委托的實(shí)體，國家與民眾之間形成責(zé)任關(guān)系。政治責(zé)任關(guān)系在現(xiàn)代政治框架中體現(xiàn)的是委托代理關(guān)系，委托代理關(guān)系決定了現(xiàn)代民主的呈現(xiàn)形式，代議制民主的邏輯結(jié)果就是政治責(zé)任。[2]第三，法律責(zé)任。法律責(zé)任的出發(fā)原點(diǎn)是法律文本規(guī)定。法律的令行禁止作用決定了國家責(zé)任的可為與不可為內(nèi)容。國家責(zé)任的法律責(zé)任內(nèi)容構(gòu)成是以法律文本的清晰說明作為基本依據(jù)。國家責(zé)任的履行邊界不能以任何主觀意愿的形式進(jìn)行突破，必須在法律文本限定的范圍內(nèi)兌現(xiàn)國家責(zé)任的法律界定內(nèi)容。國家責(zé)任從內(nèi)容構(gòu)成上看，責(zé)任內(nèi)容越來越清晰，由內(nèi)容高位到內(nèi)容低位，分屬不同的責(zé)任領(lǐng)域。

3.國家責(zé)任是政府對(duì)其社會(huì)管理失誤承擔(dān)的后果

國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)依托具體的政治執(zhí)行單元。政府作為連接政治愿景與民眾利益的政治執(zhí)行單元，政治實(shí)現(xiàn)的執(zhí)行能力是考察其是否稱職的關(guān)鍵指標(biāo)。政府機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的主要提供者，公共產(chǎn)品的質(zhì)量主要取決于政府能力。政府提供公共產(chǎn)品是實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任的基本行為，其目的是兌現(xiàn)政治承諾進(jìn)而塑造政府權(quán)威?？傊?，實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任是政府工作展開的基本前提，作為兌現(xiàn)政治承諾的主要方式帶有一定程度上的工具主義色彩。但是需要注意的是：政府治理能力很少能夠保證穩(wěn)定的輸出。原因在于政府治理能力也是在不斷探索中提高，尤其是面對(duì)多樣化的社會(huì)治理圖景，新質(zhì)性社會(huì)問題層出不窮，可供選擇的政府治理工具太少。除了政府治理工具短缺問題之外，政府行為輸出也不能夠保證一直合法合理。如果政府行為輸出一直保持合法合理，那么就不存在對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)，實(shí)質(zhì)上是基于政府可能犯錯(cuò)誤的前提。政府行為出錯(cuò)就涉及承擔(dān)相應(yīng)后果的問題。政府行為出錯(cuò)所造成的后果是公民利益受損，作為受侵害一方應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償與救濟(jì)，國家作為相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)對(duì)侵害行為負(fù)責(zé)，國家賠償就是其負(fù)責(zé)的一種重要方式。從對(duì)公民權(quán)益保護(hù)的角度上講，國家責(zé)任是對(duì)政府社會(huì)管理失誤所承擔(dān)的必要后果。

4.國家責(zé)任是對(duì)全球命運(yùn)共同體治理規(guī)則的回應(yīng)

國家責(zé)任的內(nèi)容構(gòu)成按照內(nèi)容性質(zhì)劃分，由對(duì)內(nèi)職能與對(duì)外職能兩部分構(gòu)成，并且對(duì)外職能在目的上要服從對(duì)內(nèi)職能。但是，當(dāng)今世界是一個(gè)信息交換與互通的共同體，任何游離于該系統(tǒng)之外的國家會(huì)與時(shí)代脫節(jié)，長久以往將不能很好地參與國際事務(wù)的競(jìng)爭與合作。對(duì)于國別特質(zhì)的適當(dāng)強(qiáng)調(diào)有助于在世界競(jìng)爭中保持本國優(yōu)勢(shì)，但是更為重要的是對(duì)世界體系的治理規(guī)則，應(yīng)該具備清晰的知識(shí)體系網(wǎng)絡(luò)。有必要在全球治理規(guī)則中適當(dāng)放棄一些國別特點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該以全球體系的共同規(guī)則來處理國際公共事務(wù)，以平等的主權(quán)國家姿態(tài)來參與全球公共事務(wù)治理，最終目的是達(dá)成命運(yùn)共同體和諧發(fā)展的愿景，為本國發(fā)展提供良好的國際環(huán)境。我國的國家政治領(lǐng)導(dǎo)者已經(jīng)清晰地看到這一點(diǎn)，并且適時(shí)地提出了命運(yùn)共同體的概念，充分體現(xiàn)了我國參與國際公共事務(wù)治理的自信和塑造新型的全球公共事務(wù)治理規(guī)則體系的努力，以及勇于承擔(dān)國際公共事務(wù)治理責(zé)任的決心。命運(yùn)共同體概念所塑造的內(nèi)容本質(zhì)是主權(quán)國家之間的新型關(guān)系，強(qiáng)調(diào)基于主權(quán)平等之下的協(xié)作關(guān)系。[3]新型的國家治理理念的倡導(dǎo)內(nèi)容，符合新時(shí)代的國家戰(zhàn)略安排，能夠營造良好的國際環(huán)境，有利于參與國際競(jìng)爭與合作，將國內(nèi)治理經(jīng)驗(yàn)與國際有益借鑒接軌，發(fā)揮國家對(duì)外職能造福本國國民。在參與全球治理履行國家責(zé)任的過程中，一定要對(duì)全球治理規(guī)則體系有一個(gè)清晰的把握，要保證本國國家特色得到突出顯現(xiàn)，但也不能過度強(qiáng)調(diào)區(qū)別和不同，以免讓合作伙伴難以適應(yīng)而錯(cuò)失機(jī)會(huì)。為此，在新時(shí)代社會(huì)主義國家建設(shè)進(jìn)程中，國家責(zé)任是對(duì)于全球命運(yùn)共同體治理規(guī)則的適時(shí)回應(yīng)。

二、現(xiàn)代治理視域下國家責(zé)任的內(nèi)容解構(gòu)

1.國家主權(quán)的確立是國家責(zé)任的來源基礎(chǔ)

現(xiàn)代政治實(shí)體的組織形式仍舊是以民族國家作為主體。民族國家的典型標(biāo)志是以擁有國家主權(quán)作為獨(dú)立特質(zhì)。國家主權(quán)占據(jù)壟斷性地位不容分割，為現(xiàn)代國家建構(gòu)提供前提條件。國家主權(quán)在國家建構(gòu)過程中有助于處理多樣化關(guān)系，多樣化關(guān)系包括以轄區(qū)為邊界劃分的對(duì)內(nèi)與對(duì)外關(guān)系總和，其多樣化關(guān)系的本質(zhì)是政治隸屬關(guān)系，即是否隸屬于該主權(quán)國家統(tǒng)治之下。以政治隸屬關(guān)系作為劃分依據(jù)，形成了國家對(duì)內(nèi)對(duì)外關(guān)系總和，構(gòu)成主權(quán)國家的國家責(zé)任內(nèi)容。在民族國家內(nèi)部，國家作為公共權(quán)力的壟斷者履行相應(yīng)的角色義務(wù)，即道義責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任。在主權(quán)國家外部，主權(quán)國家代表本國國民，以追逐本國利益為目的，參與國際合作與競(jìng)爭，維護(hù)本國主權(quán)地位。為此，國家主權(quán)是國家責(zé)任對(duì)內(nèi)對(duì)外職能發(fā)揮的基礎(chǔ)。需要進(jìn)行區(qū)分的內(nèi)容是：以國家主權(quán)作為基礎(chǔ)構(gòu)成的國家責(zé)任，在處理對(duì)內(nèi)關(guān)系與對(duì)外關(guān)系上有截然相反的方向指引。主權(quán)國家的壟斷性地位意味著只有一個(gè)，無論是在本國范圍還是在國際范圍內(nèi)，不允許存在一個(gè)以上的同一國家主權(quán)。存在一個(gè)以上的國家主權(quán)對(duì)于本國國民而言是災(zāi)難性的，意味著本國國民將處于動(dòng)亂與紛爭之中，所以，國家主權(quán)要在國內(nèi)確保唯一性。主權(quán)的壟斷性地位決定其他政治關(guān)系隸屬于國家關(guān)系，即主權(quán)的壟斷性地位是不可侵犯的，其他的一切政治關(guān)系是以國家主權(quán)作為基本前提；國家主權(quán)在處理國際公共事務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)基于主權(quán)國家平等關(guān)系之下的全球治理。全球治理的任何行動(dòng)都要在承認(rèn)并尊重國家主權(quán)的前提之下進(jìn)行。國家主權(quán)在處理對(duì)內(nèi)與對(duì)外關(guān)系時(shí)，所發(fā)揮的作用是其他政治概念所無法比擬的。不管是在今后的國內(nèi)關(guān)系處理，還是國際事務(wù)合作，都應(yīng)該以主權(quán)概念作為基本前提，并且熟練運(yùn)用主權(quán)權(quán)威所確定的政治關(guān)系來處理公共事務(wù)。

2.國家意志的明確是國家責(zé)任的表現(xiàn)形式

國家責(zé)任是國家意志的具體內(nèi)容來源。國家責(zé)任以人民意志作為具體內(nèi)容，人民意志轉(zhuǎn)化為國家責(zé)任，國家責(zé)任通過國家意志來實(shí)現(xiàn)，國家意志與國家責(zé)任保持高度一致。國家意志實(shí)現(xiàn)的手段是政府行政，政府行政的目的是履行公共職能，行政職能的關(guān)鍵是提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)由公民進(jìn)行反饋?？傊麄€(gè)國家意志執(zhí)行過程是一個(gè)完整的閉環(huán)。處于閉環(huán)中的國家責(zé)任主體，以政府行政機(jī)構(gòu)作為載體，依托公共行政權(quán)力，履行公共職能與義務(wù)，提高公共服務(wù)水平，滿足社會(huì)公共產(chǎn)品需求，塑造政府公共權(quán)威。提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品是國家責(zé)任達(dá)成的主要方式。公共產(chǎn)品的輸出對(duì)象不僅以國內(nèi)民眾作為主體，隨著國家責(zé)任內(nèi)涵的擴(kuò)展，部分國家責(zé)任與國際責(zé)任相連互通。比如，一些影響全球體系的危機(jī)事件處理，需要各民族國家將本國的國家責(zé)任與國際責(zé)任相聯(lián)系，原因在于本國的國家利益與國際利益是相互一致的。以民族國家作為主要參與方式來處理國際事務(wù)。[4]首先，能夠確保本國的國家利益不受損害，其次，能夠保證各個(gè)國家理性的參與國際談判。同樣，以主權(quán)國家方式處理國內(nèi)關(guān)系時(shí)，亦發(fā)揮主權(quán)政治概念不可忽視的作用。國家主權(quán)居于壟斷性地位，意味著其他政治關(guān)系隸屬其下。明確國家主權(quán)的壟斷性地位可以處理一系列棘手矛盾。通過建立起主權(quán)國家不挑戰(zhàn)的權(quán)威，借助國家的權(quán)威將其他關(guān)系的解決限定在國家范圍之內(nèi)，[5]能夠?yàn)槊褡宸只瘑栴}提供清晰的解決思路和合法性來源。任何挑戰(zhàn)國家主權(quán)壟斷性地位的做法都是消融國家責(zé)任的行為，國家責(zé)任一旦面臨其他方式消解，直接影響對(duì)象是公眾福祉，這是與人民意志相違背的，也是與國家意志方向相反的。

3.政府權(quán)威的塑造是國家責(zé)任的輸出方式

政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力是國家責(zé)任的權(quán)威表現(xiàn)形式。國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要設(shè)置具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)作為政治制度設(shè)計(jì)中的執(zhí)行力量，成為國家責(zé)任實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)主體。在現(xiàn)代國家構(gòu)建的前置階段，行政行為是國家治理的依靠手段，不存在脫離政府治理的國家治理。社會(huì)治理職能作為國家治理的必要手段，要在國家治理的總體框架中進(jìn)行。社會(huì)合作網(wǎng)絡(luò)是一種極其松散的組織結(jié)構(gòu)，能夠滿足社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)極小的治理領(lǐng)域，社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)該發(fā)揮其自治功能，自我消解社會(huì)問題。國家治理在總體框架設(shè)計(jì)中，應(yīng)該給予其自治空間，促成國家與社會(huì)合作協(xié)同關(guān)系的達(dá)成。但是，社會(huì)治理領(lǐng)域只是國家治理領(lǐng)域中的組成部分，合作與協(xié)同關(guān)系的應(yīng)用范圍有明確領(lǐng)域界限。涉及對(duì)政治關(guān)系進(jìn)行判斷以及政治關(guān)系的處理時(shí)，合作與協(xié)同并不能夠適用并且發(fā)揮功效。為此，所需要防范的問題是，社會(huì)治理領(lǐng)域的過度分權(quán)以及松散的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，越過社會(huì)治理領(lǐng)域的界限過度強(qiáng)調(diào)合作與協(xié)作關(guān)系，致使基本的政治關(guān)系格局被突破，在一定程度上使得政府的權(quán)威被消耗。所以，在現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中對(duì)自治力量的倡導(dǎo)，雖然體現(xiàn)了現(xiàn)代民主基因的良性發(fā)展?fàn)顩r，但是政府權(quán)威的塑造作用不會(huì)過時(shí)，其在國家治理領(lǐng)域仍然發(fā)揮著無可替代的作用。應(yīng)該在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，不失時(shí)宜地豐富政府治理體系的現(xiàn)代化成分，不斷提升政府治理能力的現(xiàn)代化水平，最終目的是實(shí)現(xiàn)國家治理的責(zé)任內(nèi)容。

4.問責(zé)制度的建立是國家責(zé)任的保障機(jī)制

現(xiàn)代國家建構(gòu)的關(guān)鍵一環(huán)就是問責(zé)制度的建立。問責(zé)制度建立的目的是評(píng)判政府履行職能的狀況。履行職能的社會(huì)評(píng)價(jià)會(huì)形成反饋回路，影響到?jīng)Q策體制內(nèi)的公共事務(wù)議程，同時(shí)迫使責(zé)任主體進(jìn)行回應(yīng)。責(zé)任主體的有效回應(yīng)，是現(xiàn)代治理區(qū)別于古代治理的主要特點(diǎn)。古代的國家對(duì)于社會(huì)領(lǐng)域而言更多的是控制，行政權(quán)力對(duì)于社會(huì)的滲透能力極強(qiáng)，社會(huì)領(lǐng)域充滿著官僚體制氣息。社會(huì)服務(wù)只是作為維護(hù)統(tǒng)治的必要手段，社會(huì)福祉是以恩賜方式進(jìn)行，極其不平等的等級(jí)制度是其真實(shí)寫照。因此，可以說在古代治理理念下，國家對(duì)民眾的責(zé)任沒有相應(yīng)的保障機(jī)制，只是一種統(tǒng)治者為維護(hù)自身統(tǒng)治而進(jìn)行的福祉性獎(jiǎng)賞。統(tǒng)治者的意志居于主導(dǎo)地位，決定國家責(zé)任的具體構(gòu)成內(nèi)容，很少受到外力的有效限制。從內(nèi)容到程序的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代政治理念區(qū)別于古代政治理念的關(guān)鍵所在，程序要求使得公共事務(wù)的執(zhí)行活動(dòng)公開透明，讓現(xiàn)代國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)有了保障機(jī)制。國家責(zé)任按照程序進(jìn)行，不再以任何人的主觀意志為轉(zhuǎn)移，能夠避免借用實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任之名而獲取私利。尤其在國家責(zé)任進(jìn)行對(duì)外關(guān)系處理時(shí)，對(duì)于涉及國內(nèi)民眾利益的情況進(jìn)行必要說明，能在一定程度上化解國內(nèi)民眾的不解情緒，有利于維護(hù)國內(nèi)社會(huì)安定有序。因此，公開的程序化要求在國家責(zé)任實(shí)現(xiàn)過程中扮演重要角色。公開化的程序要求使得國家責(zé)任問責(zé)以及后期的國家賠償具有可操作性。具有可操作性的制度設(shè)計(jì)能夠使公民政治參與獲得良好的心理預(yù)期，在政治參與過程中不斷練習(xí)參與能力，維持政治參與能力的可持續(xù)提升。

三、現(xiàn)代治理視域下國家責(zé)任的特點(diǎn)分析

1.國家責(zé)任以國家制度作為基本框架

國家制度特質(zhì)決定了國家責(zé)任的內(nèi)容構(gòu)成，也就是說有什么樣的國家制度設(shè)計(jì)，就會(huì)相應(yīng)地衍生出什么樣的國家責(zé)任內(nèi)容。我國的國家制度設(shè)計(jì)帶有鮮明的中國特色，能夠保障國家戰(zhàn)略部署的實(shí)施效率，具有明顯的社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。國家頂層制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量優(yōu)劣直接影響一個(gè)國家的發(fā)展進(jìn)程。尤其是在快速發(fā)展的世界民族國家競(jìng)爭中，國家制度設(shè)計(jì)能夠靈活充足地提供資源供給，是調(diào)動(dòng)社會(huì)積極因素的重要保障力量。國家制度設(shè)計(jì)在某種程度上反映了一個(gè)國家的治理理念。國家制度設(shè)計(jì)在本質(zhì)上是人工的產(chǎn)物，人工產(chǎn)物的主要特點(diǎn)就是基于人的主觀意識(shí)。主觀意識(shí)構(gòu)想蘊(yùn)含于國家制度設(shè)計(jì)之中，能夠在一定程度上反映一個(gè)國家的社會(huì)氣質(zhì)。社會(huì)氣質(zhì)的形成是基于沉淀下來的社會(huì)習(xí)俗，長久以往形成的治理經(jīng)驗(yàn)，以及承接下來的治理技術(shù)。社會(huì)氣質(zhì)所包含的基本內(nèi)容會(huì)在國家制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)，同時(shí)國家制度設(shè)計(jì)也對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，使之能夠滿足新時(shí)代社會(huì)主義發(fā)展的需要。國家制度設(shè)計(jì)在本質(zhì)上是關(guān)于政治行動(dòng)的規(guī)則體系。居于其中的政治關(guān)系受到制度框架的約束作用，各個(gè)政治單元必須在制度框架內(nèi)運(yùn)行。國家責(zé)任的本質(zhì)是國家與民眾之間政治關(guān)系的總和，國家責(zé)任所構(gòu)成的基本政治關(guān)系隸屬于國家制度框架，并成為國家制度框架的重要組成內(nèi)容。因此，國家責(zé)任的基本內(nèi)容構(gòu)成是將國家制度框架作為基本依據(jù)，并且根據(jù)國家制度框架的基本政治關(guān)系而形成。但是，需要注意的內(nèi)容是國家責(zé)任具有相對(duì)有限性，不存在國家責(zé)任覆蓋全部社會(huì)領(lǐng)域需求的條件。民眾也不能以無端的理由要求政府為其服務(wù)一切，國家責(zé)任應(yīng)該依托國家制度框架進(jìn)行清晰的內(nèi)容界定，并且以法律明文的方式向社會(huì)公布，這樣一來，就能夠解決許多不必要的官民糾紛和行政訴訟，對(duì)于國家公職人員也是一種合法的保護(hù)。

2.國家責(zé)任以公共財(cái)政作為承擔(dān)基礎(chǔ)

國家責(zé)任是現(xiàn)代國家構(gòu)建過程中的一種補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償機(jī)制所涉及的內(nèi)容是當(dāng)政府行為出錯(cuò)對(duì)本國居民造成一定侵害時(shí)，本國居民應(yīng)該得到法律上的保護(hù)并獲得相應(yīng)的賠償。當(dāng)國家侵害公民權(quán)益行為發(fā)生時(shí)，國家賠償機(jī)制就要相應(yīng)地啟動(dòng)，對(duì)政府出錯(cuò)行為所造成侵害后果進(jìn)行評(píng)估，由國家公共財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)的損失。國家賠償機(jī)制的確立代表著現(xiàn)代國家的法治化程度加深。國家能夠承認(rèn)自身的行為失誤，并且有專項(xiàng)的資源設(shè)置進(jìn)行必要的補(bǔ)償。隨著我國法治化進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)民眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律思維已經(jīng)深入影響人們的行為，民眾運(yùn)用法律維護(hù)其合法權(quán)益的能力得到提升，民眾與政府之間的關(guān)系更加平等。民眾與政府之間的平等關(guān)系有助于國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，民眾對(duì)于政府行為始終處于一種監(jiān)督狀態(tài)。監(jiān)督機(jī)制的建立是保證國家責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，政府不要僅僅依靠自驅(qū)力來實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任，民眾的監(jiān)督力量更能夠防止政府為所欲為，約束政府必須在法律制度的規(guī)范體系之內(nèi)采取行動(dòng)，政府行為一旦超越法律邊界，相關(guān)責(zé)任主體的政治生涯將會(huì)終止。公共財(cái)政所負(fù)責(zé)的政府過失行為范圍是有限的，即對(duì)于國家可賠償?shù)那謾?quán)范圍以及可賠償?shù)膿p失范圍都有清晰的界定。以公共財(cái)政作為承擔(dān)基礎(chǔ)的國家賠償，要經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序和公示程序，目的是最大限度地對(duì)其侵害主體進(jìn)行補(bǔ)償，挽回由于政府行為失誤所造成的損失。近年來，我國所受理的國家賠償案件數(shù)量不斷上升，投入到國家賠償方面的專項(xiàng)資源也在不斷增加，表明我國在實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任上的決心，以及在保障人民群眾利益方面的積極努力。

3.國家責(zé)任以法律法規(guī)作為基本依托

現(xiàn)代國家構(gòu)建的關(guān)鍵一環(huán)是對(duì)于法律程序的遵守。法律法規(guī)的意義主要包括兩個(gè)方面：第一，內(nèi)容正義。內(nèi)容正義是法律法規(guī)所塑造的規(guī)范體系的終極目標(biāo)。任何人都想在公正的環(huán)境中獲得應(yīng)有的回報(bào)。內(nèi)容公正對(duì)于國家制度是一項(xiàng)終極考驗(yàn)，并且貫穿于現(xiàn)代國家建構(gòu)的全過程。正義問題涉及公共領(lǐng)域的方方面面，只要存在選擇與對(duì)比就會(huì)存在正義的判斷。是否能夠符合公眾發(fā)展要求，促進(jìn)社會(huì)成員公平競(jìng)爭，是一個(gè)國家制度設(shè)計(jì)需要考慮的重要問題。對(duì)于該問題的解決程度直接影響社會(huì)成員的創(chuàng)造能力。如果法律規(guī)范難以保證公平公正，就會(huì)造成社會(huì)成員心里失衡，社會(huì)氛圍將會(huì)充滿戾氣，國家責(zé)任則不再是一種職能，而是成為個(gè)別小團(tuán)體牟利的手段；第二，程序正義。程序正義是對(duì)內(nèi)容正義缺憾的彌補(bǔ)。內(nèi)容正義的判別依據(jù)具有極強(qiáng)的不確定性。但是對(duì)于正義的判定又不能停止，需要借助次級(jí)手段保證可掌控方面的公正，為此，程序正義成為現(xiàn)代法治國家重要的特點(diǎn)。程序正義是以公度性的尺度作為衡量工具，在判別過程中強(qiáng)調(diào)無差別的對(duì)待。對(duì)于結(jié)果是否符合內(nèi)容正義不容易判斷，但至少在程序上能夠保證任何進(jìn)入者都會(huì)受到公平對(duì)待。從法律法規(guī)的規(guī)范作用上談國家責(zé)任，主要強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任在實(shí)現(xiàn)的過程中，對(duì)于受眾主體要保證社會(huì)福祉分享的公正性。不僅在國家責(zé)任的內(nèi)容設(shè)定上，要以法律上的內(nèi)容公正作為基本依據(jù)，而且在國家責(zé)任實(shí)施的過程中，在程序上要保證社會(huì)福祉分配的無差別對(duì)待。

4.國家責(zé)任以國家能力作為重要保障

國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要依靠國家能力。國家能力是復(fù)合型概念，所包含的具體內(nèi)容很多。但是，國家能力是可以測(cè)量的，原因在于國家能力可以觀測(cè)，并且能夠獲得具體的主觀感受。國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度是反映國家能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵指標(biāo)，二者在變化方向上保持一致。國家責(zé)任不能僅是一種政治宣誓，而應(yīng)是具體可實(shí)現(xiàn)并且具有可獲得感。可獲得感的評(píng)價(jià)主體是國家公民，國家公民根據(jù)切身感受到的內(nèi)容來進(jìn)行評(píng)價(jià)，感受內(nèi)容一般是指生活質(zhì)量的提高程度。需要注意的是國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要依靠國家能力，但是國家能力不以強(qiáng)國家權(quán)力作為必要條件。[6]強(qiáng)國家權(quán)力所導(dǎo)致的邏輯結(jié)果是國家權(quán)力對(duì)于社會(huì)的滲透程度加深，但是對(duì)于社會(huì)滲透的程度加深并不一定帶來良好的治理圖景，也就是說，在強(qiáng)國家權(quán)力的前提條件下，國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)并不一定具有成效。為此，要防止的內(nèi)容是以實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任為借口，實(shí)質(zhì)目的是為了擴(kuò)大國家權(quán)力的社會(huì)滲透能力，所加強(qiáng)的內(nèi)容是國家權(quán)力對(duì)于社會(huì)領(lǐng)域的管控。社會(huì)管控過度會(huì)造成社會(huì)活力的喪失，使人們處在緊張恐懼的社會(huì)環(huán)境之中，對(duì)于經(jīng)過努力可獲得的勞動(dòng)成果沒有預(yù)期。在某種程度上，強(qiáng)國家權(quán)力會(huì)造成有悖于常理相反方向的治理后果，因此，強(qiáng)國家權(quán)力在社會(huì)治理領(lǐng)域已經(jīng)失去了其應(yīng)有地位。所以，強(qiáng)國家能力并不以強(qiáng)國家權(quán)力作為必要條件。[7]國家能力與國家責(zé)任是緊密聯(lián)系在一起的，國家權(quán)力是影響國家能力的重要變量之一，但具體方向不一定與國家能力保持一致，也就是說國家能力與國家權(quán)力是兩個(gè)不同的概念，并不能理所當(dāng)然地將二者視為同樣的內(nèi)涵構(gòu)成。

四、現(xiàn)代治理視域下國家責(zé)任的建構(gòu)路徑

1.以現(xiàn)代國家治理為理念，構(gòu)建現(xiàn)代國家責(zé)任制度

現(xiàn)代國家責(zé)任制度為國家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。國家責(zé)任制度是國家制度的重要組成部分，尤其是我國政治制度的重要構(gòu)成內(nèi)容。我國的國家責(zé)任制度建構(gòu)，缺少系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)考慮，在責(zé)任的設(shè)定和追究上夾雜了一些情感成分，忽視了已經(jīng)逐步成熟的國家責(zé)任制度建構(gòu)條件。在國家制度走向現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國的政治制度已經(jīng)日趨完善，并且逐步顯現(xiàn)制度的優(yōu)越性。國家的頂層制度設(shè)計(jì)日益穩(wěn)定，尤其是政治制度已經(jīng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，能夠?yàn)閲邑?zé)任制度提供穩(wěn)定的制度框架。穩(wěn)定的制度框架能夠?yàn)閲邑?zé)任提供內(nèi)容依據(jù)，為國家責(zé)任制度的建立提供制度資源供給，并且在一定時(shí)期內(nèi)能夠彌補(bǔ)國家責(zé)任制度的不足。國家責(zé)任制度以政治制度設(shè)計(jì)為依托，在政治制度框架內(nèi)形成國家責(zé)任內(nèi)容體系，明晰國家責(zé)任體系的關(guān)系構(gòu)成要素，最終形成穩(wěn)定定型的國家責(zé)任制度體系。穩(wěn)定定型化的國家責(zé)任制度體系，能夠保持國家責(zé)任內(nèi)容的穩(wěn)定輸出，國家責(zé)任的內(nèi)容不再是運(yùn)動(dòng)式的被付諸實(shí)踐，而是具有相關(guān)制度約束的常規(guī)化活動(dòng)。國家責(zé)任制度經(jīng)過穩(wěn)定定型化逐步會(huì)形成制度能力，穩(wěn)定定型化的制度設(shè)計(jì)能夠保證國家責(zé)任制度功能發(fā)揮的持久性。制度能力是衡量國家制度現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，國家制度現(xiàn)代化需要構(gòu)建出一批具有創(chuàng)新性質(zhì)的制度體系，[8]國家責(zé)任制度就是政治制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容和政治制度體系中的新成員。

2.以平穩(wěn)健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，加大國家責(zé)任承擔(dān)的支持力度

國家責(zé)任以公共財(cái)政作為承擔(dān)政府過失的來源基礎(chǔ)。公共財(cái)政的結(jié)余狀況主要受本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響。國家責(zé)任制度需要以公共財(cái)政作為資源供給，并且其定型化要求公共財(cái)政資源提供具有穩(wěn)定性。國家責(zé)任制度只有獲得充足的財(cái)政支持，才能夠具體落實(shí)國家責(zé)任制度操作，確保國家責(zé)任制度充分發(fā)揮功效。從國家責(zé)任的構(gòu)成內(nèi)容上看，有責(zé)任的政府首先需要做的工作是發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，使得本國國民能夠享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利，為此，政府采取一系列的改善民生的措施，大力投資建設(shè)基礎(chǔ)公共設(shè)施，全方位覆蓋公民基本公共服務(wù)需求，為公民個(gè)人發(fā)展提供良好環(huán)境等。所有的政府公共行為都是以充盈的公共財(cái)政為基礎(chǔ)，公共財(cái)政的穩(wěn)定充盈狀況直接受本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的波動(dòng)會(huì)造成公共財(cái)政結(jié)余狀況的起伏。由于公共財(cái)政的支出是由公共財(cái)政預(yù)算所計(jì)劃的，如果由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不如預(yù)期理想，原計(jì)劃的政府公共支出項(xiàng)目就會(huì)縮減。除了影響公共財(cái)政盈余的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素之外，提高國家責(zé)任承擔(dān)的支持力度也是其應(yīng)有之義。隨著我國國家構(gòu)建逐步走向現(xiàn)代化，政府需要與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變國家治理思維，更新國家治理方法及技術(shù)。在治理思維、治理方法以及治理技術(shù)轉(zhuǎn)換的過程中，政府的過失行為會(huì)出現(xiàn)增長的峰值，但這屬于正常范圍內(nèi)治理轉(zhuǎn)型的“陣痛”，公共財(cái)政應(yīng)該增加國家賠償投入的所占比重，提高國家責(zé)任承擔(dān)的支持力度，確保國家治理轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)過渡。

3.以多方監(jiān)督關(guān)系的建立為保障，確保國家責(zé)任履行與承擔(dān)

國家責(zé)任的履行與承擔(dān)需要以問責(zé)制作為保障。問責(zé)制度應(yīng)該成為國家責(zé)任制度的重要組成部分。目的是確保國家責(zé)任能夠真正有效落實(shí)，防止國家責(zé)任只是口號(hào)式的政治宣誓，沒有責(zé)任監(jiān)督主體對(duì)其成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，導(dǎo)致對(duì)于國家過失行為沒有回應(yīng)，相應(yīng)的責(zé)任主體逃脫了應(yīng)有的懲罰。國家問責(zé)制度是以多方監(jiān)督作為防范體系，多方監(jiān)督主要包括除政府機(jī)構(gòu)責(zé)任主體之外的其他相對(duì)人。國家問責(zé)制度的建立是以理性化內(nèi)容作為基礎(chǔ)，所謂的理性化內(nèi)容是區(qū)別于傳統(tǒng)習(xí)俗和道德標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，它所強(qiáng)調(diào)的理性內(nèi)容是以法律文本作為基本依據(jù)。以法律文本作為基本依據(jù)的問責(zé)制度能夠確保程序公平公正。不是以主觀隨意的評(píng)價(jià)內(nèi)容對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行隨意問責(zé)，以主觀隨意的評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行問責(zé)有可能淪落成排除異己的手段。為此，需要以制度定型化的方式來建立問責(zé)制度，來確保問責(zé)內(nèi)容的合理性以及問責(zé)程序的合法化。中國的問責(zé)制度需要防范的危險(xiǎn)點(diǎn)在于道德情感對(duì)于法律文本的綁架。尤其是在涉及社會(huì)評(píng)價(jià)體系參與問責(zé)時(shí)，由于其對(duì)法律文本的熟悉程度以及問責(zé)的范圍缺乏練習(xí)，導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)體系的問責(zé)道德判斷色彩濃重。以此形成的問責(zé)制度監(jiān)督體系以道德監(jiān)督作為主要手段，容易出現(xiàn)的問題是道德判斷不具有穩(wěn)定性，且道德判斷所依據(jù)的信息點(diǎn)通常是碎片化的，每一點(diǎn)碎片信息都能引起道德判斷顛覆性的轉(zhuǎn)換。所以，應(yīng)該以法律文本作為問責(zé)制度的基本依據(jù)，并且以規(guī)范化的問責(zé)程序來保障被問責(zé)者的相關(guān)權(quán)益。

4.以善治下的政府治理為窗口，暢通國家責(zé)任的承擔(dān)途徑

善政已經(jīng)成為政府施政理念的共識(shí)基礎(chǔ)，我國政府在善政施政理念的引導(dǎo)下，國家責(zé)任的承擔(dān)途徑應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大。國家責(zé)任承擔(dān)的途徑進(jìn)一步擴(kuò)充意味著，社會(huì)公眾與國家層面的互動(dòng)機(jī)會(huì)與頻次將會(huì)加大。公民的國家治理參與意識(shí)將會(huì)受到極大的鼓舞，個(gè)體權(quán)益受到國家權(quán)威的尊重與保障，整個(gè)社會(huì)的氛圍不再是憋悶的、充滿怨氣的狀態(tài)，個(gè)體權(quán)益受到政府行為侵害發(fā)生時(shí)，相應(yīng)的訴訟渠道就會(huì)打開并且提供救濟(jì)服務(wù)，受到損害的個(gè)體通過程序渠道表達(dá)意愿，經(jīng)過相關(guān)的法律程序確認(rèn)受侵害程度，按照相關(guān)法律文本對(duì)受侵害者進(jìn)行相應(yīng)的賠償，做到國家責(zé)任承擔(dān)途徑的暢通無阻。國家責(zé)任承擔(dān)途徑的暢通程度主要受以下兩方面因素阻礙：第一，侵害主體不愿意承擔(dān)行為過失。對(duì)于過失的承認(rèn)需要極大的勇氣，尤其是政府行為主體的過失。政府機(jī)構(gòu)以權(quán)威塑造作為立足基礎(chǔ)，任何有損權(quán)威塑造的負(fù)面信息都會(huì)受到阻礙。國家責(zé)任的承擔(dān)不僅需要政府面對(duì)過失行為，而且需要付出相應(yīng)的政治代價(jià)，這是政治單元所不愿意見到的場(chǎng)景；第二，相應(yīng)的法定程序尚未完善。國家賠償?shù)南鄳?yīng)法定程序尚未完善，所帶來的后果是受到政府行為侵害的個(gè)體訴訟無門，尤其是在特別權(quán)力關(guān)系的條件下情況更為嚴(yán)重。被政府行為侵害權(quán)益的個(gè)體沒有受到相關(guān)的訓(xùn)練，對(duì)于維護(hù)自身權(quán)益的知識(shí)體系掌握不足，不知道通過什么樣的渠道表達(dá)自己的意愿，最終釀成的后果是以非理性的行為引起社會(huì)評(píng)價(jià)體系的注意，以社會(huì)輿論的方式獲得國家責(zé)任賠償體系的關(guān)注。為此，政府機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該勇于承擔(dān)自身的行為過失；其次應(yīng)該擴(kuò)大并且完善相關(guān)的國家責(zé)任承擔(dān)途徑，目的是保證國家行為過失發(fā)生時(shí)，能夠最大限度地挽回受侵害者的損失。

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