從一體化走向協(xié)同治理：京津冀區(qū)域發(fā)展的政策變遷

楊宏山 石晉昕

摘 要： 在區(qū)域治理的政策定位中，一體化治理的目標訴求偏于理想化，在操作中難度很大，而協(xié)同治理的目標定位更切合實際，行動路徑也更具操作性。京津冀區(qū)域發(fā)展的治理定位，就經(jīng)歷了從一體化訴求轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的政策變遷。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，既要順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律，也要尊重地方行政區(qū)劃和管轄權(quán)的現(xiàn)實格局；既要推進跨界發(fā)展規(guī)劃，也要遵循互利共贏原則，保障各方權(quán)利與義務(wù)相對稱、責任與收益相對等，調(diào)動各方積極性，提高協(xié)同合作的實際成效。

關(guān)鍵詞： 京津冀；協(xié)同發(fā)展；一體化治理；協(xié)同治理；公共服務(wù)

中圖分類號： F127 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-065-（7）

當前，京津冀三地發(fā)展差距過大，北京和天津的城市體量巨大，集聚了大量優(yōu)質(zhì)資源，發(fā)展水平居于全國優(yōu)勢位置，對河北省的“虹吸效應(yīng)”顯著，河北省城鎮(zhèn)體系的體量較小、綜合實力較弱，區(qū)域發(fā)展面臨著城市群規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴重、首都“大城市病”凸顯等突出問題。為治理首都“大城市病”及環(huán)境污染問題，近年來，中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，要求在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，加快形成跨界合作、優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。黨的十九大報告提出，“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)?！蓖七M京津冀協(xié)同發(fā)展，有必要增進對區(qū)域治理的理論認知。本文通過梳理區(qū)域治理的相關(guān)理論，為京津冀區(qū)域發(fā)展提供新的理論解釋，進而探討三地協(xié)同發(fā)展的政策選擇。

一、區(qū)域治理的兩種理論及訴求

在區(qū)域治理研究中，學(xué)術(shù)界提出了兩種競爭性的理論學(xué)說，即區(qū)域一體化治理理論與區(qū)域協(xié)同治理理論，兩者的問題界定和目標訴求具有差異性。區(qū)域一體化治理理論（regional integrative governance theory） 也稱“傳統(tǒng)區(qū)域主義”理論，它針對區(qū)域發(fā)展面臨的“碎片化”結(jié)構(gòu)，主張不同經(jīng)濟主體之間拆除政策壁壘，形成一體化的市場、治理及政策安排。區(qū)域一體化治理理論經(jīng)常使用的概念有“城鄉(xiāng)一體化”“區(qū)域一體化”“政策一體化”“公共服務(wù)一體化”，等等。在區(qū)域治理上，一體化理論主張超越行政區(qū)劃的限制，既要推進貿(mào)易一體化、生產(chǎn)要素一體化，也要推進公共政策一體化，最終實現(xiàn)區(qū)域完全一體化[1]。區(qū)域一體化治理理論認為，區(qū)域內(nèi)的各個地方政府關(guān)注于局部利益和眼前利益，缺少整體利益專注，主張構(gòu)建一體化的公共治理體系，實現(xiàn)公共財政一體化、公共服務(wù)一體化[2]。

在20世紀早期的美國市政改革運動中，區(qū)域一體化治理理論具有很大影響力。一些研究者提出“一個區(qū)域，一個政府”（One Region， One Government）[3]，主張建立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，形成覆蓋整個地區(qū)的巨型政府（gargantuan government），以整合各地的利益訴求，維護區(qū)域內(nèi)的整體利益。羅伯特·沃倫提出，“大都市地區(qū)的福利只能通過一體化的政治結(jié)構(gòu)才能實現(xiàn)，在這一結(jié)構(gòu)中，市政決策被集中在單一的管轄范圍之內(nèi)”[4]。一體化治理論者提出，大都市地區(qū)要發(fā)展成為工商業(yè)和公共服務(wù)的中心，必須克服整個地區(qū)在政治上“碎片化”的痼疾，建立權(quán)力集中的、統(tǒng)一的大型政府，提供更多更好的公共設(shè)施、更全面的城市規(guī)劃、更好的教育和救助體系[5]。

區(qū)域協(xié)同治理理論（regoinal collaborative governance theory）也稱“新區(qū)域主義”（new regionalism）理論[6]，它基于地方自主和協(xié)商民主的價值訴求，不再追求建立一體化的治理體系，轉(zhuǎn)而關(guān)注地方政府間協(xié)作和政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，將注意力更多地集中于地方政府之間的跨行政區(qū)合作行動[7]。協(xié)同治理包括四個層面的含義：一是協(xié)商；二是同意；三是決策；四是集體行動。“協(xié)商”是用來解決問題的有目的對話，是探尋有效解決辦法的一種途徑，在此過程中，各種偏好都得到表達，一方在試圖說服他方的同時，也可能調(diào)整自身的訴求；“同意”是協(xié)商的結(jié)果，各方在互動交流的基礎(chǔ)上增進共識，致力于達成一致意見；“決策”是將多方行動體納入合作行動的契約安排；“集體行動”是將一致同意的契約安排付諸實施，各方根據(jù)契約規(guī)定承擔責任，并獲取相應(yīng)的收益。協(xié)同治理理論不再對行政區(qū)劃問題耿耿于懷，轉(zhuǎn)而強調(diào)地方政府間協(xié)商與合作對于區(qū)域發(fā)展的重要性，倡導(dǎo)針對跨界事務(wù)構(gòu)建多方主體參與的協(xié)作機制，地方政府之間通過協(xié)商、對話、談判集聚共識，形成集體規(guī)則，采取協(xié)同行動[8]。

對于大都市地區(qū)的“碎片化”結(jié)構(gòu)，區(qū)域協(xié)同治理理論與區(qū)域一體化治理理論的看法截然對立。一體化治理論者認為，隨著跨域公共問題的增多，需要在多個地方政府的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，以整合不同的利益訴求，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)政策一體化。而協(xié)同治理論者認為，不需要改變已有的行政管轄區(qū)，可在“多中心”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過發(fā)展橫向協(xié)作和政策網(wǎng)絡(luò)，建立合作伙伴關(guān)系，在更大范圍內(nèi)進行跨域治理[9]。查爾斯·蒂伯特提出，在碎片化（fragmented government）和民主治理下，與聯(lián)邦支出相比較，地方公共支出的模式更好地反映了居民的利益偏好，這是因為地方政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以自主組織為基礎(chǔ)，需要維持適宜的規(guī)模，以保證“每一個地方都有一個反映了居民愿望的收入和支出模式”[10]。

區(qū)域一體化治理理論和區(qū)域協(xié)同治理理論的目標定位、政策訴求既具有共同之處，也有實質(zhì)性差異。在區(qū)域治理的目標導(dǎo)向上，一體化治理理論既追求市場一體化、經(jīng)濟一體化，也追求公共治理、公共政策和公共服務(wù)一體化；而區(qū)域協(xié)同治理并不謀求公共治理一體化，它在既定行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建多方參與的協(xié)商平臺，促使利益相關(guān)者增進交流，在交流中集聚共識，確定共同目標，制定共同規(guī)則，開展合作行動。協(xié)同治理中的多方主體分別具有各自的目標訴求，彼此也會出現(xiàn)沖突。為促使各方相向而行，區(qū)域協(xié)同治理需要引入一定的政治權(quán)威，需要組織者發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，促使多元主體能夠達成共識，形成集體決策，并分別采取行動，將決策付諸實施。

“京津冀協(xié)同發(fā)展”這個概念最早進入官方政策議程是在2013年前后。2013年8月，中共中央總書記習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。此后，“協(xié)同”成為京津冀區(qū)域發(fā)展的核心概念。“協(xié)同”表達了跨界合作、優(yōu)勢互補、互利共贏的治理理念。習(xí)近平指出：“目前京津冀三地發(fā)展差距較大，不能搞齊步走、平面推進，也不能繼續(xù)擴大差距，應(yīng)從實際出發(fā)，選擇有條件的區(qū)域率先推進，通過試點示范帶動其他地區(qū)發(fā)展。”[22]

2014年2月，習(xí)近平在北京主持召開座談會，聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，提出“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要”，“要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來”。此后，京津冀協(xié)同發(fā)展成為了一項重大國家戰(zhàn)略。

2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點，堅持問題導(dǎo)向，以京津冀城市群建設(shè)為載體，著力調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，著力推進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移，著力推動公共服務(wù)共建共享，努力形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的發(fā)展新格局。

2015年4月，習(xí)近平先后主持召開中央政治局常委會會議和中央政治局會議，研究《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。他強調(diào)，“要深入研究論證新城問題，可考慮在河北合適的地方進行規(guī)劃，建設(shè)一座以新發(fā)展理念引領(lǐng)的現(xiàn)代新城?！?015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“深入研究、科學(xué)論證，規(guī)劃建設(shè)具有相當規(guī)模、與疏解地發(fā)展環(huán)境相當?shù)募谐休d地”。之后，在一段時間里，“集中承載地”成為了“新城”的代名詞。

2016年3月，中央政治局常委會會議審議并原則同意《關(guān)于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關(guān)情況的匯報》，確定了新區(qū)名稱和規(guī)劃選址。習(xí)近平指出，“從國際經(jīng)驗看，解決‘大城市病問題基本都用‘跳出去建新城的辦法”“規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和集中承載地，將形成北京新的‘兩翼，也是京津冀區(qū)域新的增長極”。

2016年5月，中央政治局會議審議《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和研究設(shè)立河北雄安新區(qū)的有關(guān)情況的匯報》。會議提出：“建設(shè)北京城市副中心和雄安新區(qū)兩個新城，形成北京新的‘兩翼。這是我們城市發(fā)展的一種新選擇?！?/p>

2017年10月，黨的十九大報告提出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)”。以此為標志，京津冀協(xié)同發(fā)展形成了更為清晰、更具操作性的行動路徑，即以“一疏一建”為抓手，推動北京非首都功能向雄安新區(qū)定向疏解，推動北京市與雄安新區(qū)共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略承認三地發(fā)展具有差距，承認區(qū)域城鎮(zhèn)體系存在結(jié)構(gòu)失衡問題，京津兩極過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”，特別是河北與京津兩市經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，公共服務(wù)水平落差明顯。為推進京津冀協(xié)同發(fā)展，在既定行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，中央政府牽頭成立了京津冀三地和中央部委參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，要求三地加強政策協(xié)調(diào)，各方在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指引下，制定各自的公共政策體系，選擇合宜的政策工具，確保北京非首都功能有序疏解、“大城市病”治理與支持河北省發(fā)展、推進雄安新區(qū)建設(shè)等政策目標有效銜接起來。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的政策需求

在京津周邊地區(qū)，河北省現(xiàn)有城市普遍規(guī)模不大，公共服務(wù)體系與京津兩市存在“斷崖式”差距，難以抗衡京津兩市的極化效應(yīng)，這是京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的重大制約因素。為破解這一難題，國家“十三五”規(guī)劃綱要提出在河北省“規(guī)劃建設(shè)集中承載地”，發(fā)展現(xiàn)代新城，以對接北京疏解轉(zhuǎn)移的部分功能，包括教育醫(yī)療和培訓(xùn)機構(gòu)、部分行政事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)總部等。

推進京津冀協(xié)同發(fā)展，既要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，合理調(diào)整城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，也要尊重地方行政區(qū)劃和行政體制的現(xiàn)實格局；既要推進重大項目合作，提升跨界交通和公共服務(wù)便捷化水平，也要堅持互利共贏，確保各方承擔的義務(wù)、責任與享有的權(quán)利、收益相對等。當前，亟待在以下幾個方面推進政策協(xié)同：

第一，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，推動京津冀三地合力打造世界級城市群。城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長中心，它通過極化和擴散效應(yīng)對區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生帶動作用。當前，北京和天津兩個超大城市集聚了大量資源，對周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”顯著，而河北省城市的體量相對較小，綜合實力相對較弱。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，需要通過規(guī)劃手段，對河北省環(huán)京津城市群發(fā)展給予必要支持。目前，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、邯鄲等城市已具有一定規(guī)模。通過規(guī)劃手段，合理調(diào)整城鎮(zhèn)體系格局，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域人口和生產(chǎn)力布局，推進中心城市之間的高鐵、鐵路、公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，改進交通基礎(chǔ)設(shè)施，完善道路交通體系，可為京津冀城市群建設(shè)提供有力支撐。推進京津冀城市群建設(shè)，既要充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，也要發(fā)揮政府的作用，三地需要增進政策協(xié)同，化解隱形壁壘，支持產(chǎn)品、勞動力、資本等生產(chǎn)要素自由流動，深化城際分工協(xié)作，發(fā)揮各自資源要素稟賦比較優(yōu)勢。

第二，推進跨行政區(qū)和城市群之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升跨界道路交通便捷化水平。道路交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域發(fā)展具有重要的先導(dǎo)作用，推進京津冀協(xié)同發(fā)展，三地需要加快推進跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面打通跨行政區(qū)的“斷頭路”，消除跨區(qū)域“瓶頸”路段，實現(xiàn)邊界城鎮(zhèn)之間交通順暢銜接。同時，也要爭取國家發(fā)改委、交通運輸部等部委支持，推進京津冀城市群之間的高速鐵路、城際鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外，要加強道路交通管理、運營及行駛監(jiān)管等領(lǐng)域的政策協(xié)同，明確三方在政策協(xié)同中的權(quán)利、責任與利益，推進交通智能化和服務(wù)聯(lián)動化，推進京津冀交通“一卡通”兼容使用，提升交通運輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平。

第三，推進非首都功能疏解與雄安新區(qū)建設(shè)有效對接，支持雄安新區(qū)盡快形成磁力效應(yīng)。建設(shè)雄安新區(qū)是黨中央做出的一項重大戰(zhàn)略選擇，其基本定位是非首都功能疏解的集中承載地。城市發(fā)展一般是先具備磁力功能，之后才具備容器功能[23]。城市的磁力既有賴于獨特的區(qū)位優(yōu)勢和自然條件，也有賴于良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。目前，雄安新區(qū)在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置方面屬于“洼地”，現(xiàn)有條件不僅與北京、天津相差懸殊，與保定、石家莊等河北省城市相比也有明顯差距。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，雄安新區(qū)要吸引首都現(xiàn)有和新增人口，前提條件是具備與首都大體相當?shù)膬?yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系。新區(qū)建設(shè)有必要以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚為抓手，盡早形成磁力效應(yīng)[24]。京雄兩地也可建立合作機制，制定激勵政策，支持有意愿的在京單位向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展，或設(shè)立分支機構(gòu)，為新區(qū)建設(shè)發(fā)展提供公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)。隨著公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)體系改進，就能吸引高端高新產(chǎn)業(yè)和高層次人才，吸納創(chuàng)新要素資源。這樣，新區(qū)發(fā)展就可走上高起點、可持續(xù)之路。

第四，推動京津冀共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，改進河北省環(huán)京津城市群的公共服務(wù)體系。河北省環(huán)京津地區(qū)的中小城市具有良好的區(qū)位條件，但在教育、醫(yī)療、文化、園林等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源較為匱乏，難以吸引高層次創(chuàng)業(yè)人才。比較而言，北京市擁有大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，對周邊地區(qū)具有無可匹敵的吸引力。在非首都功能疏解的背景下，提升京津冀協(xié)同發(fā)展的成效，一個可行抓手是深化公共服務(wù)領(lǐng)域合作，探索構(gòu)建三地共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的運作機制[25]。以北京與河北合作為例，可基于互利共贏原則，構(gòu)建京冀跨界合作機制，通過投資建設(shè)、派出管理團隊、人才交流、人才培訓(xùn)、對口支持等形式，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等資源向河北省城市群布局發(fā)展，提升公共服務(wù)水平，營造良好人居環(huán)境，吸引北京非首都功能和人口轉(zhuǎn)移。隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷集聚，環(huán)京津城市群就會增強磁力，從而對河北省區(qū)域發(fā)展起到重要支撐作用。

第五，增進干部人才交流，為河北省加快發(fā)展提供智力支持和人才支撐。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，既要攜手制定發(fā)展規(guī)劃、推動重大項目落地，也要開展干部人才交流，了解對方的實際情況和需求，增進相互理解和信任，增進政策協(xié)同。從2015年開始，北京市和河北省聯(lián)合啟動了“京冀干部人才雙向掛職”項目，每年互派百名干部到對方相關(guān)部門掛職，從而加深理解，相互體諒，共同協(xié)商，探求對雙方都接受的協(xié)同發(fā)展安排。推進京冀全方位協(xié)同合作，除了干部掛職交流之外，還可以進一步推進教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技研發(fā)、企業(yè)管理等領(lǐng)域的人才交流，通過人才派出、掛職交流、對口幫扶等方式，輸出先進管理理念和經(jīng)驗，提供智力和技術(shù)支持。

總之，區(qū)域一體化治理的目標定位過于理想化，在操作中難度很大，實際成效并不顯著。中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，為有序疏解北京首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提供了更為清晰的政策目標、更具操作性的行動路徑。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，既要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，推動京津冀三地合力打造城市群，也要推進跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動京津冀共享優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，增進干部人才交流，為河北省加快發(fā)展提供智力支持和人才支撐。

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