基層財(cái)政部門加強(qiáng)行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算資金內(nèi)控管理

王秀花

摘 要：本文首先從行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制的關(guān)系入手，分析當(dāng)前階段項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的情況和存在的問題，最后針對(duì)行政事業(yè)單位如何完善支出預(yù)算執(zhí)行提出建議。通過本文的分析，旨在為基層財(cái)政部門更好地針對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算資金進(jìn)行內(nèi)部控制提供一些新的思路和參考。

關(guān)鍵詞：基層財(cái)政部門；預(yù)行政事業(yè)單位；預(yù)算資金；內(nèi)部控制

隨著改革開放的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)我國行政事業(yè)單位也產(chǎn)生了很大的影響，為適應(yīng)新時(shí)代的情況，財(cái)務(wù)管理改革更是重中之重，這說明了進(jìn)行財(cái)務(wù)管理、完善內(nèi)部控制機(jī)制具有重要的意義。而作為基層財(cái)政部門，更應(yīng)該針對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制之間的關(guān)系，通過內(nèi)部控制的手段，完善對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算資金的管理，從而更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的作用，讓行政事業(yè)單位能夠更順利地完成項(xiàng)目，促進(jìn)行政事業(yè)單位的不斷穩(wěn)步發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制的關(guān)系

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系內(nèi)的一部分，它可以在行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算的時(shí)候，對(duì)其中可能會(huì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷和分析，從而針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和危害程度，采取相對(duì)應(yīng)的手段來對(duì)其預(yù)防控制，從而保證項(xiàng)目的預(yù)算資金不受到損失，并且可以完成項(xiàng)目所預(yù)計(jì)的績(jī)效。而進(jìn)行內(nèi)部控制的不僅僅是財(cái)政部門，它上至行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層，下至單位的普通基層員工，之所以進(jìn)行內(nèi)部控制就是為了更好地提高單位內(nèi)部的管理服務(wù)能力和面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防控制水平?？傮w而言，內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理肯定是有本質(zhì)的區(qū)別的。

（1）風(fēng)險(xiǎn)管理涉及范圍更廣。在它的框架下，可以有效地拓展內(nèi)部控制，同時(shí)又能對(duì)其加以細(xì)化。

（2）風(fēng)險(xiǎn)管理適用于更多的目標(biāo)。以內(nèi)部控制所適用的目標(biāo)為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)管理可以把其單一面對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告的方面延伸成包含財(cái)務(wù)以及非財(cái)務(wù)報(bào)告的多方面的內(nèi)容。

（3）內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理看待風(fēng)險(xiǎn)的角度有區(qū)別。風(fēng)險(xiǎn)管理看待風(fēng)險(xiǎn)不是單一的，而是進(jìn)行整體考慮，分析各風(fēng)險(xiǎn)之間的相互作用影響，更全面徹底。

（4）形成兩者的要素不同。風(fēng)險(xiǎn)管理的整個(gè)框架相較于內(nèi)部控制有了很大的拓展和延伸，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估要素除了傳統(tǒng)的內(nèi)控要素：控制環(huán)境和活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)信息的溝通和監(jiān)控，還新增了目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)的新要素。

但因?yàn)槿骘L(fēng)險(xiǎn)管理還未得到完善，現(xiàn)階段對(duì)其的運(yùn)用更多的還是在不斷地進(jìn)行摸索的階段，因此通過將兩者相結(jié)合，互相彌補(bǔ)，相輔相成。因此基層財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)把內(nèi)部控制作為手段之一來加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，在考慮項(xiàng)目預(yù)算資金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上，建立切實(shí)可行的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制條例，將風(fēng)險(xiǎn)管理所要求的納入內(nèi)部控制。

二、項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀及存在的問題

1.年初預(yù)算到位率較低

基層財(cái)政部門經(jīng)會(huì)出現(xiàn)年初預(yù)算到位率不高這一情況。通過某非營利性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)作為案例，在年初的時(shí)候所到賬的部門預(yù)算資金只是當(dāng)年切實(shí)支出的財(cái)政資金的三分之二，而剩下未到賬的資金則通過預(yù)算追加的方式到位。這種情況在很多科研機(jī)構(gòu)普遍發(fā)生，許多專項(xiàng)資金在每年年初不能及時(shí)到賬，而是過后下達(dá)（陳欣、曹崇建，2008）。雖然這些年來各級(jí)財(cái)政部門也對(duì)該問題加以強(qiáng)調(diào)和重視，盡可能地提高預(yù)算到位率，但還是沒能完全解決這一問題。

2.年中預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較不均衡

雖然各級(jí)財(cái)政部門都越來越重視對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況，也在不斷加強(qiáng)對(duì)其的進(jìn)度管理，并把其視作財(cái)政科學(xué)精細(xì)化管理的重中之重，經(jīng)過不斷的改革和努力，目前有了一定的成效，然而受到現(xiàn)實(shí)中各方面因素的干擾，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度仍會(huì)產(chǎn)生不均衡的情況，而且會(huì)逐漸嚴(yán)重，這將不能完全發(fā)揮財(cái)政資金的作用。以云南省人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委調(diào)研結(jié)果為例，其對(duì)2010年1月到7月云南省的財(cái)政預(yù)算以及10個(gè)部門的項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)行調(diào)查，得出全省財(cái)政一般預(yù)算支出只進(jìn)行了2010年整體預(yù)算的39.4%，而受到調(diào)查的10個(gè)部門里只有6個(gè)部門基本按照時(shí)間完成了當(dāng)時(shí)已經(jīng)執(zhí)行好的預(yù)算。

3.預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)格規(guī)范

預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范會(huì)產(chǎn)生不同的問題，但主要為以下三類。

（1）用撥款代替支出。部分部門合作所屬單位沒有按照項(xiàng)目所要求的進(jìn)度進(jìn)行撥款，之后則將未撥出的款項(xiàng)一次性撥出，并且將其列入支出，這會(huì)出現(xiàn)支出記錄增多的情況，最終造成當(dāng)年資金有結(jié)余。

（2）使用非正常的假發(fā)票來支出資金。

（3）沒有按照項(xiàng)目的預(yù)算分配來使用資金。沒有嚴(yán)格遵守預(yù)算所規(guī)定的類別來使用資金，將項(xiàng)目資金用于他處。具體表現(xiàn)在人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，基本支出和項(xiàng)目支出的比例發(fā)生改變；超出單位所制定的標(biāo)準(zhǔn)分配人員經(jīng)費(fèi)；把專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)挪去填補(bǔ)其他項(xiàng)目的超預(yù)算的資金短缺。而針對(duì)項(xiàng)目支出的過程，可能經(jīng)常出現(xiàn)的違規(guī)行為有：把項(xiàng)目資金用于其他地方；不按照政府采購的流程來進(jìn)行滿足采購標(biāo)準(zhǔn)的商品和相關(guān)服務(wù)的支出；應(yīng)該執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目不走流程直接分配給承包商或者施工單位。

4.年終時(shí)出現(xiàn)資金結(jié)余及閑置等問題

在項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行前，由于對(duì)項(xiàng)目依靠理論資料為主，容易造成項(xiàng)目的規(guī)劃以及整體投資計(jì)劃和最開始設(shè)計(jì)的預(yù)算資金不能完全銜接，造成一些部分脫節(jié)，從而出現(xiàn)項(xiàng)目不能按照規(guī)劃逐步實(shí)施，進(jìn)展較慢，最終項(xiàng)目資金沒有充分利用，出現(xiàn)結(jié)余情況。部分指標(biāo)多年結(jié)轉(zhuǎn)，影響資金使用效益。這也是對(duì)財(cái)政資源的一種浪費(fèi)，不利于各級(jí)財(cái)政部門合理地安排未來的項(xiàng)目資金預(yù)算，也對(duì)財(cái)政管理造成了不良的影響。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的建議

1.完善預(yù)算編制技術(shù)與制度安排

在開始項(xiàng)目編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，首先要徹底全面地進(jìn)行相關(guān)的準(zhǔn)備工作。在項(xiàng)目開始前，推進(jìn)相關(guān)建設(shè)，讓資金能及時(shí)到賬，并且一定要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠懻摵统浞值恼撟C，特別是針對(duì)投資金額巨大的項(xiàng)目，做到按照項(xiàng)目的輕重緩急來合理安排當(dāng)年的財(cái)政資金。在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，要盡力對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，讓預(yù)算更合乎實(shí)際情況，提高預(yù)算的可行性，在保證其科學(xué)性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的細(xì)化，讓預(yù)算可以細(xì)化到各級(jí)部門和具體的工程項(xiàng)目，盡可能地降低項(xiàng)目后期追加資金的可能。最后，還要構(gòu)建可以和中長(zhǎng)期規(guī)劃較好結(jié)合的政府非短期預(yù)算框架，這樣有利于完善預(yù)算管理制度。因?yàn)檎驹诟鱾€(gè)部門的角度，達(dá)成中期預(yù)算能夠讓部門不再局限于短期的情況，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來考慮可動(dòng)用財(cái)政資金的分配使用，最后構(gòu)成平穩(wěn)的財(cái)政收支預(yù)期。

2.完善預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)制度

在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行時(shí)首先要做到合乎規(guī)范，就是在確保預(yù)算執(zhí)行良好的情況下，要遵循各項(xiàng)規(guī)章制度，并且可以跟著政府的收支情況改變，以保證項(xiàng)目可以順利完成，從而避免浪費(fèi)和濫用部門職權(quán)等情況發(fā)生。

（1）進(jìn)一步改革預(yù)算執(zhí)行制度。加強(qiáng)對(duì)國庫集中支付制度的建立健全，不斷完善政府采購制度，將預(yù)算編制和實(shí)際執(zhí)行更好關(guān)聯(lián)，構(gòu)建收支統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)制度，對(duì)結(jié)余資金科學(xué)管理。

（2）在使用資金的過程中牢記績(jī)效管理的理念。設(shè)定合乎部門情況的翔實(shí)可行的績(jī)效目標(biāo)，同時(shí)針對(duì)該目標(biāo)確定部門的工作安排和流程，并在這一過程中加強(qiáng)監(jiān)督，并及時(shí)將部門績(jī)效的評(píng)定結(jié)果反饋給具體執(zhí)行預(yù)算的相關(guān)部門。

（3）盡快完善群眾參與財(cái)政預(yù)算的渠道和方案。通過讓社會(huì)大眾參與政府部門預(yù)算編制的相關(guān)過程，讓他們對(duì)政府的工作情況有更直接的了解，從而能夠提出自己的意見，并對(duì)相關(guān)流程起到監(jiān)督的作用。

3.健全預(yù)算監(jiān)督管理制度框架

在實(shí)際使用預(yù)算的過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)多級(jí)委托代理的情況，這會(huì)造成雙方信息不均、溝通不暢的情況。所以應(yīng)該健全預(yù)算監(jiān)督管理制度，從而保證各級(jí)代理都能合理規(guī)范地使用預(yù)算。對(duì)該制度框架的完善分為以下幾點(diǎn)。

（1）建立政府的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，讓該制度對(duì)預(yù)算進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)督和有數(shù)。

（2）構(gòu)建預(yù)算監(jiān)察及文責(zé)制度，把該制度融入執(zhí)行預(yù)算的全過程中，及時(shí)進(jìn)行相關(guān)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)及時(shí)給予反饋。

（3）將預(yù)算不同職能部門所負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容進(jìn)行理順，明確在執(zhí)行預(yù)算過程中不同部門之間的相關(guān)關(guān)系，不斷完善可以覆蓋預(yù)算全部過程的科學(xué)的相關(guān)機(jī)制。

（4）科學(xué)合乎規(guī)范地分配各級(jí)政府部門內(nèi)的預(yù)算全，規(guī)范相關(guān)的預(yù)算編制的流程。

四、結(jié)語

由于我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，基層財(cái)政部門面對(duì)新的時(shí)代新的挑戰(zhàn)，要不斷加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制力度，完善財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，不斷深化改革，找到項(xiàng)目預(yù)算管理流程中仍存在的問題并加以解決，為將來行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）