農(nóng)民工市民化制度演進

梅建明

摘 要：本文系統(tǒng)總結(jié)了我國農(nóng)民工市民化制度演進歷程，我國農(nóng)民工市民化制度演進分為四個階段，即嚴(yán)格控制農(nóng)民工流動階段、規(guī)范農(nóng)民工流動階段、戶籍與基本公共服務(wù)供給制度改革探索階段及以人為核心的全面推進農(nóng)民工市民化階段?？傮w來看，我國推進農(nóng)民工市民化的制度對實現(xiàn)農(nóng)民工市民化發(fā)揮了重要作用，但因各種原因，我國農(nóng)民工市民化制度績效并不顯著，農(nóng)民工市民化進程步伐緩慢?！笆濉睍r期，我國應(yīng)進一步優(yōu)化推進農(nóng)民工市民化的制度，真正貫徹“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，切實推動農(nóng)民工市民化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工市民化；制度演進；基本公共服務(wù)制度

一、引言

國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，截至2015年，我國農(nóng)民工人口規(guī)模已達27747萬人，占全國總?cè)丝诘?0.19%，其中外出農(nóng)民工群體約占60.85%，相比于2014年的61.4%雖有所回落，但依舊是農(nóng)民工群體重要組成部分。從城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律來看，“農(nóng)民工市民化”是我國城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容和實現(xiàn)路徑，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”；“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》把“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為首要任務(wù)，單列一篇。從操作層面看，2006年以來，中央政府和各省級政府相繼出臺了若干推進農(nóng)民工市民化的制度及政策。國務(wù)院于2006年、2014年和2016年相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》和《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》。從省級層面看，2012年重慶市出臺了《重慶市人民政府關(guān)于繼續(xù)推進農(nóng)民工戶籍制度改革的通知》及《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于農(nóng)民工戶籍制度改革宅基地及附屬設(shè)施用地處置利用等有關(guān)政策問題的通知》，對推進農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了重要影響，具有示范效應(yīng)。這些國家及省市層面的制度、政策及措施等推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，職業(yè)技能不斷提升，收入有較大幅度增加，參加養(yǎng)老保險及醫(yī)療等社會保險人數(shù)較快增長，基本權(quán)益維護明顯加強，享受政府基本公共服務(wù)范圍逐步、持續(xù)擴大，關(guān)心關(guān)愛農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的氛圍正在形成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程整體逐步推進。在我國，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化基本沒有可供借鑒的國際經(jīng)驗，都是在摸索中前行，走了一些彎路，但總體上是向前的。本文將對1980―2015年間我國推進農(nóng)民工市民化制度演進歷程進行總結(jié)和深入分析，并為未來全面推進農(nóng)民工市民化提供參考建議。

二、農(nóng)民工市民化制度演進軌跡

雖然我國“城鎮(zhèn)化”一詞提出時間較晚，但關(guān)于農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動及轉(zhuǎn)移的制度安排早在20世紀(jì)中期就有了，并隨社會經(jīng)濟發(fā)展的階段及環(huán)境變化而逐漸演變，其內(nèi)涵和外延均得到持續(xù)豐富與發(fā)展。總體來看，我國農(nóng)民工市民化制度主要經(jīng)歷了以下幾個階段：1980―1991年，嚴(yán)格控制農(nóng)民工流動階段；1992―2000年，規(guī)范農(nóng)民工流動階段；2001―2012年，戶籍及基本公共服務(wù)供給制度改革探索階段；2013年至今，以人為核心的全面推進農(nóng)民工市民化階段。

1.1980―1991年：嚴(yán)格控制農(nóng)民工流動階段

伴隨我國1978年改革開放，農(nóng)村率先掀起改革浪潮，土地經(jīng)營體制改革激發(fā)了億萬農(nóng)民生產(chǎn)熱情。這一時期，雖然蘇南等地區(qū)首先通過建立起一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸引大批農(nóng)業(yè)勞動人口就近務(wù)工，形成了“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移模式，但農(nóng)民整體尚處于通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)追求溫飽的階段，因此，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的農(nóng)民流動，這一階段國家實行嚴(yán)格限制農(nóng)民流動及進城政策。1980―1991年間，農(nóng)民工市民化制度特征表現(xiàn)為：總體從嚴(yán)控制，但期間又適時放寬，制度安排上具有徘徊性及反復(fù)性。這一時期國家層面出臺的政策主要有《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城務(wù)工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》（1981年）、《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（1984年）、《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》（1986年）、《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》（1986年）、《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》（1985年）、《民政部、公安部關(guān)于進一步做好控制民工盲目外流的通知》（1989年）、《國務(wù)院關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》（1990年）及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》（1991年）。

2.1992―2000年：規(guī)范農(nóng)民工流動階段

黨的十四大確定社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)以及十四屆三中全會做出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”決定以來，我國經(jīng)濟體制改革在理論和實踐上取得重大進展。但由于市場化改革目標(biāo)剛剛正式提出，對市場配置資源作用的認(rèn)識尚處于初步階段。反映在農(nóng)村人口的流動上，盡管從戰(zhàn)略層面決定要推動農(nóng)村勞動力自由流動，但具體操作層面這一時期對農(nóng)村人口向城市的流動仍采取了諸多限制的政策。這一時期出臺的政策主要有《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（1993年）、《勞動部關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期勞動體制改革總體設(shè)想》（1993年）、《勞動部關(guān)于農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)的暫行規(guī)定》（1994年）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》（1995年）及《國務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》（1997年）。

3.2001―2012年：戶籍及基本公共服務(wù)供給制度改革探索階段

進入21世紀(jì)后，隨著城市化、工業(yè)化及現(xiàn)代化的快速推進，農(nóng)民工市民化制度目標(biāo)從單純的就業(yè)向就業(yè)、居住、基本公共服務(wù)、社會融入等綜合目標(biāo)轉(zhuǎn)變，并正式開啟了戶籍制度改革的探索。2001年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，指出在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及有共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住人口。2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》提出切實做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作。2005年3月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，提出要做好促進農(nóng)民進城就業(yè)的管理和服務(wù)工作；切實維護農(nóng)民進城就業(yè)的合法權(quán)益；健全完善勞動力市場管理、服務(wù)。2006年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，該《意見》從工資拖欠、勞動管理、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障及其他基本公共服務(wù)等方面構(gòu)建了一個較長時期解決農(nóng)民工問題的框架體系。2009年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部等《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》，該《辦法》規(guī)定本辦法適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農(nóng)民工。

4.2013年至今：以人為核心的全面推進農(nóng)民工市民化階段

以2013年十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新階段和新時期。中央提出實施“四個全面”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進我國經(jīng)濟、政治、文化和社會全面發(fā)展。在推進農(nóng)民工市民化方面，黨中央、國務(wù)院高度重視，僅2014年就相繼出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》及《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等重要文件，對實現(xiàn)農(nóng)民工市民化進行了頂層制度設(shè)計。

三、小結(jié)

總體來看，我國推進農(nóng)民工市民化制度演進經(jīng)歷了一個“控制――規(guī)范――完全放開――公平對待”的過程，這種制度的演變與我國對發(fā)展市場經(jīng)濟及進行城市化建設(shè)的認(rèn)識是相輔相成的。在系列推進農(nóng)民工市民化制度的推動和刺激下，我國農(nóng)民工市民化取得了階段性成就。主要表現(xiàn)在：①對實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的認(rèn)識從中央到地方達到了高度一致。即實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，很重要很迫切。而且要以平等觀為指導(dǎo)來推進農(nóng)民工市民化，保障農(nóng)民工的各項權(quán)益。②戶籍制度改革取得一些成效。主要是小城市及小城鎮(zhèn)戶籍基本完全放開，傳統(tǒng)的城市戶籍高高在上的狀況基本已經(jīng)不存在，農(nóng)民工在小城市及小城鎮(zhèn)落戶已基本沒有障礙。③農(nóng)民工在城市的基本公共服務(wù)體系初步形成。即農(nóng)民工子女義務(wù)教育權(quán)利已經(jīng)得到保障，80%以上隨遷子女可以到城市公辦學(xué)校就讀，農(nóng)民工的其他社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等也已開始推進，并取得一些成效。然而，必須認(rèn)識到，我國推進農(nóng)民工市民化的制度體系雖已形成，但具體推進農(nóng)民工市民化工作依然存在較多問題及障礙，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化道路依然漫長而艱辛。主要表現(xiàn)在：

（1）中央制定的制度及政策約束性不強，農(nóng)民工市民化成效總體不大。從2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》到2014年《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》發(fā)布整整9年，但農(nóng)民工市民化基本是在“自然發(fā)展”，除了義務(wù)教育有實質(zhì)性的成效外，其他問題如戶籍（主要是中等城市以上）、拖欠工資等問題依然沒有解決。中國社會科學(xué)院的一項研究表明，2012年中國農(nóng)民工市民化程度綜合指數(shù)為39.63%。原因在于被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，也就是說，這2億多農(nóng)民處在“人在城市，根在農(nóng)村”的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。究其原因，中央出臺的意見等對省市基本沒有強制性約束力，省級政府往往是依葫蘆畫瓢下發(fā)同樣的文件，但具體如何落實沒有地方（重慶市是個例外）出臺細則及實施方案，中央政府也沒有相應(yīng)的考核指標(biāo)及辦法，最后所有的文件基本流于形式，成效自然就不明顯了。

（2）在發(fā)展理念上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，但城鎮(zhèn)化路徑仍實行大城市及特大城市保護政策，如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014―2020年）》提出要實施差別化落戶政策，即全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬―100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬―300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬―500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。這種人為設(shè)置的落戶條件實際上是要農(nóng)村人口盡可能流向100萬人口以下的城市，而對100萬人口以上的城市卻要實施人口流入的限制。這種城鎮(zhèn)化路徑主觀愿望可能是好的，但與人口流動的實際是背道而馳的，因為人口流動主要受經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制約，大城市及特大城市因為經(jīng)濟發(fā)達，能提供更多的就業(yè)機會，人口自然是首先向大城市及特大城市流動。因此，在相當(dāng)長一段時間，我國大城市及特大城市都會是人口（包括農(nóng)民工）越來越集中的區(qū)域。在更加重視市場作用的今天，不能靠政府命令決定人口的流向，在人口流動上應(yīng)實行用腳投票機制，實現(xiàn)人口的自由流動。至于所謂的“大城市病”等問題，本質(zhì)上不是因為人口太多，而是因為政府管理職能的缺位及能力不足。

（3）從區(qū)域?qū)用婵?，除重慶市在推進農(nóng)民工市民化有突破外，大城市尤其是特大城市對農(nóng)民工市民化基本采取的是疏導(dǎo)甚至是限制政策，沒有發(fā)揮示范和帶頭作用。北京、上海、廣州、天津等一線城市都已經(jīng)實施了與居住證相配套的積分落戶制度，但在這種落戶制度下，農(nóng)民工基本不可能拿到這些城市的戶籍。依據(jù)這些城市現(xiàn)行落戶政策，農(nóng)民工在這些城市落戶理論上有兩種途徑，一是積分落戶，一是獲得全國優(yōu)秀農(nóng)民工稱號后落戶。但這兩種途徑對農(nóng)民工來說都比登天還難。上海已經(jīng)實施居住證積分制度，但居住證轉(zhuǎn)戶籍仍是條件管理，如需滿足持上海居住證累計滿7年、上海市城鎮(zhèn)保險正常繳費滿7年、在本市被評為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格或具有技師以上資格等。根據(jù)不同的積分，居住證持證者享有不同程度的公共服務(wù)。比如，達到標(biāo)準(zhǔn)分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。而這些條件農(nóng)民工基本無法達到。從2013年居住證積分制實施至2015年年底，共有110萬人申請了居住證。經(jīng)過審核確認(rèn)，其中有30萬人積分分值達到120分以上。這30萬人中，只有約2.6萬人取得了上海戶口，僅占8.7%。《北京積分落戶管理辦法（征求意見稿）》也規(guī)定，申請落戶者需持北京居住證、不滿45歲、在京連續(xù)繳納社保7年以上。同時，該《征求意見稿》對申請者的學(xué)歷水平、住房情況、專業(yè)技術(shù)能力、創(chuàng)業(yè)能力、納稅能力、信用記錄等各方面都有較為細致的要求。依據(jù)《人社部等關(guān)于全國優(yōu)秀農(nóng)民工在就業(yè)地落戶的通知》，準(zhǔn)予國務(wù)院表彰的全國優(yōu)秀農(nóng)民工根據(jù)本人意愿，將戶口由原籍所在地遷入就業(yè)地。2015年40名在上海務(wù)工的農(nóng)民工，拿到了上海戶籍，但同期在上海的農(nóng)民工數(shù)量卻多達近700萬人。而北京市2015年僅有3名全國優(yōu)秀農(nóng)民工拿到了北京市戶籍，而同期北京市農(nóng)民工數(shù)量也多達近600萬人。

一線城市的戶籍對農(nóng)民工來說幾乎是不可能得到的。但問題及現(xiàn)實是，這些數(shù)百萬的農(nóng)民工依然會在這些城市工作和生活，而且數(shù)量還可能逐年增加，同時，政府不可能通過行政手段強制他們離開或者阻止他們進入，戶籍限制政策又有什么意義呢？這些特大城市的農(nóng)民工權(quán)益又該如何保障呢？這些都是發(fā)展中要關(guān)注的問題。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：蘭卡）