檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實踐隱憂與制度完善

徐本鑫

[摘 要]我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)了從理論探討到試點推行再到全面實施的積極進展。在社會輿論的一片贊譽聲中，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍面臨著違法事實難認定、公共利益難衡量、調(diào)查核實權(quán)乏力、訴訟處分權(quán)模糊等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，存在試點過后案件來源堪憂、公益訴權(quán)被濫用、法律責(zé)任實現(xiàn)落空等實踐隱憂，需要從明確案件來源、充實調(diào)查核實權(quán)、明晰調(diào)解規(guī)則、增設(shè)撤訴條件、嚴(yán)格責(zé)任追究等方面進一步細化檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計。

[關(guān)鍵詞] 檢察機關(guān)； 環(huán)境公益訴訟； 調(diào)查核實權(quán)； 公益訴權(quán)

[中圖分類號] D926.3 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）04-0058-10

2017年6月全國人大常委會決定，通過修改民事訴訟法和行政訴訟法正式建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院為落實立法修改精神聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。環(huán)境公益訴訟因環(huán)境問題的案件多發(fā)性、影響廣泛性、形勢緊迫性等原因成為檢察機關(guān)提起公益訴訟的重點領(lǐng)域。學(xué)界也圍繞檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格 [1 ]、環(huán)境公益的法律屬性 [2 ]、環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)修復(fù)機制 [3 ]、環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向 [4 ]與制度建構(gòu) [5 ]等問題展開了廣泛深入的研討，取得了豐富的研究成果。但是，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍面臨著違法事實難認定、公共利益難衡量、調(diào)查核實權(quán)乏力、訴訟處分權(quán)模糊等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，存在試點過后案件來源堪憂、公益訴權(quán)被濫用、法律責(zé)任實現(xiàn)落空等實踐隱憂。如何為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供更加科學(xué)有效的制度保障，仍值得深入探討。本文在反思實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上根據(jù)訴訟的時間順序，從訴前、訴中和訴后三個層面探討檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實踐隱憂，為更加科學(xué)合理的制度構(gòu)建提供有益思考。

一、訴前階段：案源與證據(jù)的獲取

案源是辦案的前提和基礎(chǔ)，證據(jù)是辦案的核心和關(guān)鍵。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟遭遇案件來源渠道不暢、調(diào)查核實權(quán)力乏力的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。環(huán)境公益訴訟試點到期后，一些便利條件沒有了，獲取證據(jù)的困難增大，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是否會陷入無案可辦的窘境，值得擔(dān)憂。

（一）明確環(huán)境公益訴訟案件來源

案件來源是檢察機關(guān)調(diào)查核實案件并提起環(huán)境公益訴訟的基本前提。沒有案件來源，檢察院無案可辦，法院也將無案可審。試點期間，案源匱乏情況就比較嚴(yán)重，大部分試點省份都認為當(dāng)前公益訴訟存在案件線索排查困難，辦案規(guī)模不大等問題 [6 ]。為了完成試點任務(wù)①，某些省份甚至使用行政命令的方式拓展案件來源。如某試點省要求在2016年3月之前市檢察院至少提起一件行政公益訴訟，2016年6月以前縣檢察院至少提起一件行政公益訴訟 [6 ]。公益訴訟的案件線索來源不暢，在環(huán)境公益訴訟試點實踐中同樣存在，大多只能靠檢察機關(guān)自己到處尋找、主動發(fā)現(xiàn)案源。

環(huán)境公益訴訟的案件來源限于檢察機關(guān)的主動發(fā)現(xiàn)，一方面，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)對環(huán)境公益訴權(quán)的壟斷，妨礙其他主體參與訴訟的積極性；另一方面，可能導(dǎo)致公益訴訟后繼乏力，出現(xiàn)無案可辦的窘境②。有學(xué)者認為：鑒于司法資源的稀缺性，檢察機關(guān)不能主動爭取公益訴權(quán)，應(yīng)對案件來源給予一定限制，以保證公益訴訟的有效性 [7 ]。也學(xué)者認為，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境資源違法行為時，實際上扮演了行政監(jiān)管的角色，會對環(huán)境行政權(quán)的行使造成干擾，成為環(huán)境資源的第一順位保護者，這不僅不符合檢察機關(guān)的專業(yè)特長，而且容易出現(xiàn)“外行人指揮內(nèi)行人”的問題 [4 ]。

客觀地講，試點期間，為了取得足夠的試點“樣本”，檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)案件來源是必要的。但是在常態(tài)化的司法環(huán)境中，如何確保檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展不乏后勁，需要相關(guān)的制度設(shè)計為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案件來源指明道路?！督忉尅逢P(guān)于案件來源僅規(guī)定了人民檢察院“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，比較原則和籠統(tǒng)。建議下一步對“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”做以下明示：一是“在履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)主要是指檢察機關(guān)內(nèi)部職能的銜接，而不是檢察機關(guān)主動尋找案件來源 [8 ]；二是履行職責(zé)不局限于民事行政檢察職責(zé)，包括且必須是憲法和檢察院組織法等法律明確規(guī)定的檢察機關(guān)審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等全部職責(zé)；三是檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)不局限于通過檢察活動、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道的自行發(fā)現(xiàn)，還包括檢察機關(guān)通過公民、法人或其他組織向其舉報①、控告、信訪，有關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)交、轉(zhuǎn)辦獲悉案件線索。總之，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要解決案件來源問題，通過檢察機關(guān)的主動發(fā)現(xiàn)和他者提供，對損害環(huán)境公益的行為進行常態(tài)化法律監(jiān)督。

（二）充實檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)

調(diào)查核實權(quán)是指人民檢察院在依法提起環(huán)境公益訴訟過程中，采取調(diào)閱卷宗材料、詢問（咨詢）相關(guān)人員、委托鑒定評估等方式，向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況的一項職權(quán)。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟需要充分的證據(jù)支持。調(diào)查核實的證據(jù)是檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的事實根據(jù)。環(huán)境公益訴訟案件專業(yè)性強、需要證明的事實比較復(fù)雜，且大量證據(jù)事實都在被告手中。為便于查清事實，明確檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)及其保障措施在環(huán)境公益訴訟中是非常必要的。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》沒有規(guī)定檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，《民事訴訟法》雖于“審判監(jiān)督程序”中賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實有關(guān)情況的權(quán)力，但僅限于“提出檢察建議或者抗訴的需要”，是否適用于提起公益訴訟尚需進行擴大解釋②?！督忉尅访鞔_人民檢察院辦理公益訴訟案件，“可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合”。從表面上來看，檢察機關(guān)享有調(diào)查核實權(quán)，其他主體應(yīng)當(dāng)予以配合。但民事行政檢察部門的調(diào)查核實權(quán)不同于刑訴調(diào)查，也不同于職務(wù)犯罪調(diào)查，在被調(diào)查人不予配合時，不得采取強制性措施，因此檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)對行政機關(guān)和其他主體的影響力較弱。

檢察機關(guān)不通過調(diào)查核實的方式把證據(jù)固定下來，就難以充分地履行保護環(huán)境公益的職責(zé)。通過對檢察院工作人員的訪談得知：實踐中檢察人員在對一些企業(yè)進行調(diào)查核實時，被企業(yè)保安擋在門外是常有的事；行政機關(guān)和其他主體不配合，拒絕、應(yīng)付、拖延時有發(fā)生；一些行政主體雖提供材料但不加蓋公章，導(dǎo)致材料無法作為證據(jù)使用③。諸如此類情況直接影響檢察機關(guān)的證明責(zé)任承擔(dān)，但檢察機關(guān)還不得采取強制措施，只能靠磨嘴皮、拉關(guān)系，調(diào)查核實效率低下。檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)中，委托鑒定也很尷尬：一些有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)多由相應(yīng)的行政部門主管，當(dāng)這些行政部門成為被告的時候，其下屬的鑒定機構(gòu)自然會拒絕檢察機關(guān)的鑒定申請，而且鑒定費太貴，動則幾十萬、上百萬的鑒定費，遠遠超出檢察院辦案經(jīng)費的支付能力。我國檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)因欠缺法律強制力和相應(yīng)的法律后果而受到阻礙，證據(jù)持有人或相關(guān)人的不配合態(tài)度時常會讓調(diào)查核實權(quán)落空 [9 ]。

鑒于實踐中檢察機關(guān)調(diào)查核實能力不強、取證困難等問題，有針對性地完善操作規(guī)則、健全配套措施、充實檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)是當(dāng)務(wù)之急。其一，通過立法明確檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)及其保障措施。檢察機關(guān)調(diào)查環(huán)境公益案件時除了可用普通民事、行政訴訟中的調(diào)查核實手段外，還應(yīng)賦予檢察機關(guān)可以采取適當(dāng)?shù)膹娭菩源胧?；其二，在檢察機關(guān)內(nèi)部配置上，建議內(nèi)設(shè)專門負責(zé)公益案件的公益訴訟科室②，通過環(huán)境公益檢察人員的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展和調(diào)查核實程序規(guī)則的健全完善克服調(diào)查核實權(quán)行使中的一些實際困難；其三，明確被調(diào)查核實的主體應(yīng)當(dāng)履行配合調(diào)查的義務(wù)以及相關(guān)違法責(zé)任，以保障檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)能夠落到實處。為了促使了解案件真實情況的單位和個人能夠配合檢察機關(guān)的調(diào)查核實，有必要將有關(guān)單位和個人配合檢察機關(guān)調(diào)查核實證據(jù)和有關(guān)情況上升為一種帶有強制性后果的法定義務(wù) [10 ]。一方面可以通過行政、刑事責(zé)任遏制妨礙調(diào)查核實的行為，另一方面對于故意阻撓檢察機關(guān)調(diào)查核實相關(guān)證據(jù)和有關(guān)情況的被告方，可以直接推定檢察機關(guān)的主張為真實。

二、訴中階段：調(diào)解與撤訴的適用

由于檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的特殊性，在訴訟中的處分權(quán)成為一個必須討論的問題。通常情況下，當(dāng)事人對其提起的訴訟具有變更訴訟請求、撤回訴訟、接受調(diào)解的權(quán)利，但檢察機關(guān)作為公共利益的代表，在公益訴訟中是否接受調(diào)解以及申請撤訴都可能演化為權(quán)力濫用的問題。

（一）明晰環(huán)境公益訴訟的調(diào)解規(guī)則

訴訟內(nèi)調(diào)解是指在法院審判人員的主持下，各方當(dāng)事人自愿平等協(xié)商，達成協(xié)議，以解決糾紛的訴訟活動?！督忉尅穼嬖V訟調(diào)解規(guī)則未作規(guī)定，但《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第23條規(guī)定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調(diào)解。”第48條規(guī)定：“行政公益訴訟案件不適用調(diào)解?！庇袑W(xué)者認為：檢察機關(guān)是社會公共利益的代表人，不贊同檢察機關(guān)享有與被告達成和解和申請調(diào)解的權(quán)利。如果允許檢察機關(guān)進行調(diào)解與和解，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、滋生腐敗 [11 ]。但也有觀點認為，環(huán)境公益訴訟的調(diào)解以不損害社會公共利益為前提，其不僅有利于快速解決糾紛，而且被告一般都會積極主動地履行其自愿接受的調(diào)解協(xié)議，能夠及時有效地填補環(huán)境公益損害 [12 ]。

實際上，接受調(diào)解不等于放任被告對環(huán)境的侵害，也不必然損害環(huán)境公益。檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中享有調(diào)解和解權(quán)不僅于法有據(jù)，而且具有實踐基礎(chǔ)。法律依據(jù)上，2012 年《民事訴訟法》規(guī)定了適用民事訴訟程序的民事公益訴訟制度。因此《民事訴訟法》有關(guān)處分原則和調(diào)解原則以及當(dāng)事人雙方和解權(quán)利的規(guī)定，同樣適用于環(huán)境民事公益訴訟。此外，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等文件對環(huán)境民事公益訴訟中的調(diào)解設(shè)定了“調(diào)解協(xié)議不得損害社會公共利益”“調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法院的嚴(yán)格審查”“協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公告并告知相應(yīng)負有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保主管部門”等適用條件。司法實踐中，環(huán)境公益訴訟也多有以調(diào)解形式結(jié)案的成功判例①。

調(diào)解已經(jīng)成為環(huán)境資源審判程序的重要組成部分，有其存在的價值和必要性。從環(huán)境公益訴訟的特點來看，環(huán)境公益訴訟面臨著環(huán)境違法事實難認定、環(huán)境公共利益難界分等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，對企業(yè)環(huán)境污染的危害程度和作用大小難以達成共識，對一些行為是否損害國家和社會公共利益也眾說紛紜。導(dǎo)致法院要精準(zhǔn)裁判面臨不小的困難，而調(diào)解則避免了對純科學(xué)技術(shù)性問題的論證，不失為一種經(jīng)濟效益的解決方式。從環(huán)境公益訴訟的目的來看，提起公益訴訟的目的并非想置涉案被告于死地，而是希望通過提起訴訟的方式，監(jiān)督被告方擔(dān)負起應(yīng)負的環(huán)境責(zé)任。若行為人已經(jīng)停止侵害或賠償損害，沒有繼續(xù)進行公益訴訟的必要，允許檢察機關(guān)以調(diào)解方式終結(jié)訴訟，可有效節(jié)約司法成本 [13 ]。

雖然調(diào)解在環(huán)境公益訴訟過程中具有正當(dāng)性和合理性，但是為了規(guī)范其在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟中的適用，建議從以下三個方面明確調(diào)解規(guī)則。一是嚴(yán)格把握調(diào)解的限度。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點是為了維護環(huán)境公益，調(diào)解應(yīng)不存在放棄環(huán)境公益或處分公眾環(huán)境權(quán)益的情形 [12 ]。調(diào)解只能針對主體責(zé)任分擔(dān)、責(zé)任履行時間、責(zé)任履行方式等進行調(diào)解，而不能就“是否承擔(dān)責(zé)任”問題進行調(diào)解。二是完善調(diào)解協(xié)議公告制度。法院應(yīng)當(dāng)通過公眾便于獲得的渠道將調(diào)解協(xié)議進行公開并廣泛征求意見。法院在調(diào)解書或判決書中應(yīng)對公告情況和異議審查、反饋、評價情況做出說明。三是完善調(diào)解協(xié)議的法院審查制度。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容需要經(jīng)過法院的嚴(yán)格審查，重點審查是否存在損害環(huán)境公益的情況，必要時，可以邀請專家和環(huán)保公益組織參與到協(xié)議審查過程中 [14 ]。

（二）增設(shè)檢察機關(guān)撤訴的適用條件

在人民法院審理案件過程中，原告撤回起訴將產(chǎn)生終結(jié)訴訟程序等法律效果?！督忉尅芬?guī)定，在公益訴訟審理過程中，“人民檢察院訴訟請求全部實現(xiàn)而撤回起訴的”，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許。

撤訴固然有利于解決糾紛、提高司法效率的益處，但由于檢察機關(guān)提起的是公益訴訟，起訴的目的是維護環(huán)境公益，因此其訴訟處分權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定限制。有專家認為“檢察機關(guān)要少用、慎用撤訴，因為撤訴并沒有對違法行為做出法律評價，容易使公眾產(chǎn)生官司沒打贏、檢察機關(guān)起訴無理的印象” [15 ]。“凡事實清楚，證據(jù)確鑿，被告明顯違反法律，侵害環(huán)境公共利益的案件不允許撤訴。除非因證據(jù)不足，被告承認錯誤并已主動補救損害，否則，原告不能撤回起訴。” [16 ]還有專家認為，“檢察機關(guān)提起民事公益訴訟案件是由國家機關(guān)提起，具有公益性，不能撤訴” [15 ]。

實踐中，部分違法行為人對檢察機關(guān)在訴前提出的檢察建議置若罔聞，一旦進入司法審理程序，又急忙糾正違法行為，并通過各種關(guān)系向檢察機關(guān)辦案人員施壓。如此一來，允許檢察機關(guān)隨意撤訴，不僅使得訴前程序形同虛設(shè)、浪費司法資源，還容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、滋生腐敗。檢察機關(guān)具體辦案人員辛辛苦苦地調(diào)查核實、準(zhǔn)備材料，好不容易走到訴訟程序，出于非案件本身的因素又撤回起訴，容易產(chǎn)生抱怨心理，對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

訴訟是一項面臨復(fù)雜形勢且需要專門技術(shù)的活動，簡單否定檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中享有撤訴權(quán)忽視了環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性和特殊性。賦予檢察機關(guān)在特定條件下的撤訴權(quán)，不僅能節(jié)約訴訟成本，提升訴訟效率，也能便于達到訴訟目的。因此，合理的做法是對檢察機關(guān)的撤訴進行嚴(yán)格限制，增設(shè)其撤訴的適用條件。首先，規(guī)定必要的前提條件。檢察機關(guān)代表國家和社會公眾提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)盡到善意義務(wù)。環(huán)境民事公益訴訟中，只有被告及時停止侵害、賠償損失或者及時整改，彌補了公共利益損失的，才可以適用。行政公益訴訟中，只有在被告不存在違法行為的情況下，才允許人民檢察院撤訴；被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)，應(yīng)僅允許檢察機關(guān)變更訴訟請求，請求法院對行政機關(guān)的不作為或亂作為做出法律評價。其次，是否同意撤訴，受訴人民法院應(yīng)做詳細審查。涉及公共利益的案件撤訴，人民法院應(yīng)當(dāng)在完成法庭辯論程序后，對案件的事實認定和法律適用有了清楚認識，確定撤訴不致?lián)p害公共利益，才能做出準(zhǔn)予撤訴的裁定。最后，建立撤訴申請公告制度。法院應(yīng)當(dāng)通過公眾便于獲得的渠道將撤訴申請進行公開并廣泛征求意見。檢察機關(guān)提出撤訴申請，要經(jīng)得起公眾的評價，特別是網(wǎng)絡(luò)社會的評價 [15 ]。

三、 訴后階段：敗訴與責(zé)任的承擔(dān)

目前，學(xué)界有關(guān)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論研究主要集中在主體資格、訴前程序和舉證責(zé)任等方面，對敗訴方的責(zé)任承擔(dān)問題關(guān)注不足。明確敗訴方的責(zé)任有助于公平分擔(dān)訴訟成本和有效實現(xiàn)訴訟目的，在整體上促進檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的完善。

（一）檢察機關(guān)敗訴與責(zé)任承擔(dān)

目前的環(huán)境公益訴訟制度沒有明確檢察機關(guān)敗訴的法律后果。實踐中除了少量案件適用撤訴或調(diào)解結(jié)案外，法院基本都支持了檢察機關(guān)的訴訟請求①。環(huán)境公益訴訟“一邊倒”的現(xiàn)象有違法治精神和司法規(guī)律。如果一種訴訟制度出現(xiàn)只能一方勝訴的結(jié)果，那么這一定是一種不公平的制度。檢察機關(guān)過高的勝訴率會加大法院的審判壓力，使法院在做出對檢察機關(guān)不利判決時慎之又慎，進而陷入勝訴率越高，法院越不敢輕易否定其訴求，導(dǎo)致勝訴率更高的惡性循環(huán) [6 ]。這種情況既不符合司法規(guī)律，也嚴(yán)重損害司法公正。刑事案件中一些冤假錯案的產(chǎn)生與檢察機關(guān)“起訴必勝”的制度邏輯不無關(guān)系，其深刻教訓(xùn)值得反思。

從理論上來說，任何訴訟都存在敗訴的可能性。環(huán)境公益訴訟中，只有證據(jù)充分，證明被告的行為損害了環(huán)境公益，檢察機關(guān)才能勝訴；否則，便不能勝訴。盡管檢察機關(guān)以維護環(huán)境公共利益為目的提起公益訴訟，但是在訴訟中其仍然面臨著一定的敗訴風(fēng)險。例如，在環(huán)境民事公益訴訟中，由于時過境遷、證據(jù)滅失等客觀原因，檢察機關(guān)提供的證據(jù)不足，難以認定侵權(quán)事實，或者在環(huán)境行政公益訴訟中，由于相關(guān)法律依據(jù)不明、行政職權(quán)模糊，導(dǎo)致檢察機關(guān)的訴訟請求不能成立，這些均需要檢察機關(guān)承擔(dān)敗訴的后果 [17 ]。

作為國家公權(quán)力機關(guān)，人民檢察院不能像普通訴訟參加人一樣承擔(dān)敗訴責(zé)任，但是法律應(yīng)該對因檢察機關(guān)提起公益訴訟而產(chǎn)生的費用負擔(dān)和損害責(zé)任做出合理安排②。在檢察機關(guān)勝訴的情況下，由被告人承擔(dān)不利后果。在檢察機關(guān)敗訴的情況下：第一，檢察機關(guān)為提起和進行環(huán)境公益訴訟所支付的檢測、鑒定、評估等實際費用應(yīng)由檢察機關(guān)承擔(dān)，并最終由國家財政負擔(dān) [18 ]；第二，不僅被告的違法行為不能得到確認，對于檢察機關(guān)請求法院做出裁定停止執(zhí)行被訴的行政行為或者采取財產(chǎn)保全措施時因為申請錯誤造成相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益受到損害的，檢察機關(guān)有義務(wù)協(xié)助利益受損方獲得國家賠償 [19 ]；第三，對于檢察機關(guān)濫用公益訴訟權(quán)，或者以提起公益訴訟介入經(jīng)濟糾紛，或者在公益訴訟程序中嚴(yán)重違反程序以及違法行使職權(quán)，檢察人員在主觀上具有故意或者重大過失的，應(yīng)當(dāng)依法追究其司法責(zé)任。

（二）被告方敗訴與責(zé)任承擔(dān)

公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，其目的在于從根本上保護國家和社會公共利益。因此被告方敗訴的責(zé)任承擔(dān)方式也應(yīng)該有利于實現(xiàn)訴訟目的。

在環(huán)境民事公益訴訟中，對企業(yè)（包括個人）而言，環(huán)境公益訴訟的目的不是將企業(yè)“一棒子打死”，而是為了督促企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營。目前，我國侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定了停止侵害、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等責(zé)任承擔(dān)方式。但是上述責(zé)任承擔(dān)方式均不足以保障環(huán)境公共利益?；謴?fù)原狀與賠償損失責(zé)任存在著環(huán)境侵權(quán)損害認定的程度與范圍的限制，使其在實現(xiàn)環(huán)境修復(fù)中有著內(nèi)生缺陷，難以實現(xiàn)損害完全補償原則 [20 ]。特別是公益訴訟賠償金支付給誰、由誰支配存在法律空白的情況下，傳統(tǒng)的賠償損失的法律責(zé)任對環(huán)境損害救濟更顯乏力。為了讓受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)其應(yīng)有功能或價值，針對侵害環(huán)境和資源的違法行為，可增設(shè)一種“環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任”。所謂環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任，是指行為人采取一定的行為以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的責(zé)任方式①。對其給環(huán)境資源造成的損害，優(yōu)先適用環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任比“一賠了事”更有助于實現(xiàn)公益訴訟的目的。此外，對在環(huán)境公益訴訟中敗訴的企業(yè)要求其承擔(dān)一定的法律責(zé)任，又對其進行適當(dāng)?shù)脑V后幫助，促使其在合法的前提下盡快恢復(fù)生產(chǎn)，有助于維護社會的正義和經(jīng)濟的穩(wěn)定，更符合檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的②。

在環(huán)境行政公益訴訟中，行政機關(guān)敗訴，意味著行政機關(guān)亂作為或不作為，導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到侵害，法院通常判決行政機關(guān)行政行為違法。確認違法判決是從合法性角度對被訴行政行為做出否定性評價，但是法院的判決結(jié)果并沒有實質(zhì)性地改變因違法行政行為而導(dǎo)致的環(huán)境公共利益受損的危害后果，也就是說，法院的判決僅僅是一種“司法宣示意義上的確認” [21 ]，不能實質(zhì)性地解決行政違法行為所致的環(huán)境損害。而且，因為與刑事訴訟法和公務(wù)員法的懲戒措施沒有銜接，導(dǎo)致難以追究敗訴行政機關(guān)相關(guān)人員的責(zé)任，對行政機關(guān)的拘束力有限，行政機關(guān)仍然知法犯法，削弱環(huán)境公益訴訟對環(huán)境公益的保護力度。

為保護環(huán)境公共利益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，人民法院判決確認行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)同時明確被告的補救措施及其法律后果。一是在制定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟相關(guān)司法解釋時規(guī)定：“人民法院判決確認行政機關(guān)行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)同時判決責(zé)令被告采取補救措施?！倍菍Ρ桓娌扇⊙a救措施的期限、方式予以細化。法官可以在判決書主文中明確規(guī)定符合環(huán)境保護規(guī)律、能夠為公眾普遍接受的補救措施。三是參照《行政訴訟法》第96條，對拒不履行法院判決的行政機關(guān)，對該行政機關(guān)負責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款；社會影響惡劣的，對該行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

四、結(jié) 語

雖然檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有現(xiàn)實必要性和合法性，但是囿于環(huán)境問題的復(fù)雜性和檢察機關(guān)的特殊性，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟還將遭遇有限的司法資源與復(fù)雜的科技問題、環(huán)境損害的相對模糊性與多主體間的溝通協(xié)調(diào)、部門利益與環(huán)境公益的區(qū)分、檢察機關(guān)的多重身份與公益訴權(quán)的權(quán)力邊界等諸多矛盾與挑戰(zhàn)，為保障環(huán)境公益訴訟制度健康發(fā)展，還需在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化制度設(shè)計。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]