從管理到服務(wù)：鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐與治理機(jī)制分析

朱戰(zhàn)輝

[摘要]后稅費(fèi)時(shí)期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化不斷推向深入，從管理到服務(wù)成為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變革的重要取向。城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)型基層組織建設(shè)，是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。政府引導(dǎo)、多元主體參與以及充分發(fā)揮村民自治的作用，提供了服務(wù)型鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的路徑。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，做到資源外部供給與村莊統(tǒng)籌有效結(jié)合，動(dòng)員組織群眾參與，回應(yīng)群眾的迫切需求，在做小事中增強(qiáng)服務(wù)型基層組織的為民服務(wù)能力。鄉(xiāng)村治理視角下，服務(wù)型鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型要跳出國(guó)家—社會(huì)的二元關(guān)系范式，不斷完善服務(wù)和村莊治理機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]管理；服務(wù)；鄉(xiāng)村治理；治理機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D632.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2018）05-0080-08

稅費(fèi)改革以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性調(diào)整的轉(zhuǎn)型期，國(guó)家開啟了城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，行政體制改革也被提上日程，隨著建設(shè)服務(wù)型政府被確立為政府改革目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也面臨著向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，城鄉(xiāng)公共品供給和公共服務(wù)均等化是鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力量。在此背景下，近年來從管理到服務(wù)的基層治理方式轉(zhuǎn)型，成為基層政府和村級(jí)組織改革的重要取向，全國(guó)很多農(nóng)村都進(jìn)行了創(chuàng)新性實(shí)踐，例如浙江上虞的“四不出村”工作法[1]、江蘇南京的“為民服務(wù)資金”等，這些模式的探索豐富了服務(wù)型鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，同時(shí)也為鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型提供了借鑒形式。本文結(jié)合南京市推行的“為民服務(wù)專項(xiàng)資金”項(xiàng)目，探討鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型路徑及其治理機(jī)制，并進(jìn)一步反思鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型的內(nèi)在困境和出路。本文的經(jīng)驗(yàn)主要來自于2017年4月筆者在南京市Z村的駐村田野調(diào)研。

一、問題的提出

（一）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：從管理到服務(wù)

中國(guó)歷史上的基層治理體制是“縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[2]。由于皇權(quán)止于縣，農(nóng)村基層社會(huì)實(shí)行宗族自治的模式，因此中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理具有“雙軌政治”的特點(diǎn)[3]，縣級(jí)政權(quán)奉行的是一種“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[4]方式。近代中國(guó)在面臨內(nèi)憂外患的背景下，開啟了國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，伴隨著現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)，以維持秩序和汲取為目的，國(guó)家權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)解體，贏利型經(jīng)濟(jì)興起[5]。新中國(guó)成立以來，尤其是人民公社時(shí)期，確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基層集體化管理形式，“政社合一”的人民公社制度是一種不同于自然村落的新制度[6]，通過國(guó)家制度的設(shè)置，國(guó)家權(quán)力直接進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)的各領(lǐng)域。分田到戶以后，人民公社體制瓦解，國(guó)家的體制性權(quán)力上收，在基層治理中形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局[7]。1987年《村民委員會(huì)組織法》頒行以來，村民自治成為農(nóng)村基層民主的起點(diǎn)，村民自治制度脫胎于人民公社，仍是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理制度的延續(xù)，依舊保留著“總體性”治理的慣性。“鄉(xiāng)政村治”模式仍然是在國(guó)家主義的理念之下建立起來的，國(guó)家權(quán)力處于主導(dǎo)地位，仍然是國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村的全面管制[8]，實(shí)際操作中，村民自治也或多或少地偏離了制度文本的要求，國(guó)家行政權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)始終保持著強(qiáng)勢(shì)。面臨國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的艱巨任務(wù)，取消農(nóng)業(yè)稅以前的鄉(xiāng)村治理是一種“汲取型”體制，為了更好地貫徹落實(shí)上級(jí)的各項(xiàng)政策，縣鄉(xiāng)村體制在實(shí)踐中是一種“壓力型”體制[9]。在汲取型和壓力型體制之下，地方政府的硬性任務(wù)是從農(nóng)村收取稅費(fèi)，支持基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和提取國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的資本積累。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和國(guó)家政權(quán)建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)村治理主要采取“管制”的方式，在向農(nóng)村汲取資源和維持基本秩序的目標(biāo)任務(wù)下，鄉(xiāng)村兩級(jí)結(jié)成了“鄉(xiāng)村利益共同體”[10]。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的深入，管理型鄉(xiāng)村治理模式帶來了一系列的基層治理危機(jī)，面臨著轉(zhuǎn)型需求。

以稅費(fèi)改革為節(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)開啟了由管理到服務(wù)轉(zhuǎn)型的變革。稅費(fèi)改革通過取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付，來實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)職能，力圖將國(guó)家—農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系[11]。與稅費(fèi)改革相配套的是鄉(xiāng)村體制改革，通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、合村并組等，促使基層組織由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變[12]。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村治理體制和治理邏輯發(fā)生了從管理到服務(wù)的根本性轉(zhuǎn)變，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，帶來了一定的積極變化。稅費(fèi)改革打破了緊密的鄉(xiāng)村利益共同體，解決了90年代以來的治理危機(jī)，但是也帶來了公共品供給等農(nóng)民合作和鄉(xiāng)村組織缺失所帶來的新的治理危機(jī)[13]。中央政府通過稅費(fèi)改革“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，而基層政權(quán)則通過農(nóng)村公共品的供給危機(jī)等治理危機(jī)進(jìn)行“反倒逼”，以期達(dá)到中央對(duì)地方的資助[14]。然而由于稅費(fèi)以后鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)村社會(huì)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織力量弱化，鄉(xiāng)村社會(huì)去政治化，國(guó)家資源輸入鄉(xiāng)村反而在鄉(xiāng)村社會(huì)中出現(xiàn)了一個(gè)全新的結(jié)構(gòu)，地方政府與地方勢(shì)力結(jié)盟，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化[15]。

黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，隨著建設(shè)服務(wù)型政府被確立為政府改革目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理方式也逐步從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制[16]成為農(nóng)村公共品供給和鄉(xiāng)村治理的重要方式，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的不斷改革推進(jìn)，服務(wù)型鄉(xiāng)村治理方式和服務(wù)型基層組織建設(shè)成為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的變革方向。那么在鄉(xiāng)村治理從管理到服務(wù)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，哪些機(jī)制促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變？這種轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑和樣態(tài)是怎樣的？服務(wù)型基層組織的運(yùn)行機(jī)制為何？在鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型中，面臨著怎樣的困境及服務(wù)限度，其出路何在？這些是本文試圖探討的問題。

（二）研究視角與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

在鄉(xiāng)村治理制度研究中，常見的范式是國(guó)家政權(quán)建設(shè)中“國(guó)家與農(nóng)民”或者“國(guó)家與社會(huì)”的二元關(guān)系視角。在此視角下，鄉(xiāng)村社會(huì)是國(guó)家控制和汲取資源的對(duì)象，而后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家也只是向農(nóng)村輸入資源的單一主體，是“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上的。在鄉(xiāng)村治理從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當(dāng)把國(guó)家和政府從傳統(tǒng)的單純提供公共品和公共服務(wù)的角色中轉(zhuǎn)變過來，要有效處理和協(xié)調(diào)好國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)的多元關(guān)系，尋求有效合作之道，政府要做“掌舵”者而不是純粹的“劃槳”者[17]。治理理論區(qū)別于國(guó)家與社會(huì)的二元關(guān)系范式，不同于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治。治理是一個(gè)過程，其基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而非控制，不同于正式制度和一整套規(guī)則，強(qiáng)調(diào)的是持續(xù)的互動(dòng)[18]，以此達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)的善治。在服務(wù)型政府和基層治理服務(wù)轉(zhuǎn)型的背景下，公共服務(wù)不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)下沉，服務(wù)要改變單一的管控邏輯，但是并不是以服務(wù)消解治理。服務(wù)型基層組織建設(shè)中，服務(wù)和治理是一體的，服務(wù)本身就意味著治理，要確立服務(wù)引領(lǐng)治理的基層治理理念[19]。從鄉(xiāng)村治理的視角，可以跳出國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)二元對(duì)立性的強(qiáng)調(diào)，在村莊社會(huì)分化、農(nóng)民需求多元化的轉(zhuǎn)型期，有助于深化服務(wù)型鄉(xiāng)村治理模式運(yùn)作中的多元主體參與及其互動(dòng)關(guān)系的理解，理清鄉(xiāng)村治理服務(wù)轉(zhuǎn)型的深刻內(nèi)涵以及與此伴隨的鄉(xiāng)村治理困境。

本文的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)來源于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)2017年4月在南京市Z村為期20天的駐村調(diào)研。Z村位于南京市最大的淡水湖石臼湖畔，是農(nóng)業(yè)型村莊，2000年Z村由兩個(gè)行政村合并而成，合村之后共有12個(gè)自然村，分為32個(gè)村民小組。村莊人口1232戶3800多人，黨員90人，村兩委干部加上條線干部共10人。全村耕地面積4023畝，水面200多畝，村莊土地流轉(zhuǎn)面積3000畝左右。村莊社會(huì)自組織能力較強(qiáng)，具有較強(qiáng)的活力，這突出表現(xiàn)在村莊自發(fā)組織的老年人協(xié)會(huì)、陳堂廟宇的建設(shè)、廟會(huì)出菩薩以及唱大戲的信仰文化活動(dòng)等方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫扶下，村集體經(jīng)濟(jì)收入每年有四五十萬，屬于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)薄弱村。2015年，由南京市組織部門每年給村里下達(dá)30到50萬元的“為民服務(wù)資金”，用于為民辦實(shí)事，加強(qiáng)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)?！盀槊穹?wù)資金”要用于為民辦實(shí)事方面，并且發(fā)揮“四議兩公開”基層民主程序，動(dòng)員群眾積極參與。通過為民服務(wù)資金項(xiàng)目，完善了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足了村民部分迫切需求，得到了村民的好評(píng)。但是為民服務(wù)資金項(xiàng)目實(shí)施中，也面臨著群眾需求對(duì)接、群眾動(dòng)員等方面的基層治理困境。基層治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當(dāng)不斷完善服務(wù)和村莊治理機(jī)制，同時(shí)注意把握服務(wù)的限度，培育村莊社會(huì)的自我服務(wù)能力。

二、服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型的動(dòng)力與路徑

（一）服務(wù)型基層組織的轉(zhuǎn)型動(dòng)力

城鄉(xiāng)一體化與村莊社區(qū)化的推動(dòng)作用。稅費(fèi)改革以后，國(guó)家進(jìn)行了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)化轉(zhuǎn)變，旨在促進(jìn)公共服務(wù)下鄉(xiāng)，讓廣大農(nóng)民享有改革開放的成果和均等化的公共服務(wù)[20]。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，政府積極推動(dòng)村莊社區(qū)化轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)下鄉(xiāng)，向農(nóng)村提供均等化的公共服務(wù)，逐步建立完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。資源下鄉(xiāng)和服務(wù)下鄉(xiāng)，自然要有農(nóng)村社區(qū)相應(yīng)的承接組織，而村委會(huì)等農(nóng)村基層組織作為承接的主體，推動(dòng)了基層組織的服務(wù)化轉(zhuǎn)型，工作重心轉(zhuǎn)為開展農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)。Z村所在的區(qū)2015年開始對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行軟件和硬件方面的改造，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第一批試點(diǎn)村，由政府投資300萬元在Z村建造了標(biāo)準(zhǔn)化的“便民服務(wù)中心”，把村委會(huì)改為便民服務(wù)中心，并設(shè)置了一站式服務(wù)大廳，保障群眾“辦事不出村”?！氨忝穹?wù)中心”和“居家養(yǎng)老服務(wù)中心”等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)供給，是農(nóng)村社區(qū)化改革的一部分，并且未來三年在全區(qū)進(jìn)行全覆蓋，有力地推動(dòng)了服務(wù)型基層組織建設(shè)。

基層服務(wù)型黨組織和治理能力建設(shè)的內(nèi)在要求。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村組織不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，逐步退出鄉(xiāng)村社會(huì)，但是村莊內(nèi)生性力量并沒有相應(yīng)增長(zhǎng)，反而出現(xiàn)了農(nóng)村公共品缺乏有效供給、基層組織權(quán)威與合法性弱化、村莊社會(huì)無序化等鄉(xiāng)村治理危機(jī)。稅費(fèi)改革的同時(shí)進(jìn)行了鄉(xiāng)村體制的配套性改革，推動(dòng)了基層組織由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但是面對(duì)基層組織權(quán)力弱化的現(xiàn)實(shí)，怎樣開展有效的為民服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。黨的十八大第一次明確提出基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村執(zhí)政的基本組織單位，是黨聯(lián)系農(nóng)村群眾的橋梁和紐帶，因此加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，是重塑基層治理能力的關(guān)鍵。南京市為了加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，通過組織口每年向村莊或者社區(qū)下達(dá)30到50萬元的“為民服務(wù)資金”，為民服務(wù)資金主要用于為民辦實(shí)事，有效提升了基層組織為民辦實(shí)事的能力，通過解決群眾迫切需求的各項(xiàng)小事，基層組織的權(quán)威得到加強(qiáng)，治理和服務(wù)能力得到很大提升。其中Z村2015年得到30萬元“為民服務(wù)資金”的支持，2016年和2017年則為50萬元，為民服務(wù)資金項(xiàng)目的建設(shè)，不但解決了群眾迫切需求的小事，而且動(dòng)員了群眾參與，加強(qiáng)了基層組織的為民服務(wù)能力，得到了村民認(rèn)可。

（二）服務(wù)型基層組織的轉(zhuǎn)型路徑

政府引導(dǎo)。不同于傳統(tǒng)的政府管理，在服務(wù)型基層組織建構(gòu)中，政府改自上而下的主導(dǎo)為引導(dǎo)，為基層組織的服務(wù)自主性發(fā)揮提供了空間。為了加強(qiáng)服務(wù)型基層組織建設(shè)，政府主要通過資金供給和制度規(guī)則供給，來提升基層組織的為民服務(wù)動(dòng)力和能力。首先是資源下鄉(xiāng)和服務(wù)供給，政府通過每年提供30到50萬元的“為民服務(wù)資金”，來推動(dòng)基層組織為民辦實(shí)事，為民服務(wù)資金項(xiàng)目的確定和實(shí)施，政府并不做具體干涉，發(fā)揮了基層組織的自主性，有效引導(dǎo)了村莊公共服務(wù)的供給，增強(qiáng)了群眾滿意度。其次是進(jìn)行制度規(guī)則供給，雖然政府對(duì)“為民服務(wù)資金”的具體用途不做干涉，但是為了保障加強(qiáng)服務(wù)型基層組織建設(shè)的目標(biāo)，對(duì)資金的用途類型和實(shí)施規(guī)則提供了規(guī)則限定，要在為民辦實(shí)事的項(xiàng)目決策和實(shí)施中充分發(fā)揮“四議兩公開”的民主程序，組織動(dòng)員群眾，走群眾路線。通過政府引導(dǎo)，不但為服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型提供了資源基礎(chǔ)，同時(shí)也保障了資金的使用效率，調(diào)動(dòng)了群眾的參與積極性，推動(dòng)了服務(wù)型基層組織的轉(zhuǎn)型。

多元主體參與。鄉(xiāng)村治理方式由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，根本的是要改變農(nóng)村公共服務(wù)由單一的政府主體進(jìn)行單向度地供給，更好地向農(nóng)村提供公共品與公共服務(wù)。因此多元主體參與，不但改變了傳統(tǒng)的公共品供給模式，而且多個(gè)主體組成農(nóng)村的公共服務(wù)供給體系，能夠更好地滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)日益多元化的需求。在Z村的服務(wù)轉(zhuǎn)型中，形成了政府提供的行政服務(wù)和公共服務(wù)，村委會(huì)提供的自我服務(wù)以及市場(chǎng)主體或者社會(huì)團(tuán)體提供的專業(yè)化服務(wù)。政府通過條線干部的下派，進(jìn)行窗口化服務(wù)，方便了群眾辦事不出村，同時(shí)政府還提供農(nóng)村公共服務(wù)的資金支持。村級(jí)組織具有一定的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，雖然不多，但是為村民提供力所能及的公共服務(wù)，辦小事的能力還是有的，并且村級(jí)組織也是溝通政府和村民需求的中間橋梁，在村民需求收集方面發(fā)揮著不可替代的作用。在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型中，政府購買服務(wù)的力度不斷加大，通過政府購買服務(wù)的方式，Z村引進(jìn)了專業(yè)化的社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老人、孩子、婦女等特殊群體提供了更為專業(yè)化多樣化的服務(wù)。

村民自治作用的發(fā)揮。在服務(wù)型自治組織轉(zhuǎn)型中，除了政府引導(dǎo)、多元主體參與，最主要的還是要提高村莊和村民的自我服務(wù)能力，加強(qiáng)村民自治和自我服務(wù)能力的培育，充分發(fā)揮村民自治的作用。治理理論和服務(wù)型基層組織建設(shè)，并不排斥村民自治的作用，反而要實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府和服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型，提供更加有效的公共服務(wù)，需要加強(qiáng)村民自治。村民自治能力的發(fā)揮，需要加強(qiáng)村級(jí)組織自身能力的建設(shè)，做好村級(jí)自治組織對(duì)公共品和公共服務(wù)的統(tǒng)籌能力。同時(shí)要積極動(dòng)員組織群眾，發(fā)揮群眾在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面的作用。Z村通過“四議兩公開”的村民自治形式，發(fā)揮了村級(jí)組織在資源和服務(wù)供給中的統(tǒng)籌能力，調(diào)動(dòng)了村民自主管理自己事務(wù)的主動(dòng)性和積極性，把外部資源和服務(wù)輸入真正當(dāng)作自己的事情，由此發(fā)揮自我服務(wù)能力。

三、服務(wù)型鄉(xiāng)村治理及其治理機(jī)制

“為民服務(wù)資金”作為政府提供的外部資源，旨在加強(qiáng)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)，提升基層組織的為民服務(wù)能力和治理能力。通過為民服務(wù)資金的外部資源輸入，發(fā)揮村級(jí)組織的統(tǒng)籌能力，增強(qiáng)了為民服務(wù)的動(dòng)力和集中力量辦大事的能力，推動(dòng)了村級(jí)組織的服務(wù)型轉(zhuǎn)型。為民服務(wù)資金項(xiàng)目實(shí)施的基本單位是自然村，在自然村的熟人社會(huì)內(nèi)部，通過動(dòng)員群眾，發(fā)揮了群眾參與的積極主動(dòng)性，有效解決了資源落地以及與服務(wù)對(duì)象對(duì)接的“最后一公里”難題。為民服務(wù)資金的辦大事能力有限，但是靈活及時(shí)地辦小事的能力[21]卻很強(qiáng)，通過回應(yīng)村民迫切需求的小事，不僅為村民提供了有效的公共服務(wù)，同時(shí)也極大地增強(qiáng)了基層組織的為民服務(wù)能力和治理能力，村級(jí)組織的權(quán)威性得以增強(qiáng)。

（一）外部供給與村莊統(tǒng)籌

后稅費(fèi)時(shí)期，自上而下的資源和服務(wù)下鄉(xiāng)是農(nóng)村公共品和公共服務(wù)供給的基本形式，尤其是在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型背景下，政府對(duì)農(nóng)村的資源和服務(wù)供給力度進(jìn)一步加大?！盀槊穹?wù)資金”是政府向村莊輸入的公共服務(wù)資金，但是資金的使用方向并沒有做出具體規(guī)定，只是提供了大的范圍和實(shí)施框架，以保障真正做到為民辦實(shí)事。政府提供為民服務(wù)資金的外部供給，發(fā)揮的只是政府引導(dǎo)而非政府主導(dǎo)的作用，這樣就為村級(jí)組織統(tǒng)籌提供了自主空間。

村莊統(tǒng)籌主要是在資金統(tǒng)籌、項(xiàng)目規(guī)劃分配統(tǒng)籌和服務(wù)表達(dá)供給的有序推進(jìn)等方面，發(fā)揮村級(jí)組織的統(tǒng)籌能力，保障公共服務(wù)供給的有效性和基本秩序。首先是資金統(tǒng)籌，每年由政府提供的30到50萬元的“為民服務(wù)資金”，雖然一定程度上解決了村莊公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)來源問題，但是在數(shù)千人的大村真正提供全面到位的為民服務(wù)項(xiàng)目還是面臨資金不足的困難。由村兩委進(jìn)行資金統(tǒng)籌，整合村集體經(jīng)濟(jì)以及其他一事一議項(xiàng)目資金，把一些僅靠為民服務(wù)資金難以有效辦起來的稍大規(guī)模的公共服務(wù)和公共建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施了，解決了辦大事的資金來源問題。其次進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃分配和實(shí)施的統(tǒng)籌，政府規(guī)定每年的為民服務(wù)資金必須當(dāng)年用完，并且只能用于為民辦實(shí)事項(xiàng)目，針對(duì)3萬元以上的項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)。而每年每個(gè)自然村上報(bào)的項(xiàng)目都比較多，很難利用當(dāng)年的為民服務(wù)資金一次性滿足到位，這就涉及到項(xiàng)目在村莊范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃和分配問題，需要村兩委進(jìn)行統(tǒng)籌。每年年初針對(duì)各自然村上報(bào)的項(xiàng)目，村兩委進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以自然村之間均衡、需求迫切程度等原則，安排項(xiàng)目實(shí)施的先后順序，并上報(bào)地方政府部門。通過村莊統(tǒng)籌，既保障了項(xiàng)目在各自然村之間實(shí)施的有序性，也保證了村民的需求都能得到逐步的回應(yīng)，提升了為民服務(wù)資金的使用效率。

（二）自然村實(shí)施與村民參與

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消、合村并組等農(nóng)村改革，雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是行政村成為“半熟人”甚至陌生人社會(huì)，村級(jí)組織日益懸浮于村莊之上，村民小組也缺乏有效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，造成了基層組織乏力。而農(nóng)村公共品項(xiàng)目制供給，進(jìn)村實(shí)踐效果與農(nóng)村基層組織存在較大的關(guān)聯(lián)[22]。缺乏有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基層組織，對(duì)農(nóng)村的公共品和公共服務(wù)供給也就缺乏有效的對(duì)接主體，這也成為公共服務(wù)對(duì)接農(nóng)戶，在村莊中落地的“最后一公里”難題[23]。因此鄉(xiāng)村治理的服務(wù)轉(zhuǎn)型，進(jìn)行公共服務(wù)供給，必須要找到有效的資源對(duì)接主體，充分發(fā)揮基層組織動(dòng)員群眾的作用，只有組織起來保障群眾參與，才能有效解決服務(wù)供給的最后一公里難題。

雖然也經(jīng)歷了合村并組和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消等改革的影響，面臨了一定的行政村一級(jí)懸浮與組織能力弱化問題，但是在Z村，村民仍有著較強(qiáng)的自然村認(rèn)同。自然村還具有較強(qiáng)的熟人社會(huì)性質(zhì)，自然村村民之間有很強(qiáng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)和利益關(guān)聯(lián)，是村民基本的認(rèn)同和行動(dòng)單位。行政村進(jìn)行“為民服務(wù)資金”的總體統(tǒng)籌，但是基本的需求表達(dá)和為民服務(wù)資金項(xiàng)目的具體實(shí)施，還是以自然村為單位的，這也為為民服務(wù)資金的實(shí)施和村民參與提供了社會(huì)基礎(chǔ)的保障。通過自然村內(nèi)部選出戶族代表，表達(dá)并整合村民需求，形成整個(gè)自然村少數(shù)服從多數(shù)的公共服務(wù)和公共建設(shè)的整體性需求，并且把整合后的項(xiàng)目上報(bào)村委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在自然村的熟人社會(huì)內(nèi)部，通過熟人社會(huì)關(guān)聯(lián)調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的參與積極性，形成了農(nóng)戶需求的充分表達(dá)和有效整合機(jī)制，有效解決了外部資源供給與農(nóng)民需求對(duì)接的問題。同時(shí)由于公共服務(wù)項(xiàng)目是農(nóng)戶自身的需求表達(dá)，這也為下一步的項(xiàng)目落地實(shí)施提供了良好的群眾基礎(chǔ)，有效克服了項(xiàng)目落地難的最后一公里問題，保障了為民服務(wù)資金的使用有效性。

（三）回應(yīng)迫切需求增強(qiáng)辦小事的能力

在農(nóng)民分化和農(nóng)戶需求多元化的背景下，要回應(yīng)農(nóng)民多元化的需求并不容易，尤其是在村莊服務(wù)型基層組織建設(shè)中，對(duì)農(nóng)民細(xì)小瑣碎且多樣化的需求進(jìn)行有效精準(zhǔn)回應(yīng)，就成為服務(wù)型村級(jí)治理面臨的迫切問題。群眾生產(chǎn)生活中的小事，也是基層治理和服務(wù)的大事，只有把群眾迫切需求的一件件小事有效解決了，才能防止小事累積成為基層治理的大事。做小事也是做好事，只有把一件件能夠回應(yīng)群眾需求的小事做好了，才能獲得群眾認(rèn)可，也才能增強(qiáng)群眾對(duì)基層黨組織、基層政府與干部的滿意和信任。因此在為民服務(wù)做小事中，要樹立群眾利益無小事的觀念，只有把小事做好了，才能贏得民心和民意，小事做不好，好事也會(huì)變成有損基層組織權(quán)威與合法性的壞事。“為民服務(wù)資金”的使用，既要滿足農(nóng)戶對(duì)公共服務(wù)的需求，同時(shí)也要通過為民服務(wù)，增強(qiáng)基層組織靈活及時(shí)地回應(yīng)群眾需求以及辦小事的能力。

Z村利用為民服務(wù)資金實(shí)施的項(xiàng)目是小型工程，同時(shí)也是村民生產(chǎn)生活中最為迫切需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，項(xiàng)目實(shí)施種類體現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)戶的需求表達(dá)。不僅項(xiàng)目類型是村民迫切需求的表達(dá)，而且在項(xiàng)目決策及實(shí)施中也注重群眾需求的收集，積極回應(yīng)群眾迫切需求的小事。項(xiàng)目確定之前由村兩委干部、包片干部、聯(lián)隊(duì)會(huì)計(jì)以及自然村村長(zhǎng)和戶族代表，深入所在的自然村和農(nóng)戶，收集整合群眾需求，并且由村民代表會(huì)議和黨員代表會(huì)議討論，形成最終的項(xiàng)目決策。項(xiàng)目決策和實(shí)施做到“四議兩公開”的民主程序，不但有效收集了群眾的需求意見，也對(duì)群眾的需求形成了有效整合和及時(shí)回應(yīng)，得到了群眾的認(rèn)可。正是在回應(yīng)群眾迫切需求，為群眾辦小事做實(shí)事中，增強(qiáng)了服務(wù)型基層組織的為民服務(wù)能力和治理能力，克服了后稅費(fèi)時(shí)期基層組織能力弱化的矛盾，加強(qiáng)了服務(wù)型基層組織的建設(shè)成果。

四、鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型的困境與出路

（一）服務(wù)型鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐困境

“為民服務(wù)資金”作為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和服務(wù)型基層組織建設(shè)的有效探索，在回應(yīng)村民需求提供公共服務(wù)、增強(qiáng)服務(wù)型基層組織能力、激活村民自治等方面發(fā)揮了積極的作用。然而作為鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型發(fā)展的新趨勢(shì)，“為民服務(wù)資金”的運(yùn)作和服務(wù)型鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，也面臨一定的實(shí)踐困境，這也是服務(wù)型基層組織和鄉(xiāng)村治理方式轉(zhuǎn)型實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的。

首先是村莊公共服務(wù)供給的國(guó)家化。雖然鄉(xiāng)村治理方式從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，一定程度上改變了傳統(tǒng)的國(guó)家單向度地向農(nóng)村進(jìn)行公共服務(wù)供給，強(qiáng)調(diào)村民自治的發(fā)揮和社會(huì)的自我服務(wù)能力建設(shè)。但是在具體實(shí)踐中，農(nóng)村公共服務(wù)的國(guó)家化傾向還是比較明顯，缺乏對(duì)社會(huì)和群眾自我服務(wù)能力的培育。農(nóng)村公共服務(wù)的國(guó)家化突出表現(xiàn)在公共服務(wù)和資源供給的項(xiàng)目化與行政路徑。在城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型背景下，村委會(huì)原有的自治性逐步變?yōu)榛鶎诱目茖踊由?，?xiàng)目制的資源下鄉(xiāng)形式與村級(jí)治理的半行政化是相互強(qiáng)化的[24]，作為國(guó)家主導(dǎo)的服務(wù)型鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)供給自然沿著行政化的路徑進(jìn)入村莊，由作為政府代理人的職業(yè)化村干部負(fù)責(zé)資源和服務(wù)統(tǒng)籌。行政化的公共服務(wù)供給路徑，使得行政化的村級(jí)組織和職業(yè)化的村干部，把“為民服務(wù)資金”的使用當(dāng)作行政任務(wù)來執(zhí)行。做到程序規(guī)范合法，“辦事留痕”，不出現(xiàn)責(zé)任事件，就算圓滿完成為民服務(wù)任務(wù)，而不愿主動(dòng)去動(dòng)員群眾，使得為民服務(wù)資金的使用脫離群眾路線，不利于村莊和農(nóng)民自我服務(wù)能力的培育。由于缺乏有效的群眾動(dòng)員和群眾參與，多數(shù)群眾并不把為民服務(wù)資金的使用當(dāng)作自己的事情，而是認(rèn)為為民服務(wù)是國(guó)家和政府的事情，不利于村民自治的發(fā)揮和服務(wù)型基層組織治理能力建設(shè)。

其次是服務(wù)“內(nèi)卷化”困境。“為民服務(wù)資金”向農(nóng)村進(jìn)行資源輸入、提供公共服務(wù)時(shí)，強(qiáng)調(diào)“四議兩公開”的民主程序，以做到公共服務(wù)能夠更好地對(duì)接群眾需求。但是與服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型同步的是村級(jí)組織日益行政化，成為行政科層體系的一部分，懸浮型村級(jí)政權(quán)在為民服務(wù)資金運(yùn)作中，難免會(huì)出現(xiàn)難以動(dòng)員群眾等脫離群眾的問題，導(dǎo)致群眾難以參與。加之現(xiàn)在城市化背景下，農(nóng)村分化加劇，農(nóng)民多元化利益訴求越來越明顯，進(jìn)行公共服務(wù)的外部供給時(shí)，很多農(nóng)戶甚至不愿參與。群眾難以參與以及不愿參與的現(xiàn)實(shí)矛盾，進(jìn)一步加劇了公共服務(wù)供給是國(guó)家和政府事情的觀念，公共服務(wù)實(shí)踐中面臨不小的群眾動(dòng)員和組織困境。一方面是農(nóng)民日益增長(zhǎng)的多元化公共服務(wù)訴求，一方面是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化背景下國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給力度，但是由于群眾的參與效能感低，導(dǎo)致國(guó)家公共服務(wù)和資源向農(nóng)村輸入并沒有相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為對(duì)政府提供公共服務(wù)的信任度。由于公共資源和服務(wù)落地過程中導(dǎo)致的治理問題，以及公共品后續(xù)維護(hù)問題等，在缺乏群眾參與的情況下，反而會(huì)引起村民的怨言，好事不好辦。就會(huì)存在這樣的悖論，國(guó)家和政府向農(nóng)村輸入的公共服務(wù)越多，可能引起的矛盾也越多，農(nóng)民的抱怨也越多，為民服務(wù)并沒有相應(yīng)地增強(qiáng)政府合法性，基層組織的治理能力提升有限，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的“內(nèi)卷化”。

最后鄉(xiāng)村治理的服務(wù)型轉(zhuǎn)型缺乏有效的對(duì)村民權(quán)利與責(zé)任均衡意識(shí)的培育，不利于服務(wù)型基層治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。服務(wù)型鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中，國(guó)家和政府資源輸入的力度是很大的，但是在提供公共服務(wù)中，并沒有完全轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)慣性。國(guó)家和發(fā)達(dá)地區(qū)政府的公共財(cái)政資源是充足的，有能力為農(nóng)村提供均等化的公共服務(wù)，但是缺乏對(duì)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)的重視和利用，農(nóng)村公共服務(wù)完全變成了國(guó)家和政府的事情，社會(huì)和農(nóng)民參與性弱。缺乏群眾動(dòng)員的公共服務(wù)供給方式，形塑并強(qiáng)化了農(nóng)民的觀念，反正提供服務(wù)是國(guó)家和政府的事情，做好服務(wù)是應(yīng)該的，滿足不了需求或者做不好反而會(huì)引起群眾抱怨。一些地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)，只是為服務(wù)而服務(wù)，以為盡可能多地提供服務(wù)就是對(duì)服務(wù)型政府理念的貫徹，但是越來越多的服務(wù)并沒有能夠跟得上群眾多元訴求的增長(zhǎng)，甚至一些本來屬于社會(huì)或者市場(chǎng)化的服務(wù)內(nèi)容也要尋求政府的供給。服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型中，政府提供公共服務(wù)變成了無限度的，無限政府的形象在政府實(shí)踐和農(nóng)民觀念中不斷形塑，缺乏有效引導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)反而回到了政府主導(dǎo)的老路上去，背離了服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的初衷。

（二）鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型的出路

黨的十八大以來，提出并明確了服務(wù)型政府、“服務(wù)型基層黨組織”建設(shè)，以及加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)等重要議題。在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)一體化的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為農(nóng)村提供均等化的公共服務(wù)成為必然趨勢(shì)。在這一大的發(fā)展趨勢(shì)中，服務(wù)型鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型實(shí)踐在各地不斷探索，取得了很多有價(jià)值的成果，也伴隨著這樣那樣的問題和困境。在從管理到服務(wù)的基層治理方式轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)，走群眾路線，要樹立政府的服務(wù)觀念，走政府引導(dǎo)而非政府主導(dǎo)的服務(wù)路徑，同時(shí)也要把握好政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的限度。

首先要“找回群眾”，走群眾路線，在提供公共服務(wù)的過程中，要?jiǎng)訂T群眾組織起來。在基層治理的服務(wù)轉(zhuǎn)型中，面臨的是基層組織弱化和農(nóng)民分化、利益訴求多元化的現(xiàn)實(shí)狀況。為人民服務(wù)，就不可能在不依靠農(nóng)民的情況下把農(nóng)村公共服務(wù)做好。農(nóng)村社會(huì)依然是不同于城市社區(qū)的熟人社會(huì)或者半熟人社會(huì)，同時(shí)存在村民自治的制度框架，在向農(nóng)村提供公共服務(wù)時(shí)具有較好地動(dòng)員組織群眾的社會(huì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。因此在鄉(xiāng)村治理服務(wù)型轉(zhuǎn)型中，一定要發(fā)揮好動(dòng)員群眾，組織群眾參與的作用，以資源和公共服務(wù)輸入為契機(jī)，推動(dòng)服務(wù)型村民自治組織轉(zhuǎn)型，只有如此才能做到服務(wù)供給和農(nóng)民需求有效對(duì)接，才能解決公共服務(wù)最后一公里難題，也才能保障服務(wù)型鄉(xiāng)村治理模式的長(zhǎng)效運(yùn)行。

另外，在服務(wù)型政府和服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型中，要改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)，在政府為農(nóng)村提供公共服務(wù)時(shí)，一定要把握服務(wù)限度，并培育社會(huì)和農(nóng)民的自我服務(wù)能力，而不是政府大包大攬地進(jìn)行無差別無分類的公共服務(wù)供給。農(nóng)村公共服務(wù)提供中，要做到政府引導(dǎo)，多元主體參與，屬于政府的責(zé)任政府來做，同時(shí)把屬于社會(huì)的要充分發(fā)揮社會(huì)的自我服務(wù)能力，而屬于農(nóng)民個(gè)體和市場(chǎng)的要交給農(nóng)民和市場(chǎng)來做，只有這樣才能理清政府提供公共服務(wù)的限度，發(fā)揮公共服務(wù)的應(yīng)有效能，并在服務(wù)轉(zhuǎn)型中，有效培育起農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)中的責(zé)任和義務(wù)的平衡感。這才是基層治理服務(wù)轉(zhuǎn)型的治理之道。

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責(zé)任編輯：陳建娜