公民參與：社會(huì)治理的法治實(shí)現(xiàn)

李謙

[摘要]公民參與社會(huì)治理意指在社會(huì)領(lǐng)域中，公民基于協(xié)調(diào)和互動(dòng)等行為方式，采取一致行動(dòng)為社會(huì)發(fā)展付諸實(shí)踐的行為過程。其具有源自法規(guī)范依據(jù)、凸顯權(quán)利制約權(quán)力、弘揚(yáng)社會(huì)公平正義三個(gè)層面的價(jià)值彰顯。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，卻遭遇獲取信息不充分、參與渠道不豐富、法律程序不明確、信息反饋不及時(shí)和社會(huì)監(jiān)督不到位五個(gè)主要方面的現(xiàn)實(shí)困境。在當(dāng)前我國，探索公民參與社會(huì)治理的實(shí)踐路徑有賴于凸顯公民參與的法律主體地位、明確公民參與的法律規(guī)則與程序和完善公民參與的社會(huì)制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]公民參與；社會(huì)治理；主體地位；法律規(guī)則

[中圖分類號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-0169（2018）03-0036-05

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷變化發(fā)展，中國社會(huì)發(fā)生了諸多的變遷，無論是社會(huì)成員流動(dòng)還是資源分配都與以往有著較大的變化。社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況和新問題，使得原先的社會(huì)管理方式顯得有些力不從心。加強(qiáng)社會(huì)管理，創(chuàng)新社會(huì)管理方式成為一項(xiàng)緊迫而又繁復(fù)的任務(wù)。當(dāng)前，社會(huì)管理系統(tǒng)內(nèi)原有的社會(huì)管理方式已不能適應(yīng)高速發(fā)展的社會(huì)節(jié)奏，迫切需要將“社會(huì)管理”升級(jí)為“社會(huì)治理”。黨的十九大報(bào)告明確指出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，在新形勢(shì)下，如何充分彰顯公民參與社會(huì)治理的價(jià)值，審視其現(xiàn)實(shí)困境，并結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)實(shí)踐，探索出一條公民參與社會(huì)治理的新型實(shí)踐路徑，已成為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、公民參與社會(huì)治理的意蘊(yùn)解讀

在公共管理領(lǐng)域，“治理”的定義從20世紀(jì)90年代逐步興起。格里·斯托克指出：它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加；它所要發(fā)揮的作用需要依賴多種統(tǒng)治以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)[1]。在治理的定義中，最具代表性的是全球治理委員會(huì)于1995年對(duì)治理作出的界定：“個(gè)人和各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和?！蓖瑫r(shí)，治理的特征可概括為四個(gè)關(guān)鍵詞，即“過程”“調(diào)和”“多元”和“互動(dòng)”[2]。借用治理的定義界定，社會(huì)治理的概念可概括為在社會(huì)領(lǐng)域中，個(gè)人或公共機(jī)構(gòu)等多元主體，基于協(xié)調(diào)和互動(dòng)等行為方式，采取一致行動(dòng)為社會(huì)發(fā)展付諸實(shí)踐的行為過程。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，僅一字之差，卻凸顯了我國在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。治理有效不是對(duì)具體問題的搞定擺平，它更重視長期效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)[3]。社會(huì)治理，在吸收社會(huì)管理中的優(yōu)良要素、成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)性，克服“一刀切”的弊病；倡導(dǎo)社會(huì)發(fā)揮自生、自省、自正的功能，避免“強(qiáng)干預(yù)”的硬傷；兼顧治理主體的多元性，擺脫“社會(huì)排斥”的困擾；注重利益訴求表達(dá)、合作協(xié)商一致等社會(huì)機(jī)制的建立，去除“急功近利”的危害。社會(huì)管理升級(jí)至社會(huì)治理，是一次在組織架構(gòu)、實(shí)踐路徑、理念思維上的飛躍，是一場(chǎng)生動(dòng)的社會(huì)改革，也是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中一次重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型。

從治理的內(nèi)涵展現(xiàn)，到“社會(huì)管理”升級(jí)至“社會(huì)治理”，治理一詞在社會(huì)領(lǐng)域中的內(nèi)涵漸顯豐富。社會(huì)治理的本質(zhì)是對(duì)人以及相關(guān)事務(wù)的改善與促進(jìn)，解決人們生活中發(fā)生的實(shí)際問題。社會(huì)治理的內(nèi)核是使公民通過合法途徑參與并表達(dá)自身的利益訴求，為社會(huì)發(fā)展建言獻(xiàn)策。當(dāng)前新形勢(shì)下，我國社會(huì)發(fā)展對(duì)治理的內(nèi)涵提出了更高的要求。在社會(huì)治理過程中，要注重公民主體地位的保障，尊重公民基本人權(quán)和權(quán)益的維護(hù)，加強(qiáng)公民參與途徑的創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)民主理念與法治思維的導(dǎo)入，深化治理體系內(nèi)部各要素的合理配置。在盡可能廣的領(lǐng)域、盡可能深的程度，推動(dòng)公民直接參與社會(huì)治理，不斷推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)、治理路徑、治理思維等多維度的優(yōu)化與完善。

二、公民參與社會(huì)治理的價(jià)值彰顯

（一）源自“法律規(guī)范依據(jù)”

我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！笨梢姡覈鴳椃ㄒ?guī)定了公民的廣泛參與，這是根本依據(jù)。從社會(huì)生活的不同層面出發(fā)，還可以探尋到公民參與的許多具體依據(jù)。在我國社會(huì)主義法律體系中，諸多法律法規(guī)蘊(yùn)含了公民參與的要求，例如《立法法》《行政許可法》《政府信息公開條例》《法院組織法》《價(jià)格法》《警察法》《人民調(diào)解法》《信訪條例》等。其中公民參與涵括的范圍相當(dāng)廣泛，包括政治參與、經(jīng)濟(jì)參與、文化參與和社會(huì)參與。以其中的社會(huì)參與為例，我國《價(jià)格法》第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！痹撘?guī)定將政府價(jià)格制定這一行政決策的必要性和可行性賦予公民參與權(quán)，重在廣泛征求民意，擴(kuò)大信息來源，拓寬公民參與社會(huì)生活的渠道。由此可見，公民廣泛參與是提高政府管理有效性、決策科學(xué)性、行為合理性的重要力量，是打造服務(wù)型政府的必經(jīng)之路，也是我國法治化進(jìn)程不斷向前推進(jìn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（二）凸顯“權(quán)利制約權(quán)力”

公民參與社會(huì)治理，是行使法律賦予公民權(quán)利的有效方式，也是制約政府公權(quán)力的重要途徑。限制權(quán)力是一個(gè)古老的話題，從亞里士多德主張的法治觀到斯賓諾莎提出的自然法學(xué)說以及洛克倡導(dǎo)的分權(quán)理論，再到孟德斯鳩開創(chuàng)的三權(quán)分立學(xué)說，不斷有思想理論家對(duì)其進(jìn)行論述。哈耶克的分析思路獨(dú)辟蹊徑，他將限制權(quán)力的依據(jù)，成功建立在人類的“無知”這一經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上。運(yùn)用他的知識(shí)傳播理論，可以推導(dǎo)出一個(gè)合理的結(jié)論——政府的必要性就在于提供一種個(gè)人知識(shí)能夠充分利用的制度框架[4]。這種制度框架需要政府在服務(wù)過程中為人民搭建起來。面對(duì)政府公權(quán)力的行使，需要公民充分參與社會(huì)治理，以權(quán)利為架構(gòu)中心的法律制度來限制政府公權(quán)力。正如英國哲學(xué)家曼德維爾所期望的那樣“政府的適當(dāng)職能是通過創(chuàng)設(shè)聰明的法律架構(gòu)，建立游戲規(guī)則”，從而“使政府權(quán)力的任意行使最小化”[5]。哈氏知識(shí)理論在限制權(quán)力這一問題上開辟了一條新型化研究路徑，為學(xué)界提供了一套全新的研究范式，拓寬了關(guān)于限制權(quán)力的學(xué)術(shù)研究視野。我國學(xué)者關(guān)于權(quán)利限制權(quán)力的理論成果也頗為豐碩。我國一些學(xué)者在借鑒國外學(xué)者理論成果的基礎(chǔ)上，形成了具有自身特色的“基本權(quán)利的功能體系”分析理論，提出了基本權(quán)利的防御權(quán)功能、受益權(quán)功能和客觀價(jià)值秩序功能的分析理路，證明了基本權(quán)利所具有的三個(gè)功能的內(nèi)在機(jī)理。有學(xué)者基于權(quán)利的基本權(quán)能可以統(tǒng)攝權(quán)利的基本內(nèi)容和功能，提出權(quán)利具有防御權(quán)能、受益權(quán)能和救濟(jì)權(quán)能三大基本權(quán)能的觀點(diǎn)[6]。其中權(quán)利的防御權(quán)能是最基礎(chǔ)、最根本的權(quán)能，公民可依據(jù)該權(quán)能行使權(quán)利，防御政府可能帶來的侵害。相對(duì)應(yīng)地，政府應(yīng)對(duì)于防御權(quán)能而負(fù)有相應(yīng)的“消極義務(wù)”，即政府對(duì)于公民權(quán)利及相關(guān)合法權(quán)益負(fù)有不侵犯權(quán)利的義務(wù)。其他兩個(gè)權(quán)能也在各自利益范疇內(nèi)展現(xiàn)出限制政府公權(quán)力的力量。權(quán)利制約權(quán)力，需要公民廣泛參與社會(huì)治理，把握好自身權(quán)利所具有的基本權(quán)能，充分運(yùn)用法律賦予公民的權(quán)利，努力追求法應(yīng)然狀態(tài)至法實(shí)然狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，這樣才能有效克服政府在社會(huì)治理過程中行政活動(dòng)的盲目性和隨意性，才能實(shí)現(xiàn)從“政府本位”到“社會(huì)本位”的轉(zhuǎn)變。

（三）弘揚(yáng)“社會(huì)公平正義”

公平正義，是現(xiàn)代社會(huì)追求的目標(biāo)價(jià)值之一。當(dāng)前我國正處于全面建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)、不斷推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，公平正義的價(jià)值理念得以彰顯與弘揚(yáng)。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求”。此間，公平正義作為公民參與社會(huì)治理的價(jià)值彰顯之一，在民生改善和社會(huì)建設(shè)過程中的價(jià)值引領(lǐng)作用也不容小覷。李克強(qiáng)總理在談到“持續(xù)推進(jìn)民生改善和社會(huì)建設(shè)”時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，支持群團(tuán)組織依法參與社會(huì)治理”。由此可知，社會(huì)治理歸根到底是要實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的全面發(fā)展。社會(huì)治理的基本方向必須建立在以法治為背景、以依法治國為基本方略的前提下，其基本思路要突出以憲法為治國理政的總章程，重在透視影響社會(huì)公平正義的疑難雜癥，善于運(yùn)用“權(quán)利至上”“正當(dāng)性程序”“司法公正”等法治思維修復(fù)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題。在社會(huì)治理中廣泛吸納公民參與，集思廣益，這有助于化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)我國民主政治高度發(fā)展，弘揚(yáng)社會(huì)公平正義。

三、公民參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）獲取信息不充分

我國《政府信息公開條例》等法律規(guī)范初步規(guī)定了公民的參與權(quán)和知情權(quán)，保障了公民在一定條件下行使權(quán)利。但從實(shí)然層面考察，效果并不樂觀。各級(jí)政府在《政府信息公開條例》等法律規(guī)范框架下的行為不盡相同，也就造成了公民參與所獲取的信息量參差不齊。如果政府對(duì)其掌握的信息采取封閉的態(tài)度，公民則會(huì)在信息獲取方面處于弱勢(shì)地位，從而阻礙了公民參與的主動(dòng)性和廣泛性。具體表現(xiàn)在：一是公開的信息內(nèi)容不夠完整。部分政府僅提供一些表層的政府信息，針對(duì)公民參與并無多大作用。有的屏蔽核心內(nèi)容，僅用簡略文字一代而過，公開政府信息流于形式。有的避重就輕，不遵守“公開是原則，不公開是例外”的行為準(zhǔn)則，對(duì)于有助于提升政府形象的信息往往積極公開，其他的則避而不公。二是信息公開方式不科學(xué)。比如有的政府在利用網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙等媒介公開信息時(shí)不能做到協(xié)同發(fā)布，往往顧此失彼。三是信息公開后不管不顧。有的政府信息公開后，缺少對(duì)信息的后續(xù)關(guān)注，不注重對(duì)相關(guān)信息的解釋工作，使得公民不能有效利用信息，影響公開的效果。

（二）參與渠道不豐富

公民參與在憲法以及相關(guān)法律規(guī)范中可以找到法律依據(jù)，但是參與的渠道卻十分有限。首先，公民作為未組織化的個(gè)體，對(duì)社會(huì)事務(wù)的影響力十分有限，對(duì)政府決策起不到應(yīng)有的作用。公民參與社會(huì)治理往往依托有影響力的社會(huì)組織，個(gè)體參與卻局限于信訪、聽證、民主座談會(huì)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等渠道，缺乏公民參與的新渠道，比如“申訴專員和行動(dòng)中心；街區(qū)巡查、各種志愿者工作”[7]。其次，我國組織社會(huì)化程度并不高，社會(huì)組織的發(fā)展水平較低，組織能力仍顯薄弱，公民參與缺乏強(qiáng)有力的組織依托，在個(gè)人努力失利之后往往求助于媒體或采取上訪、鬧訪等非常態(tài)化渠道。另外，參與渠道的不豐富，還表現(xiàn)在所涉及領(lǐng)域的初始化與表層化，即公民參與的領(lǐng)域主要集中在政府調(diào)研初期、初始論證階段，觸及深度較淺，不夠精細(xì)與專業(yè)。

（三）法律程序不明確

我國公民參與社會(huì)治理的程序缺乏制度化的支撐，法律規(guī)范一般只規(guī)定了公民參與的內(nèi)容，并沒有明確參與的程序。隨著社會(huì)分工日益明細(xì)化，公民參與社會(huì)治理的對(duì)象日益紛繁多樣，參與程序較之傳統(tǒng)有著不同的要求。盡管公民對(duì)參與的途徑具有選擇權(quán)，但在其選定某一途徑之后，參與程序可能因公民個(gè)體理解的差異而有所不同。對(duì)于某些領(lǐng)域的程序問題，我國法律并未作出正面回應(yīng)，程序設(shè)計(jì)方面仍處于高度抽象的狀態(tài)，缺乏具體的規(guī)定和規(guī)則安排。立法的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中公民持某種情緒、感覺或是基于個(gè)人的好惡而參與社會(huì)治理，帶有較大的隨意性和偶然性，形成不了體系化、制度化的參與模式，由此造成參與度的可持續(xù)性降低，影響政府服務(wù)質(zhì)量，有損公民參與的效果。例如，在我國《刑法》中，非法經(jīng)營罪的兜底條款適用存在擴(kuò)張趨勢(shì)，此時(shí)只有采取同質(zhì)性解釋才能有效抵消立法上的疏漏，從而保障公民參與社會(huì)治理。

（四）信息反饋不及時(shí)

目前，我國公民參與呈現(xiàn)出一種單向性特征，即重在提供建議，公民參與“更多的是重視輸出性參與……輸入性參與相對(duì)不足”[8]。相應(yīng)地，政府推動(dòng)下的公民參與注重收集建議、匯總信息，至于公民提供的建議以及匯總的信息是否被采納，存在一種反饋上的滯后。這反映出一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有抓住公民參與權(quán)的內(nèi)核與本質(zhì)，沒有把握好公民參與的作用，忽視了政府反饋的價(jià)值效用。比如當(dāng)前許多地方開通領(lǐng)導(dǎo)人信箱、“行風(fēng)熱線”等公民參與渠道，需要及時(shí)反饋公民的來信或留言，但實(shí)際情況卻是建立反饋機(jī)制的并不多。實(shí)踐中，如果涉及多個(gè)部門，那么反饋方式及程序都不同于單個(gè)部門，協(xié)調(diào)難度較大，反饋工作更容易被忽視。如果反饋不及時(shí)這一問題長期得不到解決，那么公民參與的熱度與理性將會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，一些公民會(huì)采取鬧訪、游行等不合理方式，從而危及社會(huì)安全與穩(wěn)定。

（五）社會(huì)監(jiān)督不到位

公民參與社會(huì)治理，一方面需要公民內(nèi)發(fā)形成參與意愿和習(xí)慣，培養(yǎng)自身行使參與權(quán)的意識(shí)，另一方面更需要外界形成強(qiáng)有力的機(jī)制保障，監(jiān)督侵犯公民參與權(quán)的行為。當(dāng)前，我國現(xiàn)有的監(jiān)督體系還不能有效地預(yù)防、制止、糾正政府在公民參與過程中的不作為、假行為以及其他違法行為，導(dǎo)致侵犯公民參與權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。造成監(jiān)督不到位的原因有多方面：一是缺乏明確的權(quán)利運(yùn)行程序和正確行使權(quán)力的規(guī)范方式，個(gè)人的越權(quán)行為難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正，都需要通過事后追查的方式才能發(fā)現(xiàn)。二是已有的法律法規(guī)缺少對(duì)監(jiān)督方式、規(guī)則、程序的具體規(guī)定，操作難度較大，監(jiān)督者在實(shí)施監(jiān)督過程中容易主觀臆斷，監(jiān)督行為隨意性較大，形成不了自在體系。三是對(duì)于一些官員的違法處罰力度較弱。官員所承擔(dān)的責(zé)任、所接受的處罰應(yīng)與其違法行為的嚴(yán)重程度密切相關(guān)。在監(jiān)督過程中，常出現(xiàn)“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難，外界監(jiān)督太弱”的現(xiàn)象，一些官員在執(zhí)行制度時(shí)缺失公正信念、包庇護(hù)短、一味妥協(xié)忍讓，縱容違法違紀(jì)行為，使得監(jiān)督效果大打折扣。

四、公民參與社會(huì)治理的實(shí)踐路徑

（一）凸顯公民參與的法律主體地位

立法層面，進(jìn)一步完善兩部基層自治法律、行政法律規(guī)范等，積極推進(jìn)《社會(huì)組織法》的制定并使其成為公民參與社會(huì)治理的基本保障法。在立法過程中，明確公民在社會(huì)治理體系中的主體地位，賦予公民廣泛的社會(huì)權(quán)利，包括：公民表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，構(gòu)建以社會(huì)權(quán)利為核心的社會(huì)治理體系，增進(jìn)公民主體性地位制度設(shè)計(jì)，逐步推動(dòng)公民廣泛參與社會(huì)治理，具言之：

首先，表達(dá)權(quán)作為公民參與的基礎(chǔ)性權(quán)利，在權(quán)利構(gòu)造上應(yīng)突出表達(dá)權(quán)的內(nèi)容及權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。立法時(shí)應(yīng)充分考究權(quán)利的邊界，借鑒當(dāng)前部門法中已具備表達(dá)權(quán)性質(zhì)的權(quán)利內(nèi)容，推進(jìn)社會(huì)表達(dá)機(jī)制和公共輿論平臺(tái)建設(shè)。不斷改善法律規(guī)定與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的協(xié)調(diào)和互動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)媒體在建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)過程中的積極作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、電視、報(bào)刊要以民為本，傾聽聲音、傳遞呼聲、表達(dá)希冀，使媒體成為公民維護(hù)自身合法權(quán)益的“守望人”。其次，公民參與權(quán)之構(gòu)造，應(yīng)充分彰顯人文主義精神，通過拓寬參與渠道、降低準(zhǔn)入門檻、加大選擇余地等多種方式保障公民參與的有效性。進(jìn)一步規(guī)范公民在食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、重大事故調(diào)查等領(lǐng)域的參與權(quán)，以維護(hù)公民權(quán)利為中心，加大對(duì)社會(huì)治理事前、事中、事后的全過程參與[9]，及時(shí)記錄參與結(jié)果，充分保障公民參與的主體地位。最后，公民監(jiān)督作為社會(huì)監(jiān)督體系中的重要組成部分，監(jiān)督權(quán)的完善應(yīng)注重監(jiān)督平臺(tái)與渠道的暢通，努力營造以“權(quán)利制約權(quán)力”為內(nèi)核的穩(wěn)定有序的監(jiān)督環(huán)境。其中，以農(nóng)民權(quán)利為核心、尊重農(nóng)民主體性與與法律訴求的治理模式，是形成監(jiān)督環(huán)境的適例[10]。

（二）明確公民參與的法律規(guī)則與程序

公民參與權(quán)包括實(shí)體性權(quán)利，也包括程序性權(quán)利；既能體現(xiàn)工具理性的內(nèi)涵，也能彰顯價(jià)值理性的品質(zhì)；既涉及形式范圍內(nèi)的規(guī)則，也具備實(shí)質(zhì)范疇中的邏輯。為了更好地保障公民參與社會(huì)治理，應(yīng)當(dāng)在法律中明確參與的規(guī)則、程序等過程性事項(xiàng)。具體應(yīng)做到：

一是要在法律規(guī)則與程序設(shè)計(jì)上，植入“重大行政決策法定程序”的原理，即涉及公民參與社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域治理、社會(huì)重大問題決策等事項(xiàng)時(shí)，按照“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”的順序進(jìn)行規(guī)則與程序設(shè)計(jì)，具體落實(shí)各參與環(huán)節(jié)的規(guī)則及程序安排，充分保障公民參與的有序性、高效性。二是要完善公民網(wǎng)絡(luò)參與的規(guī)則與程序。近些年來，互聯(lián)網(wǎng)等傳媒逐步成為公民參與社會(huì)治理的重要途徑，成為政府發(fā)布信息、征求民意、匯總反饋的有效方式。加快公民網(wǎng)絡(luò)參與相關(guān)立法，逐步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)異地參與的新形式，具體規(guī)定公民在食品藥品安全、環(huán)境污染治理、醫(yī)療、教育、住房、網(wǎng)絡(luò)犯罪等涉及社會(huì)公共利益領(lǐng)域內(nèi)參與的規(guī)則及程序，凸顯網(wǎng)絡(luò)參與“傳遞速度快”“波及范圍廣”“影響程度深”等特征，細(xì)化微博、微信、論壇等媒介的參與程序，充分發(fā)揮新媒體在捕捉公民信息、監(jiān)督政府行為、提升服務(wù)質(zhì)量等方面的重要作用。三是要處理好常規(guī)與非常規(guī)、直接與間接、整體與局部參與的關(guān)系，把握各種參與方式的特點(diǎn)及所面臨的困境，明確公民參與在不同語境下的規(guī)則及程序，凸顯新時(shí)代公民參與的新面貌。概而言之，通過法律規(guī)則及程序的安排和設(shè)計(jì)，建構(gòu)科學(xué)合理的參與體系，營造文明、有序、高效的參與環(huán)境，充分保障公民在參與中的社會(huì)權(quán)利，為公民廣泛參與社會(huì)治理提供強(qiáng)有力的法律支撐。

（三）完善公民參與的社會(huì)制度建設(shè)

一是政府要樹立“契約精神”，以權(quán)力信仰法律的方式營造較為寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，以最嚴(yán)謹(jǐn)、最負(fù)責(zé)的態(tài)度積極推動(dòng)政府與公民平等對(duì)話平臺(tái)及制度建設(shè)。此外，政府還應(yīng)注重職能轉(zhuǎn)變，中央和地方政府加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，分工并處理好各自職責(zé)安排，強(qiáng)化“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的思想觀念。不僅如此，政府更要加快改革步伐，簡政放權(quán)，逐步取消不必要的行政審批手續(xù)，不斷完善審批登記制度，建立健全政府與公民之間定期性、制度型、常態(tài)化的交流和意見反饋機(jī)制，不斷改進(jìn)兩者之間協(xié)同配合與創(chuàng)新治理方式。其中“監(jiān)管轉(zhuǎn)型是深化簡政放權(quán)的關(guān)鍵”，監(jiān)管轉(zhuǎn)型的出路在于依法監(jiān)管[11]。二是媒體要增強(qiáng)社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用。一方面，應(yīng)遵守我國媒體行業(yè)法律法規(guī)，要把法律規(guī)則、法律責(zé)任意識(shí)同媒體傳播規(guī)律有效結(jié)合起來，把尊重公民權(quán)利同反映客觀事實(shí)有機(jī)統(tǒng)一起來，把嚴(yán)守道德底線同發(fā)揮媒體價(jià)值巧妙串聯(lián)起來。另一方面，媒體要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的支持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)。媒體應(yīng)在法律框架范圍內(nèi)，深化與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、各類網(wǎng)絡(luò)公司之間的交流、合作，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步完善成熟，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，疏通公民參與渠道，建立政府、公民、媒體之間良性互通機(jī)制。三是全社會(huì)要確立科學(xué)合理地監(jiān)督機(jī)制。一方面，從公民、社會(huì)團(tuán)體、法律、輿論四個(gè)角度出發(fā)，積極推進(jìn)社會(huì)監(jiān)督制度的改革與完善。著力推動(dòng)輿論監(jiān)督政府，使政府充分尊重輿論，正如羅素所說：“直到政府不得不尊重輿論時(shí)，民主才算是成功的。”[12]另一方面，注重這四個(gè)層面之間監(jiān)督制度的銜接與互補(bǔ)，充分挖掘各自優(yōu)勢(shì)，不斷優(yōu)化監(jiān)督制度，通過多方位、寬領(lǐng)域、深層次的監(jiān)督進(jìn)一步提高公民參與社會(huì)治理的質(zhì)量，逐步形成以公民參與為立足點(diǎn)、社會(huì)權(quán)利為核心、程序設(shè)計(jì)為中心、制度保障為支撐的社會(huì)治理體系，探索出一條社會(huì)治理的新型實(shí)踐路徑。

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